1995年，原國家國有資產管理局、財政部制定了《行政事業單位國有資產管理辦法》，對行政單位開展國有資產管理工作起到了重要作用。十多年來，各級財政部門、主管部門和行政單位在國有資產管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但隨著國民經濟和社會發展，以及部門預算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”等財政改革的不斷深入，原有的制度規定已不能滿足新的需求，迫切需要出臺新的管理辦法以規范和加強行政單位國有資產管理工作。財政部在廣泛聽取各方面意見和反復研究的基礎上，起草了《行政單位國有資產管理暫行辦法》，力求全面規范行政單位國有資產管理工作，維護國有資產的安全和完整，合理配置國有資產，提高國有資產使用效益，保障行政單位履行職能。經財政部黨組2006年4月25日審議通過，本辦法以財政部令第35號頒布，自2006年7月1日起正式施行。本辦法共十章、五十六條，對行政單位國有資產管理的范圍、管理機構及職責、資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、產權糾紛調處、資產統計報告、監督檢查和法律責任等作了全面規定。
第一章 總 則
本章共七條，對本辦法的制定依據和適用范圍，行政單位國有資產的管理任務、管理內容、管理原則和管理體制等作了規定。
第一條 為了規范和加強行政單位國有資產管理，維護國有資產的安全和完整，合理配置國有資產，提高國有資產使用效益，保障行政單位履行職能，根據國務院有關規定，制定本辦法。
[解讀] 本條是關于制定本辦法的宗旨和依據的規定。
一、 制定本辦法的必要性
（一）行政單位國有資產管理工作亟待加強
行政單位國有資產是行政單位開展公務活動的物質基礎，是國有資產的重要組成部分。近年來，各級財政部門、主管部門和行政單位在資產管理方面做了大量的工作，取得了比較顯著成效，但由于規章制度滯后，管理體制未理順等原因，仍然存在不少問題，主要表現在：基礎工作比較薄弱，家底不清；資產配置不公平，普遍存在超編、超標現象；資產使用缺乏評估和監督；資產使用效率較低，還存在資產閑置浪費現象；資產處置不規范，對非經營性資產投入生產經營活動的管理弱化，資產流失情況嚴重等。這些問題幾乎覆蓋了資產管理的每個環節，行政單位國有資產管理工作亟待加強，迫切需要盡快出臺新的、更為有效的管理辦法加以規范。
（二）原有制度已不適應實際管理工作的需要
本辦法出臺以前，行政單位國有資產管理依據的仍然是原國家國有資產管理局、財政部1995年制定的《行政事業單位國有資產管理辦法》、《行政事業單位國有資產產權登記實施辦法》、《行政事業單位國有資產處置管理實施辦法》等規章制度。這些辦法在許多方面已經不能適應實際管理工作的需要：①從體制上看，這些辦法規定，由歸口財政部管理的國家國有資產管理局負責履行行政單位國有資產管理的職責。1998年國務院機構改革時，原國家國有資產管理局已經撤銷，行政單位國有資產管理的職責劃歸財政部。為理順行政單位國有資產管理體制，必須制定新的管理辦法，進一步明確財政部門管理行政單位國有資產的職責。②從管理內容看，這些辦法的具體規定已經不能滿足當前行政單位國有資產管理工作的需要，如在資產配置環節，沒有對資產配置標準和審批制度作出相應的規定；在資產使用環節，沒有對提高資產利用率、資產調劑使用作出相應的規定，對非經營性資產投入生產經營活動的管理不夠嚴格；在資產處置環節，沒有對資產處置程序、處置方式、收入管理作出嚴格的規定，等等。為全面加強行政單位國有資產配置、使用、處置等環節的管理，必須制定新的管理辦法統一進行規范。③近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的進一步完善，政府職能逐步轉變，在公共財政理論指導下，財政管理進行了部門預算、國庫集中收付、政府采購、“收支兩條線”等多項改革，這些都對行政單位國有資產管理提出了新的、更高的要求。按照部門預算改革要求，資產管理必須與預算管理相結合，以提高預算編制的科學性；按照政府采購制度要求，資產配置必須堅持公開、公正、公平的原則，按照政府采購法律法規的規定進行；資產處置必須嚴格按照規定程序報批；按照“收支兩條線”管理改革要求，國有資產有償使用收入、處置收入等必須納入財政專戶實行“收支兩條線”管理。因此，必須制定新的管理辦法，將上述要求落實到行政單位國有資產管理工作中去。
