2006年9月 廣東省財政廳
按照公共財政的要求，為了進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理，維護國有資產的安全完整、合理配置和有效利用，同時深化部門預算改革，完善政府預算編制、執行、報告體系，提高預算資金分配的科學性和有效性，廣東省財政廳從2005年開始，在政府預算管理與行政事業單位資產管理相結合（以下簡稱預算管理與資產管理相結合）方面做了一些有益的探索。現將我們對推進預算管理與資產管理相結合的認識、基本做法、主要成效和問題，以及下一步工作思路和打算介紹如下。
一、提高推進預算管理與資產管理相結合的思想認識
（一）充分認識預算管理與資產管理的制衡關系
預算管理與資產管理是增量管理與存量管理的關系，二者互為前提和基礎，既相互促進，又相互制約。一方面，財政預算是資產形成的主渠道,預算管理水平的高低決定著資產配置的合理性。行政事業單位資產的日常維持運轉和價值補償主要依靠預算安排來實現，即資產存量是歷年財政預算資金積累形成的，其增量更直接來源于單位的年度預算。預算安排的不合理，將造成資產配置的不公平，導致資產的閑置浪費，降低資產使用效益。另一方面，資產存量是核定單位預算的重要基礎，資產管理水平影響著預算資金分配的科學性和有效性。只有在全面規范、加強管理、準確掌握單位資產存量、建立科學的資產配置標準體系的基礎上，才能結合單位履行職能的需要，科學核定單位資產收益、資產配置、資產消耗等預算。
（二）充分認識預算管理與資產管理過程的統一性
資產的形成、調劑、使用、處置等增減變動管理與預算編制、執行和決算過程具有統一性。在預算的編制階段，需要資產管理部門通過分析期初的資產存量情況，提出資產配置審核意見，為預算部門編制預算草案提供準確的支持信息；預算通過人大審批后，預算部門將正式預算的資產預算信息反饋給資產管理部門，為實施資產預算跟蹤管理提供依據。在預算執行和調整階段，預算執行部門在履行采購、資金撥付手續后形成的資產信息，動態地傳遞給資產管理部門；資產管理部門及時跟蹤資產預算執行結果，輸出資產增減變化的數據，為預算執行、調整、資產調劑提供重要參考。在預算的報告分析階段，資產管理部門通過全面總結分析資產的動態管理情況，形成《期末資產報告》，與《決算報告》相互印證。（參見附圖）
（三）充分認識預算管理與資產管理相結合對深化公共財政改革的現實意義
公共財政改革是一個復雜的系統工程，財政支出改革是建立公共財政體制、推動政府職能轉變的重要環節和方面。近年來，財政支出改革步伐加快，部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線管理等領域的改革取得了顯著成績，但是行政事業資產管理領域的改革相對滯后，使得預算管理與資產管理結合不夠緊密。由于資產家底不清、配置標準不規范、基礎管理工作薄弱等問題，預算編制、執行和報告在一定程度上存在著不完整、不系統、不規范的問題，兩者結合的范圍不夠全面、水平不夠高，制約著公共財政改革整體水平和整體效能的進一步提升。如何進一步加強預算管理與資產管理工作，推進兩者的結合，是新一輪財政改革必須研究解決的重大課題。財政部確定在2007年的部門預算中推行新的政府收支科目分類，這是公共預算制度改革的新舉措。新的政府收支科目改革方案為預算管理和資產管理的結合創造了有利條件，特別需要指出的是，“資本性支出”科目的提出，具有前瞻性，隱含了預算管理與資產管理相結合的內在聯系，也為資本性預算的建立指明了發展方向。由此也足以說明，推進預算管理與資產管理相結合，對深化部門預算改革具有十分重要的意義，是深化公共財政改革的現實需要。
二、推進預算管理與資產管理相結合的主要做法
