丁學(xué)東司長：貫徹落實《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》
切實做好新時期事業(yè)資產(chǎn)管理工作
--丁學(xué)東司長在中央部門事業(yè)資產(chǎn)管理辦法培訓(xùn)班上的講話
2006年7月21日
同志們：
很高興有機會與大家一起交流探討事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作。大家知道，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》已經(jīng)以財政部令的形式公布，并于7月1日起正式施行。作為今后一個時期規(guī)范和加強全國事業(yè)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件，《辦法》的出臺，標志著我國事業(yè)資產(chǎn)管理工作邁入了一個嶄新的歷史階段，將對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善及節(jié)約型社會、和諧社會的構(gòu)建產(chǎn)生深遠的影響。同時，對財政部來講，這也是在部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等財政改革的基礎(chǔ)上，進一步完善財政管理職能，拓展政府理財領(lǐng)域，提高政府行政能力的又一重大舉措。為了使從事事業(yè)資產(chǎn)管理工作的同志更準確地理解和把握《辦法》的精神實質(zhì)，促進《辦法》的貫徹落實，同時也為大家創(chuàng)造一個交流經(jīng)驗的機會，教科文司與干部教育中心共同舉辦這期培訓(xùn)班，希望大家能通過這次培訓(xùn)有所收獲，也懇請大家對我們今后的工作提出寶貴的意見和建議。下面，我先講幾點意見，供大家參考。
一、事業(yè)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀不容樂觀
事業(yè)資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。據(jù)《2005中國會計年鑒》統(tǒng)計，截至2004年底，全國國有資產(chǎn)共11.58萬億元，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)達3.84萬億元，約占全部國有資產(chǎn)的33%;而事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量已達到2.73萬億元，占國有資產(chǎn)總量的23.5%，占行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量的70.9%。近幾年，事業(yè)單位國有資產(chǎn)每年都以10%以上的較高速度增長，其總體規(guī)模和占國有資產(chǎn)的比重將越來越可觀。事業(yè)資產(chǎn)總量的不斷擴大，為我國各項事業(yè)的發(fā)展和政府公共服務(wù)職能的有效履行提供了強有力的物質(zhì)保障。
近年來，中央和地方各級財政及有關(guān)部門、單位結(jié)合財政、財務(wù)管理改革的要求，在加強事業(yè)資產(chǎn)管理方面進行了積極的探索和不懈的努力，如結(jié)合實際制定完善本地區(qū)、本部門（單位）資產(chǎn)管理方面的規(guī)章制度;堅持開展產(chǎn)權(quán)登記和實行資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度;嘗試籌建資產(chǎn)管理信息系統(tǒng);積極探索資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的新模式等。這些工作在一定程度上促進了事業(yè)資產(chǎn)管理水平的提高。
但我們也要清醒地意識到，當(dāng)前事業(yè)資產(chǎn)的管理還十分薄弱，主要表現(xiàn)在資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不夠清晰，本應(yīng)享有資產(chǎn)占有使用權(quán)的部門（單位）往往擁有對資產(chǎn)的全部支配權(quán);家底不清、賬實不符，資產(chǎn)日常核算和管理水平有待進一步提高;配置不均衡，不同部門（單位）之間資產(chǎn)占有苦樂不均，資產(chǎn)閑置浪費與短缺現(xiàn)象并存;監(jiān)管比較薄弱，國有資產(chǎn)及其收益的流失比較嚴重等。事業(yè)資產(chǎn)基礎(chǔ)管理的薄弱，一方面制約了部門預(yù)算管理水平的進一步提升，降低了財政資金的使用效益，限制了事業(yè)單位職能的有效履行;另一方面也為部門、單位或個人利用國有資產(chǎn)謀取不合理收益提供了機會，在一定程度上擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會收入分配秩序，甚至成為滋生腐敗的土壤。對此必須給予高度重視，采取有效措施，切實加以解決。
二、充分認識加強事業(yè)資產(chǎn)管理的重要意義
（一）加強事業(yè)資產(chǎn)管理是健全國有資產(chǎn)管理體制，完善社會主義基本經(jīng)濟制度的必要舉措
黨的十六大把深化國有資產(chǎn)管理體制改革作為經(jīng)濟體制改革的一項重要任務(wù)，十六屆三中全會和五中全會明確提出要建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度。事業(yè)單位國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性資產(chǎn)的主要組成部分，但長期以來我們對國有資產(chǎn)的認識和運作往往偏重于國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)，對事業(yè)資產(chǎn)卻關(guān)注不夠。