二、 制定本辦法的宗旨
（一）規范和加強行政單位國有資產管理工作
1998年以后，各級國有資產管理局陸續撤銷，行政單位國有資產管理職責劃歸財政部門，這是國有資產管理體制的一個重大變化，但制度上未作相應調整，由此引發了行政單位國有資產管理分工不清、體制不順的問題，這是行政單位國有資產管理弱化的一個重要原因。因此，理順體制，明確行政單位國有資產的管理機構及職責，是本辦法的核心內容之一。為此，必須按照“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，建立全國統一的行政單位國有資產管理體系。由財政部制定全國統一的行政單位國有資產管理制度，并對執行情況進行監督檢查。地方各級財政部門根據財政部制定的全國辦法和上級財政部門有關國有資產管理的規定，制定本地區和本級的具體實施辦法，對行政單位國有資產實施綜合管理。
除管理機構及職責外，行政單位國有資產管理涉及資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、產權糾紛調處、資產統計報告、監督檢查和法律責任等多個環節。本辦法針對行政單位國有資產管理各個環節中存在的問題，進一步細化了管理辦法，全面進行了規范，明確了各個環節的管理程序和管理責任。
（二）維護國有資產的安全和完整
行政單位的資產，必須做到管理有序，卡片齊全，做到數量清、質量清、規格清，管理責任明確，確保總賬與明細賬相符、賬與卡片相符、賬與實物相符。在使用過程中，應當防止不當損失和浪費。行政單位國有資產出租、出借、處置，應按照有關規定，向財政部門提出申請，經批準后進行出租、出借、處置，并進行相應的賬務處理。資產出租、出借、處置收入，屬于政府非稅收入，是財政收入的重要組成部分，由財政部門負責收繳和監管，實行“收支兩條線”管理，收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按批準的計劃和用途從財政專戶中撥付。
（三）提高國有資產使用效益
行政單位配置資產時，對有規定配備標準的，應當按照標準進行配備；沒有規定配備標準的，在保證工作正常需要的前提下，各地區、各部門、各單位應當根據實際需要，從嚴控制，合理配備。不同單位以及單位內部各部門之間能夠調劑使用、共享共用的資產，就不要重復配置。對臨時需要而且能夠通過市場租用的資產，就不要重新配置。對單位占有、 使用的資產，要加強使用管理，提高資產利用率，使其發揮最大的使用效益。
（四）保障行政單位履行職能
行政單位國有資產是行政單位開展公務活動、履行社會管理和公共服務職能的物質基礎，通過規范和加強行政單位國有資產管理工作，維護國有資產的安全和完整，提高國有資產使用效益，才能更好地保障行政單位充分履行職能，維護社會穩定，促進國民經濟和社會發展。
三、 制定本辦法的依據
（一）制定政府公共財產管理制度是國務院賦予財政部的職責
1998年，根據第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，原國家國有資產管理局撤銷。1998年7月4日，經國務院批準，國務院辦公廳印發了《財政部職能配置、內設機構和人員編制規定》（國辦發[1998]101號），明確將原國家國有資產管理局承擔的制定政府公共財產管理規章制度的職能劃入財政部。在財政部“三定”方案中，具體表述為：“擬定政府公共財產管理的規章制度并對執行情況進行監督”。
（二）黨中央、國務院要求財政部門加強行政單位國有資產管理
黨中央、國務院一直重視國有資產管理工作，多次下發文件，要求加強國有資產管理，防止國有資產流失。比如，在黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出：“要建立健全國有資產管理和監督體制。積極探索國有資產監管和經營的有效形式，完善授權經營制度。建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度”。在黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》和第十屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中又進一步重申：“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管體制，防止國有資產流失”。