改革開放以來，廣東省行政事業資產管理工作取得了一定的成效，但由于各種原因，行政事業資產管理與預算管理存在“兩張皮”現象，影響著資產管理工作的開展，也制約了公共預算改革的進一步深化。為此，廣東省財政廳在2004年成立行政事業資產管理機構之后，就明確提出“以預算管理為中心，加強行政事業資產管理，推進預算管理與資產管理相結合”，并著力抓好兩者相結合的基礎工作。從當前我省政治、經濟、社會環境看，推進兩者結合有著較好的條件，進展也比較順利。主要做法是：
（一）領導高度重視
廣東省領導一直高度重視政府預算管理和資產管理工作，中共中央政治局委員、省委書記張德江在省財政廳、省政府發展研究中心提交的《廣東省事業單位國有資產管理改革研究報告》上指出，“事業單位國有資產的管理是個大問題。這方面漏洞很多，潛力也很大。我認為改革事業單位國有資產的投入、管理問題，應該提到日程上來了。《廣東省事業單位國有資產管理改革研究報告》提出了可資借鑒的思路。”省委副書記、省長黃華華，省委常委、常務副省長鐘陽勝也作出重要批示，要求省財政廳及有關職能部門按照行政管理體制改革和預算改革要求，遵循資產管理與預算管理相結合的原則，抓緊研究制定行政事業單位國有資產管理辦法，推動行政事業資產管理的科學化、規范化、制度化，不斷建立健全從資產配置、購置、使用、變動到處置管理的行政事業資產監控體系；要求各部門、各單位都要樹立行政成本和行政績效意識，積極探索加強單位資產管理的途徑和形式，努力降低行政成本，最大限度地提高行政資源的效能。廣東省財政廳黨組對此高度重視，認真組織學習省委、省政府領導指示精神，提出了關于加強預算管理與資產管理相結合的具體要求。省委、省政府及財政廳領導的重視為推進預算管理與資產管理相結合提供了有力的支持。
（二）理論研究先行
2004年，廣東省財政廳會同省政府發展研究中心對我省事業單位國有資產管理開展了全方位的調研，歷時五個多月，通過三次大范圍論證研討會，年底形成了五萬多字的《廣東省事業單位國有資產管理改革研究報告》，報告闡述了事業單位資產管理改革的必要性，分析了現狀和原因，結合國內外的做法和經驗，提出了改革思路和對策，《報告》獲得省委省政府領導的充分肯定。2006年1月，《廣東財政理論與實務》（2006年第1期）推出了“以預算管理為中心，推進行政事業資產管理”的中心欄目，省財政廳劉昆廳長發表了《建立與公共財政相適應的行政事業資產管理新體制》，趙軍紀檢組長發表了《開辟我省行政事業資產管理新局面》等專題文章，闡明了預算管理與資產管理相結合的必要性、重要性，探索了思路，明確了任務，提出了要求。欄目同時發表了財政部預算司李萍司長、行政政法司李林池司長等領導及有關專家學者的文章，省財政廳預算處與行政事業資產管理處也共同發表了《推進預算管理與資產管理的有效結合》的文章，收到了較好的宣傳效果，得到了普遍的認同，為推進預算管理與資產管理相結合提供了理論支持。
（三）成立專司機構
2004年，省政府在批復“三定”方案時，規定了省財政廳除了“主管財政收支、財稅政策、財政監督”三項職能外，還承擔“非經營性國有資產監督管理工作”職能。這充分表明省委省政府對資產管理工作的重視，表明資產管理工作是財政部門的重要職責。經批準，2004年7月，廣東省財政廳成立了資產管理專司機構--行政事業資產管理處，編制8人。該處的主要職責是：擬訂非經營性國有資產的產權管理制度；牽頭組織制定行政事業單位國有資產配置辦法；負責行政事業單位清產核資、財產清查工作，掌握全省行政事業性資產基本情況，參與提出有關年度預算計劃；負責審批行政事業國有資產的處置等。從職責內容看，行政事業資產的配置、處置和預算分配、資金管理是密不可分的。行政事業資產管理處設立后，開展了一系列基礎工作，積極推動預算管理與資產管理相結合。
（四）制訂工作方案