特別是1998年至今，財政部負責(zé)制定政府公共財產(chǎn)（包括事業(yè)資產(chǎn)）管理規(guī)章制度并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督，一部分具體工作交由有關(guān)部門承擔(dān)，目的是為了共同做好事業(yè)資產(chǎn)管理工作，呈現(xiàn)出財政部門、主管部門、國資監(jiān)管機構(gòu)、政府機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)等部門均從不同角度對事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，并取得了一定成效。但由于具體監(jiān)管職責(zé)不很清晰，造成事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中，存在著職責(zé)交叉和管理的真空，使得事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管成為國有資產(chǎn)管理體制中十分薄弱的一環(huán)。因此，加強事業(yè)資產(chǎn)管理，是當(dāng)前健全我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，完善社會主義基本經(jīng)濟制度的一項必要舉措。
（二）加強事業(yè)資產(chǎn)管理是完善公共財政體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能的客觀需要
按照公共財政的要求，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)主要負責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也正是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能由傳統(tǒng)的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的核心要求。近年來，財政部門積極推進部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等各項財政改革，不斷完善公共財政框架體系，從財政資金的管理層面實現(xiàn)了公共財政改革的重大突破。但由于在資產(chǎn)管理方面還缺乏有效的措施和手段，很大程度上制約了公共財政功能的發(fā)揮，也限制了政府公共服務(wù)水平的進一步提高。
事業(yè)單位是我國政府社會公共服務(wù)職能的重要載體，而事業(yè)資產(chǎn)是事業(yè)單位履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。要進一步提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和水平，客觀上要求我們必須拓展政府理財領(lǐng)域，將公共財政管理的范圍延伸至事業(yè)資產(chǎn)，通過切實加強事業(yè)資產(chǎn)管理，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，充分發(fā)揮其在事業(yè)單位履行職能方面的物質(zhì)基礎(chǔ)作用，以實現(xiàn)公共財政的目標要求，切實推進政府職能轉(zhuǎn)變。
（三）加強事業(yè)資產(chǎn)管理是理順收入分配關(guān)系，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要環(huán)節(jié)
工資、津貼補貼等收入分配制度改革不僅僅是財政問題和經(jīng)濟問題，同時也是社會問題和政治問題。健全的收入分配制度和規(guī)范的收入分配秩序，是社會穩(wěn)定、和諧的前提和保證。隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大和公共財政建設(shè)步伐的加快，國家對公共事業(yè)的保障力度將進一步加大，事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)模也將快速增長。如果不及時、有效地加強國有資產(chǎn)管理，很可能為單位謀取不合理津貼補貼提供更多的資源和機會，加劇收入分配的不公平。從完善事業(yè)資產(chǎn)管理體制入手，強化對事業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管，可以切實推進事業(yè)單位津貼補貼規(guī)范工作和工資制度改革，從源頭上遏制津貼補貼發(fā)放混亂的現(xiàn)象，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供保證。
（四）加強事業(yè)資產(chǎn)管理是降低行政事業(yè)運行成本，建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求
建設(shè)節(jié)約型社會，首先應(yīng)從政府做起。而政府的運行成本在很大程度上取決于事業(yè)單位的資產(chǎn)管理水平。當(dāng)前資產(chǎn)管理基礎(chǔ)的薄弱，使得一些部門（單位）一方面想方設(shè)法申請增加預(yù)算撥款，另一方面卻存在大量的財政資源浪費和低效率使用的現(xiàn)象。要降低事業(yè)運行成本，必須強化節(jié)約意識，加強事業(yè)資產(chǎn)管理，采取有效措施維護資產(chǎn)的安全完整、防止國有資產(chǎn)流失，并對現(xiàn)有存量資源進行有效整合，使其發(fā)揮最大使用效益，堅決杜絕資產(chǎn)的閑置浪費。同時，以資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新理念進一步深化部門預(yù)算改革，根據(jù)事業(yè)單位履行職能的需要，結(jié)合存量資產(chǎn)使用狀況，合理安排預(yù)算，實現(xiàn)以存量制約增量、以增量激活存量，從而有效降低政府運行成本，節(jié)約社會資源，加快推進節(jié)約型政府、節(jié)約型社會建設(shè)。
三、準確把握《辦法》所體現(xiàn)的事業(yè)資產(chǎn)管理的時代特點