在中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發中央紀委、中央組織部、監察部、財政部、人事部、審計署《關于做好清理規范津貼補貼工作的意見》（中辦發[2005]21號）中明確提出：“加強行政事業單位國有資產管理。各級財政及有關部門要進一步加強行政事業單位國有資產管理，切實提高資產使用效率，研究探索行政事業單位國有資產管理改革措施。”
為了從根本上切斷各單位自行發放津貼補貼的資金來源，實現個人收入與單位占有的國有資產和掌握的行政權力脫鉤，根據中央有關文件，對各項政府非稅收入，要堅決按照國家有關規定上繳國庫或財政專戶，由財政部門統籌安排。同時，由財政部門對行政事業單位國有資產實行統一管理，按規定發放的津貼補貼由財政預算統一安排。有條件的地方可以一步到位；暫不具備條件的地方可以分步實施，在3年內到位。
四、行政單位國有資產在國有資產管理體系中所處地位
（一）國有資產的概念和分類
國有資產，是指屬于國家所有的一切財產和財產權利，即國家以各種形式進行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈、憑借國家權力取得或者依據法律認定的各種類型的財產和財產權利。國有資產分為三大類：經營性國有資產、行政事業單位國有資產和資源性國有資產。
1.經營性國有資產
經營性國有資產，是指從事產品生產、流通、經營等服務活動，以營利為目的，依法經營和使用的，產權屬于國家所有的一切財產。經營性國有資產是國有資產中最重要、最活躍的部分，是國有資產收益不斷增長的源泉，是國有資產增量不斷擴大的基礎，也是國有資產管理的重點對象。
經營性國有資產主要有以下特征：
（1）效益性。經營性國有資產具有資本的一般屬性，即逐利性，追求利潤的最大化；但國有資本的逐利性受社會主義國家職能制約，不能唯利是圖。既要講究微觀效益，更要講究宏觀效益，而且微觀效益要服從于宏觀利益。總體上講要有效益，但根據國家意志，為了給其他企業或行業的盈利創造條件，有的企業或資本也可能微利、無利甚至虧損。
（2）流動性。資本的增值只能在資本的不斷運動中實現。資本的流動有兩個層次，一個是企業內部流動，另一個是資本的社會性流動。深圳、上海兩個股票交易所的股票交易、企業的兼并轉讓、新企業的設立和老企業的破產等都是資本的社會性流動。
（3）經營方式的多樣性。由于行業特點、技術基礎、企業管理水平、生產規模、區域環境等方面的差別，經營性國有資產的經營方式不可能整齊劃一，而是多樣性的。當前，經營性國有資產的主要經營方式有獨立經營、委托經營、承包經營、租賃經營、股份經營、聯合經營等等。
2.行政事業單位國有資產
行政事業單位國有資產是指由行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。包括行政單位用國家財政性資金形成的資產、國家調撥給行政單位的資產、行政單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。
行政事業單位國有資產主要配置于社會的非生產領域，其使用不應以營利為目的，而只能以服務為根本目標。行政事業單位國有資產一般由財政的基本建設、行政、事業費等支出形成，單位在使用期間不計提折舊。在行政事業單位國有資產的使用過程中，要加強管理，厲行節約，高效服務，減少不必要的資產殘損、流失，保障國有資產的安全完整。
3.資源性國有資產
資源性國有資產是指在人們現有的知識、科技水平條件下，通過開發使用能帶來一定經濟價值的國有自然資源。資源性國有資產的范圍是隨著科學技術的發展而不斷變化的。當一種國有資源由于科技水平較低，人們對其尚未認識，也不能帶來一定經濟價值的時候，這種自然資源還不能稱為資源性資產。自然資源轉變為資源性國有資產一般要具備以下條件：一是處于自然界的某一存置空間；二是能用貨幣計量；三是能為人們所擁有和控制；四是能為人類帶來經濟效益；五是能夠用現代技術取得。