預算管理與資產管理結合是一項開拓性工作，既要解放思想，又要實事求是，積極穩妥地開展。在充分調查研究，廣泛征求意見的基礎上，廣東省財政廳于2005年10月18日印發了《關于推進行政事業單位預算管理與資產管理相結合有關問題的通知》（粵財預〔2005〕145號）。該文件開門見山地提出要大力推進預算管理與資產管理的結合，闡述了兩者緊密結合的重要意義，明確資產管理是預算管理的重要內容和基礎性工作，提出從建立完善資產管理制度和省直單位資產管理數據庫入手，探索資產預算編制和管理模式，不斷深化部門預算改革。同時對如何推進預算管理與資產管理相結合的工作作了初步的安排：按照“先試點、后推開、再總結提高”的原則，從辦公用房、大型設備等重大資產的預算審核入手，從增量管理的預算審核入手，把增量管理與存量管理有機結合起來，有計劃、有步驟地推進資產管理與預算管理相結合工作。從2005年起三年內逐步完善資產預算的信息和報表體系，逐步實現資產管理與部門預算、政府采購、國庫集中支付、財務核算監管、績效考核的信息共享和平穩對接。
（五）建立健全制度
要實現預算管理與資產管理相結合，必須制定與之相適應的預算管理和資產管理制度。2004年以來，省財政廳在制度建設上做了以下幾項工作：一是組織力量對1998年以來中央和廣東省在行政事業單位資產管理上行之有效的制度辦法進行清理、分類，匯編《廣東省行政事業單位國有資產管理制度選編》，并制成光盤，發送全省參考；二是經省政府常務會議審批通過，出臺了《廣東省省直行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》，標志著資產處置行為開始步入規范化管理的軌道；三是研究提出了《省直行政事業單位資產配置管理辦法》工作方案，確立了以預算編審為龍頭的行政事業資產配置管理新理念。四是結合貫徹《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35、36號），在《關于推進行政事業單位預算管理與資產管理相結合有關問題的通知》（粵財預〔2005〕145號）的基礎上，提出了2007年預算管理與資產管理結合的實施意見，體現在《關于編制2007年省級部門預算的通知》（粵財預〔2006〕92號）文件中，主要內容包括四個方面：第一，完善部門預算編制的指導思想和原則，即“資產購置和存量資產維護維修預算安排要與存量資產管理相結合，充分考慮存量資產運行情況，提高政府資產和財政資金使用效益”。第二，補充部門預算編制要點，即“加強人員和資產等基礎信息庫建設，探索資產預算管理模式，凡涉及單位購置或修繕房屋建筑物、購置車輛、購置或維修大型設備（單件價值20萬元以上）的支出預算，必須先提出增量資產申請計劃，由我廳結合存量資產審批，審批通過的才能列入部門預算安排資金”。第三，完善部門預算報表內容，增加《資產存量情況表（房屋建筑物、車輛和大型設備）》，主要反映省直單位房屋建筑物、車輛和大型設備存量情況；增加《資產增量計劃表》，主要反映省直單位相對應的2007年計劃新增資產情況。第四，完善審核流程，即按照財政部第35、36號令中規定的審核流程，對省直行政事業單位凡涉及購置或修繕房屋建筑物、購置車輛、購置和維修大型設備的支出，由行政事業資產管理處會同有關業務處結合存量資產和有關管理規定審批，同意購置維護的才能考慮列入部門預算安排資金。
（六）開展資產清查