《辦法》是今后一個時期規(guī)范和加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件，體現(xiàn)了新時期加強事業(yè)資產(chǎn)管理工作的新要求。按照現(xiàn)代管理的內(nèi)在邏輯，結(jié)合事業(yè)資產(chǎn)管理的規(guī)律和特點，《辦法》構(gòu)建了事業(yè)單位資產(chǎn)從投入、使用到處置全過程的監(jiān)管體系，包括總則、管理機構(gòu)及其職責(zé)、資產(chǎn)配置及使用、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)糾紛處理、資產(chǎn)評估與資產(chǎn)清查、資產(chǎn)信息管理與報告、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任、附則等9章、60條。其主要特點包括以下幾個方面:
第一，進一步明確了管理機構(gòu)及其管理職責(zé)。《辦法》構(gòu)建了“財政部門-主管部門-事業(yè)單位”三級管理模式，并進一步明確了三個管理主體在資產(chǎn)管理工作中的具體職責(zé)和權(quán)限。按照新的體制，財政部門、主管部門、事業(yè)單位要明確管理機構(gòu)和人員，分別對事業(yè)資產(chǎn)實施綜合管理、監(jiān)督管理和具體管理。考慮到事業(yè)單位性質(zhì)及事業(yè)資產(chǎn)管理工作的復(fù)雜性，規(guī)定“財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”，這為各級財政部門結(jié)合實際需要安排工作重點、提高工作效率增加了靈活性。第二，體現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的新理念。以往資產(chǎn)管理的主要弊病在于與預(yù)算管理、財務(wù)管理相脫節(jié)，這既不利于資產(chǎn)管理的規(guī)范，也限制了預(yù)算和財務(wù)管理水平的提高。《辦法》在“總則”部分中突出強調(diào)了資產(chǎn)管理應(yīng)堅持與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合的原則，并在多個條款中予以具體體現(xiàn)。如規(guī)定限額以上資產(chǎn)購置事項要先經(jīng)審批方可納入預(yù)算;規(guī)定資產(chǎn)處置批復(fù)是財政部門重新安排預(yù)算的參考依據(jù);強調(diào)各級財政部門、主管部門應(yīng)當(dāng)建立和完善資產(chǎn)與預(yù)算有效結(jié)合的激勵和約束機制;明確資產(chǎn)信息報告是財務(wù)會計報告的重要組成部分等。
第三，體現(xiàn)了資源整合和共享共用的新理念。針對事業(yè)單位普遍存在的資產(chǎn)閑置浪費、使用效率不高的現(xiàn)象，《辦法》強調(diào)財政部門、主管部門和事業(yè)單位要積極推動事業(yè)資產(chǎn)的有效整合和共享共用，并明確了主管部門、財政部門對事業(yè)單位長期閑置、低效運轉(zhuǎn)或超標準配置資產(chǎn)的調(diào)劑權(quán)，體現(xiàn)了優(yōu)化事業(yè)資產(chǎn)配置、整合事業(yè)資源的要求。
第四，取消了“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念。過去我們習(xí)慣將事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)進行投資、出租、出借的行為稱為“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”，事實上這種提法不甚科學(xué)，也不便于實際操作。一是“經(jīng)營性”與“非經(jīng)營性”往往較難界定，且存在相互轉(zhuǎn)化而不是單向轉(zhuǎn)化的問題。二是部分資產(chǎn)雖然已用于投資或出租、出借、擔(dān)保，但在事業(yè)單位的會計賬面中仍然反映為事業(yè)單位占有的資產(chǎn)，只是資產(chǎn)的使用方向發(fā)生了變化。從財政的角度看，這部分資產(chǎn)還是在事業(yè)領(lǐng)域的投入，本質(zhì)上還是非經(jīng)營性質(zhì)，有別于國資委管理的“經(jīng)營性資產(chǎn)”。因此《辦法》不再采用“非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)”的概念，而是明確為“事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔(dān)保等方式。”
第五，強化了國有資產(chǎn)收益的管理。事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益監(jiān)管不嚴，是導(dǎo)致收入分配秩序混亂的根源之一。《辦法》按照政府非稅收入管理的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合事業(yè)單位財務(wù)制度改革的方向，強化了對事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入和有償使用收入的管理要求。
第六，實現(xiàn)了對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的全面管理。相對于以往資產(chǎn)管理制度，《辦法》包含的資產(chǎn)范圍更寬泛，不僅指實物資產(chǎn)，也包括非實物資產(chǎn);不僅包括固定資產(chǎn)管理，還包括流動資產(chǎn)、對外投資、無形資產(chǎn)等其他形態(tài)的資產(chǎn)管理。如《辦法》中特別強調(diào)了事業(yè)單位要加強無形資產(chǎn)管理，防止無形資產(chǎn)流失;并將“貨幣性資產(chǎn)損失核銷”納入資產(chǎn)處置監(jiān)管的范圍。這些都是針對原來資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)作出的規(guī)定。另外，《辦法》涵蓋的管理內(nèi)容比較全面，既包括了資產(chǎn)配置、使用、處置各個不同環(huán)節(jié)的管理要求，也對產(chǎn)權(quán)登記、糾紛處理、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)清查和資產(chǎn)報告等基礎(chǔ)管理工作進行了全面規(guī)范。