資源性國有資產主要有以下特征：
（1）品種的稀缺性。如我國已發現的礦產資源僅168種左右，有些重要的礦種，如鉻鐵礦、金剛石、鉑礦等，比較少見或者短缺。
（2）數量的有限性。如我國耕地面積只占世界耕地總面積的7%，林地面積和森林蓄積量及淡水資源占世界資源總量的比例也明顯偏小。
（3）分布的失衡性。我國的資源分布很不均衡，比如水利資源大部分集中在西南，煤炭資源大部分蘊藏于華北等。從總的情況看，經濟欠發達地區資源比較豐富，而經濟發達地區資源特別是礦產資源比較匱乏。
（二）行政單位國有資產管理辦法在國有資產管理制度體系中所處地位
1993年在第八屆全國人民代表大會第二次會議上，盧振遠等32位代表建議，盡快制定“國有資產管理法”，以規范和加強國有資產的管理。根據八屆全國人大常委會制定的立法規劃，由全國人大財經委員會牽頭與國務院有關部門共同組成了《國有資產法》起草組，開展《國有資產法》的起草工作。在研究起草《國有資產法》的過程中，對《國有資產法》的調整范圍一直就有不同的看法。截止目前，共有四種觀點。第一種觀點認為，應該將經營性國有資產、行政事業性國有資產與資源性國有資產、國防資產都列入《國有資產法》的調整范圍。第二種觀點認為，可以將上述國有資產都包括，但應當側重和突出經營性國有資產。第三種觀點認為，調整范圍應該是經營性國有資產和行政性國有資產。第四種觀點認為，調整范圍應該著重于經營性國有資本，即國有經營性凈資產。
《行政單位國有資產管理暫行辦法》作為財政部令，是迄今為止在現行行政單位國有資產管理方面具有較高法律效力的制度文件。由于行政單位國有資產是國有資產的重要組成部分，行政單位國有資產管理辦法也構成國有資產管理法規體系的重要組成部分。它的出臺，為下一步制定國有資產的有關法律創造了有利條件。這個辦法的發布實施，將會對建立、健全我國行政單位國有資產管理法律制度，進一步改革國有資產管理方式，依法維護國有資產的安全完整、合理配置、有效利用發揮積極作用。同時，本辦法也是當前切實推動財政部門依法行政、依法理財工作的一項具體舉措，也是推進法制財政建設的重要措施。
第二條 本辦法適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派機關(以下統稱行政單位)的國有資產管理行為。
[解讀] 本條是關于本辦法適用范圍的規定。
一、行政單位的概念和范圍
行政單位，狹義的概念是指行使國家權力、管理國家事務的各級國家機關。包括：國家權力機關，即全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會；國家行政機關，即國務院和地方各級人民政府及其所屬工作機構；國家審判機關，即各級人民法院；國家檢察機關，即各級人民檢察院。
政黨組織的中央和地方各級常設工作機構，從一般意義上講，不屬于國家機關，但由于其業務活動的方式和財務活動的特點與國家機關類似，因此，作為行政單位管理。政黨組織包括：中國共產黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟等。此外，中國人民政治協商會議各級常設工作機構也作為行政單位管理。
行政單位依法設立，工作人員一般列為國家行政編制，活動經費由國家財政供給，均是全額撥款單位。
二、行政單位財務管理的特點
（一）經費來源的單一性
行政單位是國家為滿足社會公共需要而設立的，主要行使國家社會管理和公共服務職能，沒有社會生產職能。因此，行政單位在履行職能過程中的資金耗費，主要依靠國家財政撥款，不可能象企業那樣通過生產經營成果的銷售，實現價值補償并取得利潤，進而實現簡單再生產和擴大再生產。
（二）經費保障的優先性
公共財政通常有資源配置職能、收入分配職能、穩定經濟職能等三個方面的職能，其中資源配置職能，就是運用財政稅收等手段，將一部分國民生產總值或國民收入集中起來，通過財政資金的再分配，為各種社會公共需要提供資金保障。行政單位屬于典型的社會公共需要，因此，行政單位在公共支出中位于優先保障地位。
（三）財務管理的統一性
行政單位財務管理的統一性主要表現在：一是有統一的財務管理工作方針。各級行政單位在財務管理工作中，都必須貫徹執行“勤儉建國、厲行節約”的方針。二是有統一的機構、編制。各級行政單位的機構設置和人員編制，都必須按照國家的統一規定執行。三是有統一的財務管理制度。行政單位財務管理和會計核算，必須執行統一的《行政單位財務規則》和《行政單位會計制度》。四是有統一的經費開支標準。行政單位的各項經費開支，如工資津貼補貼、福利費提取、會議費差旅費開支等，都必須執行統一規定的開支標準。