掌握預算單位家底是實施預算管理與資產管理相結合的基礎工作。幾年來，省財政廳做了三方面工作：一是摸清省直行政單位房屋建筑物基本情況。從2003年11月起，通過一年多的省直黨政機關經營性資產清理工作，基本查清了統發工資和津貼的87部門120家省直黨政機關事業單位的房屋建筑物的基本情況。截止2003年底，87家省直單位占有房屋建筑物總面積385.87萬平方米，其中辦公用房面積125.54萬平方米，富余職工住房面積29.85萬平方米，招待所面積23.19萬平方米，其他房產面積181.46萬平方米。二是摸清了省直事業單位大型設備基本情況。2005年11月，省財政廳組織開展了省直事業單位大型設備普查工作，摸清了省直600多個事業單位價值在20萬元以上大型設備（包括小汽車）的存量、分布、結構、使用等情況。據統計，大型設備上報總數8525臺（套），賬面價值754,739.22萬元，其中教育、科學、衛生等領域占有較大比重。三是摸清了省直文化體制改革試點單位家底。2005年10月，省財政廳按照省委統一部署，完成了南方廣播影視傳媒集團等9家文化體制改革試點單位清產核資工作。以2004年6月30日為基準日，9家單位資產總額87.19億元，負債總額28.61億元，少數股東權益2.25億元，凈資產總額56.33億元。
（七）創新管理手段
長期以來，行政事業單位資產管理一直存在“家底不清”、“前清后亂”等情況，難以為預算管理提供真實、準確的依據。究其原因，主要是管理手段落后、資源無法共享。為了改變這種狀況，更好地為預算管理服務，必須充分利用現代信息技術，創新資產管理手段，提高資產管理水平。2005年，省財政廳建立了省直行政單位辦公用房數據庫、事業單位大型設備管理數據庫、恢復了2000年省直預算單位清產核資數據；2006年，省財政廳下發了《廣東省省直行政事業資產管理信息系統試點方案》，確定在二、三家資產管理比較好的有代表性的省直單位進行試點，嘗試建立省直行政事業單位資產管理信息系統。廣東省各地市在創新資產管理手段方面也作了多方面努力，如佛山市南海區財政局按照“以信息化手段依托，以規范化管理為基礎，采用陽光化管理方式”的總體思路，建立了行政事業性國有資產管理系統，為推行和實現對資產的統一管理提供了強有力的技術支持。
（八）嘗試統籌調劑
省財政廳積極嘗試采取資產統籌調劑的方式，以非貨幣化的手段解決行政事業單位的資產購置預算申請項目。如2005年11月，省貿促會向省政府專題請示要求解決辦公用房問題，預算部門在審核時，根據資產管理數據庫提供的信息，提出了通過存量富余辦公用房調劑解決的方案，節約了財政資金。又比如，廣東外語藝術職業學院在編制2006年部門預算時，提出學校發展需要追加預算，為此，省財政廳會同省教育廳等相關部門，通過深入摸查各相關單位存量資產及使用情況后，提出將廣東工業大學在遷入大學城后騰出的五山校區調配（劃撥）給廣東外語藝術職業學院的意見，在報經省政府批準后，于2006年6月份辦理了資產劃撥手續，既滿足了外語藝術學院教學發展的需要，又提高了存量資產的使用效益。
三、推進預算管理與資產管理相結合的成效與問題
（一）成效
預算管理的根本目的，就是通過分配和再分配手段，實現政府直接支配的這部分資源配置的公平合理與效率最大化，進而實現對全社會資源配置的宏觀調控作用。從預算支出管理目標看，就是要通過科學合理地安排行政事業單位年度部門預算，保證各行政事業單位占有資源的公平合理。預算管理與資產管理相結合的目的，也要服從以上目的。廣東省通過開展預算管理與資產管理相結合的嘗試工作，取得了初步的成效。
一是樹立了新觀念。通過廣泛宣傳行政事業預算管理與資產管理相結合工作，財政部門內部和省直有關單位普遍提高了認識，確立了以預算編審為龍頭的資產配置新理念，樹立了行政績效、系統管理和資產預算新意識，形成了合理配置資產、努力提高資產使用效益、規范處置資產的良好工作氛圍。
二是探索了新機制。通過開展預算管理與資產管理相結合工作，初步探索了資產預算管理模式，在部門預算編制的指導思想和原則、編制要點、報表內容、審核流程等方面體現了兩者的結合，改變了以往重增量、輕存量，重資金、輕實物的管理模式。