第七，增加了事業(yè)資產(chǎn)信息化管理的規(guī)定。信息化是資產(chǎn)管理改革的方向。運用信息技術(shù)手段，改革和創(chuàng)新事業(yè)資產(chǎn)管理方式，實現(xiàn)資產(chǎn)管理的革命，是我們面臨的一項新任務(wù)。《辦法》明確提出要建立和完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對事業(yè)資產(chǎn)實行動態(tài)管理，體現(xiàn)了信息化時代資產(chǎn)管理的新特點、新要求。
四、當(dāng)前事業(yè)資產(chǎn)管理工作的主要任務(wù)
事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，必須納入到整個公共財政改革的體系中統(tǒng)籌考慮，要與其他財政管理改革相互銜接，特別是要緊密配合并推進部門預(yù)算管理制度改革。我們要在《辦法》的指導(dǎo)下，結(jié)合新時期對事業(yè)資產(chǎn)管理體制、管理內(nèi)容和管理手段等提出的新要求，努力建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求、體現(xiàn)服務(wù)型政府和公共財政理念的，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰、配置科學(xué)、使用合理、處置規(guī)范、監(jiān)督公正的事業(yè)資產(chǎn)管理新模式，開創(chuàng)全國事業(yè)資產(chǎn)管理工作的新局面。
財政部將結(jié)合《辦法》的實施，切實加強事業(yè)資產(chǎn)管理，近期重點做好以下幾項工作:
第一，進一步加強制度建設(shè)。會同有關(guān)部門加快制定中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)制度，抓緊制定中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法及有關(guān)資產(chǎn)配置、使用、處置等具體管理辦法;同時，確立中央級事業(yè)資產(chǎn)管理的工作規(guī)程，明確對有關(guān)部門的授權(quán)事項和范圍，全面開展中央級事業(yè)資產(chǎn)管理工作。
第二，積極推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合。抓住資產(chǎn)配置這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，研究制定事業(yè)資產(chǎn)配置標準和相關(guān)定額，推行實物費用定額制度，進一步推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效結(jié)合，使預(yù)算資金分配更加規(guī)范和公平，資產(chǎn)配置更加科學(xué)合理。
第三，認真部署開展資產(chǎn)清查。今年下半年部署開展全國事業(yè)單位資產(chǎn)清查，摸清事業(yè)單位家底，為全面開展事業(yè)資產(chǎn)管理工作和工資、津貼補貼制度改革打好基礎(chǔ)。考慮到行政、事業(yè)資產(chǎn)管理工作的關(guān)聯(lián)性，該項工作將與行政單位資產(chǎn)清查共同布置實施。爭取明年上半年初見成效。
第四，創(chuàng)新管理方式，加強事業(yè)資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管。在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，按照“金財工程”建設(shè)的總體部署，推動全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，實現(xiàn)對資產(chǎn)從入口到出口各個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合提供更多的信息支持，為行政事業(yè)資源整合和資產(chǎn)共享共用創(chuàng)造條件，并以資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管實現(xiàn)津貼補貼的規(guī)范發(fā)放。
第五，采取有效措施，切實加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入、有償使用收入管理。按照清理規(guī)范津貼補貼工作的要求和政府非稅收入管理的規(guī)定，研究制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入及有償使用收入管理的具體辦法。事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入，應(yīng)當(dāng)全部作為政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理;事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入則不宜“一刀切”，我們將結(jié)合分類推進事業(yè)單位改革的進程，按照激勵和約束并重的原則，研究制定具體的管理辦法。
同志們，事業(yè)資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ)還十分薄弱，改革和創(chuàng)新的任務(wù)艱巨。希望大家珍惜這次培訓(xùn)的機會，認真學(xué)習(xí)，廣泛交流，深入理解和把握《辦法》的精神實質(zhì)及其管理理念;近期要按照財政部的統(tǒng)一部署，積極做好資產(chǎn)清查和資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)工作。同時，希望各部門要結(jié)合本部門實際，根據(jù)部令和財政部即將出臺的中央級事業(yè)資產(chǎn)管理實施辦法，盡快制定或完善本部門事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的實施細則;并按照部令的要求，明確管理機構(gòu)和人員，切實履行職責(zé)，積極創(chuàng)新管理方式，努力提高工作效率，共同做好新時期事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作!
謝謝大家!
二○○六年七月二十一日