三、與行政單位相關的概念：行政人員、行政編制、行政經費
從目前機構、人員、編制、經費等各方面管理的實際情況看，行政單位、行政人員、行政編制、行政經費口徑并不一致，行政單位的工作人員并不一定都是行政人員，行政人員并不一定都有行政編制，行政單位、行政人員或行政編制開支的經費并不一定都是行政經費。
（一）行政人員
行政人員是指依法從事國家行政機關的組織管理活動的工作人員。根據2005年頒布的《公務員法》，從一般意義上講，我國的行政人員應當等同于公務員。但由于機構改革還沒有完全到位，有些機關存在大量的行政、事業混編的現象，即行政人員占用事業編制，還有些事業單位在履行行政職能，所以目前行政人員大于公務員的范疇。
1.公務員的定義
根據《公務員法》規定，公務員是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。根據這一規定，應當從以下三個方面理解公務員的定義：
一是必須是依法履行公職。公務員必須是從事公務活動的人員，他不是為自己工作，也不是為某個私人的企業或者組織工作或者服務，而是按照法律規定履行公職。
二是納入國家行政編制。履行公職只是公務員定義的一個方面，如有些在國家舉辦的事業單位工作的人員，他們所從事的活動，也可以說是公務活動。但這部分人員由于沒有納入國家的行政編制序列，因而也不能認定為公務員。所以公務員必須是納入國家行政編制序列的履行公職的人員。
三是由國家財政負擔工資福利。公務員屬于國家財政供養的人員，但并不是所有財政供養的人員都是公務員，如公立學校的老師、科研院所的科研人員等，雖然由國家負擔其工資福利，但也不屬于公務員，因為他們不是依法履行公職、沒有納入國家行政編制。
2.公務員的范圍
根據公務員法草案說明以及全國人大法律委員會關于公務員法草案審議結果的報告，我國公務員主要包括以下七類機關的工作人員：
一是中國共產黨機關的工作人員。包括中央和地方各級黨委、紀委的專職領導成員；中央和地方各級黨委工作部門和紀檢機關的工作人員以及街道、鄉、鎮黨委機關的工作人員。
二是人大機關的工作人員。包括全國人大常委會委員長、專職副委員長、秘書長、專職常委，地方各級人大常委會主任、專職副主任、秘書長，鄉鎮人大專職主席、副主席；各級人大常委會工作人員；各級人大專門委員會辦事機構工作人員。
三是行政機關的工作人員。包括各級人民政府的組成人員，各級人民政府工作部門及派出機構的工作人員。
四是政協機關的工作人員。包括政協各級委員會主席、專職副主席、秘書長；政協各級委員會工作機構的工作人員；政協專門委員會辦事機構的工作人員。
五是審判機關的工作人員。包括最高人民法院、地方各級人民法院的法官、審判輔助人員和行政管理人員。
六是監察機關的工作人員。包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員。
七是民主黨派機關的工作人員。包括八個民主黨派和地方各級委員會主席（主委）、專職（駐會）副主席（副主委）、秘書長；中央和地方各級委員會職能部門和辦事機構的工作人員。
3.機關工勤人員不屬于公務員范圍
《公務員法》未將機關工勤人員納入公務員范圍，主要原因是：第一，工勤人員的工作屬機關后勤服務性質，不屬于依法履行公職，而且使用的是事業編制，工資福利也不完全由財政承擔。第二，工勤人員過去也不屬于機關干部范疇，對他們是按勞動法規進行管理的，沒有按照公務員的管理辦法對他們進行管理，如不是通過公開考試等辦法錄用，不必接受公務員的培訓等。第三，通過改革，機關后勤工作將逐步社會化，從這方面說，工勤人員也不宜列入公務員隊伍。
（二）行政編制
行政編制是國家按照行政單位的機構設置和工作任務、所在區域大小、人口多少規定的人員配置標準。行政編制按單位類型，可分為國家權力機關編制、國家行政機關編制、國家審判機關編制、國家檢察機關編制、政黨組織機關編制、政治協商會議各級常設工作機構編制和部分群眾社團機關編制以及依照公務員制度管理的事業單位編制。對中央國家機關而言，按管理方式，一般可分為機關行政編制、派出機構編制、垂直管理機構行政編制和專項行政編制。其中，專項行政編制包括駐外編制、駐外儲備編制、離退休工作人員編制、臨時編制、兩委編制、援派編制及其他單列編制。根據中央機構編制委員會辦公室負責人（人民網2005年06月08日）介紹，2004年底行政編制統計數字為640萬。但據了解，全國實際上的行政人員數遠遠大于行政編制數。