三是完善了財政職能。預算分配是資金分配與資產配置相結合、存量管理與增量管理相結合的有機過程。預算管理與資產管理的相結合，改變了長期以來存在的預算編審與存量資產占用狀況聯系不緊、預算執行和調整與資產使用及變動情況聯系不緊的狀況，拓展了預算管理的廣度和深度，規范了預算分配過程，使財政分配職能、資源配置職能和宏觀調控職能得到進一步的完善。
四是提高了分配效率。在預算編審過程中，堅持增量與存量相結合，既充分發揮了存量資產的作用，又可以從源頭上解決或減少不必要的重復或超標準購置，節省了財政資金。在預算執行過程中，堅持資產預算執行與資產管理相結合，有利于建立與完善資產預算的執行機制，即時跟蹤資產預算的執行結果，不斷增強資產預算的導向和約束功能，提高財政資金的使用效率和行政事業單位資產配置效率，把有限的財政資金投入到更廣泛的公共服務領域。
（二）問題
預算管理與資產管理相結合是一個新的課題，從理論到實踐都需要一個逐步探索的過程。在這項工作的實際推進過程中，還面臨著許多障礙和問題，集中體現以下幾個方面。一是各方面的認識尚不到位。各行政事業單位、政府及發展改革部門、財政部門對預算管理和資產管理相結合必要性和重要性認識不足，成本意識和績效責任意識還不夠強。二是資產管理制度和財會制度相對滯后。如合理的資產配置標準體系和規范的資產配置程序尚未建立，績效責任考核和資產調劑機制尚未形成，國有資產收益核實和監繳制度尚不完善等，有關財務會計制度沒有根據經濟社會發展和財政改革的需要進行適時修訂等。三是行政事業單位家底不清。由于沒有開展全面資產清查，目前財政部門掌握的有關行政事業單位資產數據基本上是靜態數、賬面數，賬實不符情況普遍。而且從手段上看，絕大多數單位的資產管理還是靠手工操作，也無法滿足部門預算信息化管理和資產動態監管的需要。四是現行管理體制制約了資產的整合與共享共用。行政事業資產通常被認為是部門所有、單位所有，受部門利益、單位利益的局限，難以實現資源的合理布局和優化組合；政府相關部門之間沒有建立一套行之有效的協作監管機制，在投資決策和預算審核時缺乏必要和充分的溝通和聯系，有關信息無法實現有效共享，資產預算審批與資產管理結合存在先天不足等。
四、下一步工作思路與打算
預算管理與資產管理相結合是深化財政改革的必然要求，做好這項工作，有利于準確核算政府行政成本和事業成本，進一步推進公共行政管理體制和事業單位體制改革；有利于建立資本性支出預算（資產預算）制度，進一步深化部門預算改革；有利于從源頭上公平合理配置資源，進一步提高行政事業單位資產配置效率。最近出臺的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）確立了“資產管理與預算管理相結合”為資產管理的第一原則，對行政事業單位資產配置、使用、處置、管理、審批流程等內容作了新的規范，這是我們做好預算管理與資產管理相結合工作的重要指南。廣東省將認真遵循《辦法》規定，進一步加強學習、提高認識、理清思路、理順體制、完善制度、講究方法，努力探索預算管理與資產管理相結合的有效途徑。
（一）進一步提高預算管理與資產管理相結合必要性和重要性的認識
正如前面所述，無論是從財政理論上說，還是從實際工作需要來說，預算管理與資產管理相結合都是十分必要和重要的，而且在當前尤其具有緊迫性。各級政府及發展改革、財政部門及行政事業單位要進一步提高認識，加強領導，明確職責，把預算管理與資產管理相結合工作擺上重要議事日程，切實抓緊抓好、抓出成效。
（二）完善投資決策和預算決策制度
深化投資體制改革、規范政府投資行為是“十一五”規劃的重要內容，也是加快建設法治政府、全面推進依法行政的客觀要求。投資決策部門應科學合理地把住投資（資產）入口關，實現增量投入與存量資產的有機結合。財政部門要把資產管理有機地結合到預算程序之中。一是在預算編審環節，制定資產配置標準，把住資產入口關，科學合理配置資產，從源頭上解決重復、超標準購置的問題。逐步構建資產預算制度，堅持增量投入與存量管理相結合。對現行的預算編審環節進行逐步完善，建立并充實行政事業單位資產管理數據庫，將其作為資產購置和維護預算安排的重要依據。二是在預算執行環節，要建立資產預算執行報告制度，跟蹤資產預算執行結果，規范資產購建和使用行為，檢查督促資產占有使用單位不斷提高使用效率。財政部門在審核追加、追減預算時，要首先考慮現有資產的使用狀況。要建立有效的資產調劑制度，促進存量資產的優化配置。三是在決算報告環節，要及時反映各單位的資產狀況，年終形成年度資產報告，并與決算報告有關項目相互印證，作為今后預算編審和資產管理的基礎和依據。
（三）抓緊制定和完善資產配置標準及相關制度
堅持以部門預算改革為中心，配合政府采購和國庫集中支付改革，科學合理分配資源，節約、高效使用資源，分類制定或完善資產配置標準，補充完善房屋建筑物、小汽車等配置標準，制定大型設備、電腦等配置標準。在制定配置標準時，不僅要考慮人員定額、而且還要考慮資產費用定額（初始購建費用定額和日常運營費用定額）。廣東省財政廳爭取在二、三年內逐步建立、健全行政事業單位資產管理制度，初步建立與預算管理相適應的資產管理制度，規范行政事業單位資產管理，為預算管理與改革提供制度基礎。
（四）完善資產管理信息系統
通過開展資產清查，摸清行政事業單位家底情況，扎實做好預算管理與資產管理相結合的基礎數據收集整理工作。要以規范行政事業單位資產管理流程和明確管理責任為基礎，建立行政事業單位資產管理信息系統，推進資產管理手段創新，為預算管理與資產管理相結合提供技術支撐。廣東省財政廳已擬定了省直行政事業單位資產管理信息系統建設試點方案，力爭用三年左右的時間在“金財工程”框架中初步建立省直行政事業單位資產管理信息子系統，實現省直單位日常資產管理信息化、動態化。
（五）有計劃、有步驟組織實施預算管理與資產管理的結合工作
按照“先試點、后擴大、再推廣”和“抓重點、抓關鍵”的原則，以資本性支出預算（資產增量預算）審核為起點，把資產增量審核與資產存量結合起來，并延伸到資產預算執行和資產的購建、使用、變動、處置等動態管理過程之中。要改革和完善現行部門預算收支項目，逐步細化、補充有關資本性支出預算（資產預算）編審內容和編審程序：一是在預算編審階段，明確各部門存量資產情況報告作為申報部門預算的要件一并附上，同級財政部門根據單位資產狀況對行政事業單位提出的資產購置項目進行審批，經財政部門審批同意后方可考慮列入部門預算安排資金。二是在預算執行階段，要以資產預算指標作為資產購建、使用、變動、處置管理的重要依據，加強對資產預算執行的跟蹤管理。資產管理部門要及時統計和反映資產購建、使用、變動、處置管理情況，并及時反饋給預算編審部門。三是在決算報告階段，通過全面總結分析資產預算執行結果和資產動態管理情況，形成期末資產統計報告，與財政和單位決算報告相互印證，為準確評價部門有關資產使用績效情況和編制下一年度預算提供重要依據。
（六）大力推進資源整合
政府及發展改革、財政等部門在配置資產時應首先著眼于充分利用存量資產，通過建立共享共用機制實現資產整合與優化配置；在存量資產不能滿足需求的情況下，再考慮通過購置資產的辦法予以解決，購置資金可從多種渠道籌集解決，如由財政以項目支出、貼息、補助等方式，或由事業單位自籌、接受捐贈或其他方式配置資產。要大力支持同領域同部門資源整合，積極探索跨領域、跨部門的資源整合方式；積極探索事業發展資金的最佳投入渠道，確保資金方便、快捷、安全到位，防止擠占、截留或挪用，提高資金使用效益。要緊密結合行政事業單位體制改革目標要求，總體設計，分類推進，大力促進行政事業資產共享共用新機制的建立。