（三）行政經費
行政經費一般是指國家預算支出中用于行政單位的各項經費。按照現行政府預算收支科目的劃分，行政經費主要包括行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出等項目。根據2007年政府收支分類改革方案，行政經費列支科目進行了調整，行政管理費主要體現在“一般公共服務”和其他類款的“行政運行”等各項支出中，公檢法司支出主要體現在“公共安全”支出中，外交外事支出主要體現在“外交”支出中。
從目前行政單位預算管理的實際情況看，由于行政單位內部存在部分參照公務員管理等形式的、開支事業經費的事業單位，由事業經費列支的專項工作經費，以及客觀上存在的行政經費擠占事業經費的實際情況，行政單位的經費開支并不全都是行政經費。
四、有些事業單位改革后將轉為行政單位
建國五十多年來，我國教育、科技、文化、衛生等各項事業不斷發展壯大，取得了舉世矚目的成就。事業單位作為經濟社會發展的重要力量，在促進經濟發展、推動社會進步等方面發揮了重要作用，但由于事業單位改革比較滯后，存在著政事不分，事企不分，功能定位不清，政府的公益服務職能不明晰，事業單位的外部監管和內部約束機制不健全等問題。隨著我國經濟體制改革的逐步深入和行政體制改革的不斷推進，事業單位分類改革也提上了日程。
根據現有事業單位的社會功能，可將其分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動三個類別。根據初步的方案，事業單位改革分類進行：
（一）承擔行政職能的事業單位
這類單位目前從事行政決策、行政監督等行政管理工作，按照行政機構方式運行，工作人員的工資福利由國家財政負擔。這類單位下一步的改革方向是，結合深化行政體制改革和政府機構改革，對完全行使行政職能的事業單位，根據具體情況，進行相應調整，具備條件的轉為行政機構；對承擔部分行政職能的事業單位，將其行政職能和公益服務職能與有關單位的職能和機構進行整合。這部分事業單位轉為行政單位后，屬于本辦法管理的范圍，其國有資產管理工作依照本辦法執行。
（二）從事公益服務的事業單位
這類單位指面向社會提供公益服務和為政府行使職能提供支持保障的事業單位。根據職責任務、服務對象和資源配置等方面的不同情況，初步劃分為公益一類、公益二類、公益三類三個類別。公益一類事業單位從事關系國家安全、公共安全、公共衛生、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務，不能或不宜由市場配置資源。公益二類事業單位提供的公益服務主要面向全社會，涉及人民群眾普遍需求和經濟社會發展需要，可部分實現由市場配置資源。公益三類事業單位的業務活動具有公益屬性，可實現由市場配置資源。這三類從事公益服務的事業單位實施相應的改革和管理。
（三）從事生產經營活動的事業單位
這類單位目前從事生產經營活動，已經實現或經過相應調整后可以實現由市場配置資源。這類單位下一步的改革方向是逐步轉為企業，依法進行企業注冊，并注銷事業單位，注銷事業編制。
五、適用范圍的具體界定
財政部在出臺《行政單位國有資產管理暫行辦法》的同時，也出臺了《事業單位國有資產管理暫行辦法》。在界定每個單位是執行行政單位，還是執行事業單位國有資產管理辦法時，應當遵循以下原則：單位執行何種財務會計制度，就執行何種資產管理辦法。具體來說，執行行政單位財務會計制度的單位，就應當執行行政單位的資產管理辦法，具體包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派機關等；執行事業單位財務會計制度的單位，就執行事業單位的資產管理辦法；有特殊情況的，由同級財政部門負責裁定適用何種資產管理辦法。
第三條 本辦法所稱的行政單位國有資產，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產。
行政單位國有資產包括行政單位用國家財政性資金形成的資產、國家調撥給行政單位的資產、行政單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產的概念、特征和分類的規定
一、行政單位國有資產的概念和特征
行政單位國有資產，是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。
行政單位的資產具有以下特征：
（一）資產是一種經濟資源
這種經濟資源具有為行政單位正常運轉提供或創造客觀條件的某種經濟權利或經濟潛能。即這種經濟資源必須具有使用價值，能夠形成建立行政單位工作環境的物質基礎和正常運轉的條件保障。只有具備這種條件的經濟資源，才能夠作為資產存在和確認。
（二）資產能夠用貨幣來計量
行政單位所擁有的各項經濟資源，其實物形態各不相同，所采用的計量方式多種多樣。但是，由于在市場經濟條件下，貨幣作為商品一般等價物，是衡量商品價值的共同尺度，貨幣計量便成為會計核算的一個基本前提。如果一種經濟資源不能用貨幣來計量，行政單位就難以確認和計量其價值，這種不能確認和計量價值的經濟資源則不能被確認為資產。
（三）資產為行政單位所占有或者使用
一項資產如果被確認為是某一行政單位的資產，這個行政單位必須對其擁有占有權或者使用權。一項資產如果不為一個特定的行政單位所占有或者使用，便不能為該行政單位的運轉提供保障，就不能被確認為是這個行政單位的資產。
（四）行政單位從國家取得資產具有無償性
國家無償撥付給行政單位的資產在其使用過程中逐漸消耗或磨損，具有純消耗性，國家不要求行政單位償還。
（五）行政單位的資產具有非經營性
行政單位使用資產的目的是為了能夠順利行使其職能、圓滿完成各項工作任務，而不是為了從事經營活動，無需進行成本核算，也不需計提折舊。
二、行政單位國有資產的形成渠道
（一）行政單位利用財政性資金購置
為保障履行職能的需要，行政單位用國家財政預算安排的各項經費，購置各項房屋建筑物、專用設備、交通工具等固定資產，和各種專用材料、物資、低值易耗品等流動資產。
（二）國家調撥
國家無償調撥給行政單位的資產，主要包括劃撥土地、劃撥房產、劃撥設備等。
（三）單位按照國家政策規定組織收入購置
根據現行財務制度規定，除國家財政預算撥款外，行政單位還存在其他一些收入，用這部分資金購買的資產，屬于行政單位的國有資產。
（四）接受捐贈
行政單位以政府名義開展公務活動和對外交往過程中，依法接受捐贈形成的資產，也屬于國有資產的范疇。
三、行政單位國有資產的表現形式
（一）固定資產
《行政單位財務規則》規定：固定資產是指單位價值在規定標準以上， 使用期限在一年以上， 并且在使用過程中基本保持原有物質形態的資產，包括房屋及建筑物、 一般設備、專用設備、文物和陳列品、圖書、其他固定資產。一般設備單位價值在500元以上，專用設備單位價值在800元以上，為固定資產。單位價值雖未達到規定標準，但是使用時間在一年以上的大批同類物資，按固定資產管理。
固定資產這一概念包括三層含義：一是有明確的單位價值標準，一般設備單位價值在500元以上，專用設備單位價值在800元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物質形態在使用過程中基本保持不變。
（二）流動資產
《行政單位財務規則》規定：流動資產是指可以在一年以內變現或者耗用的資產，包括現金、銀行存款、庫存材料、暫付款等。
現金指單位的庫存現金。
銀行存款是指單位存入或轉入開戶銀行的各種款項，單位日常收入的現金，除保存不超過審批的現金庫存限額外，其余都必須及時交存開戶銀行。
庫存材料是指行政單位大宗購入進庫并陸續耗用的物資材料，包括專用材料、燃料、消耗性物資、低值易耗品等。
暫付款是行政單位在日常業務活動中與其他單位、所屬單位或本單位職工發生的臨時性結算款項，它體現為行政單位對有關單位或個人的一種債權。
（三）無形資產
無形資產是指行政單位持有的、沒有實物形態、能提供某種權力的非貨幣性長期資產，包括著作權、土地使用權以及其他財產權力等。
著作權，亦稱“版權”。作者依法對其創作的作品享有的權利。知識產權的一種。包括以下人身權和財產權：發表權，署名權，修改權，保護作品完整權，使用權和獲得報酬權。
土地使用權是指土地所有權人以外的土地使用者依法對國家或者集體所有的土地享有的占有、使用、收益和依法處分的權利。1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》明確地規定了土地使用權，該法第80條規定，國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護其使用、收益的權利。隨后頒布的《中華人民共和國土地管理法》的規定更為明確，該法第7條規定，國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用。
四、行政單位國有資產不能進行長期投資
一般意義上的長期投資是指不準備在一年內變現的投資，包括長期債券投資、長期股權投資和其他投資。
單位進行長期投資的目的，不僅在于獲取投資收益，而且是為了保障本單位持久的原材料供應或產品銷路，或增加附屬企業的營運資金、積累具有特定用途的大筆基金，并準備長期持有。
長期投資通常都不準備在短期內轉讓出去，作為調劑資金余缺的手段，也不僅僅在于獲取投資收益，而是借助于投資的長期持有，以影響乃至控制受資企業的重大經營決策，保障本單位長期發展的需要。
根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發原國家經貿委《關于黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定》（中辦發[1993]17號）等文件規定，黨政機關不得以任何形式經商辦實體，不準進行投資經營，所以行政單位國有資產也就不應該存在長期投資的情況。
五、關于“資產”、“財產”等概念的內涵
根據有關文獻資料，“財產”和“資產”的定義和內涵基本一致，均包括現金、物資、房屋、土地等各種形式的物質財富。在現實經濟生活中，二者并未嚴格區分，只是內涵所指的側重點有所不同。“財產”是側重強調所有權的一種表述，如憲法中的“社會主義公共財產”和通常所講的“國家財產”、“集體財產”、“個人財產”。“資產”是側重服務、管理和經營的一種表述。從宏觀管理角度和財務會計管理角度來看，行政事業單位“資產”的概念使用得更為普遍。多年來，中央有關文件一直使用“國有資產”的概念，如十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出要“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度”。現行行政事業單位財務會計制度中也一直使用“資產負債表”、“固定資產”、“流動資產”等概念。基于上述情況，本辦法最后采用了“資產”的概念。
第四條 行政單位國有資產管理的主要任務是：
（一）建立和健全各項規章制度；
（二）推動國有資產的合理配置和有效使用；
（三）保障國有資產的安全和完整；
（四）監管尚未脫鉤的經濟實體的國有資產，實現國有資產的保值增值。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產管理工作任務的規定。
一、建立和健全各項規章制度
健全的規章制度是規范行政單位國有資產管理行為，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系統化、規范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各項規章制度，就成為加強行政單位國有資產管理的首要任務，這主要包括兩個方面：
從宏觀方面來說，是要建立全國各級行政單位國有資產管理的制度框架。在這個框架中，全國行政單位國有資產管理辦法是一個綱領性文件，統馭整個國有資產的管理工作。在此基礎上，財政部要制定中央級行政單位的國有資產管理實施辦法，地方各級財政部門要制定本地區和本級行政單位國有資產管理的規章制度。同時，各級財政部門還要制定行政單位國有資產的配置、使用、處置、評估、統計報告等一系列配套制度，細化各個環節的具體管理，以求全面規范行政單位的國有資產管理工作。具體來說，配置環節主要制定《配置審批辦法》，并完善資產的配置標準；使用環節主要制定《調劑使用審批辦法》、《有償使用審批辦法》、《有償使用收入管理辦法》；處置環節主要制定《處置審批辦法》和《處置收入管理辦法》；評估環節制定《資產評估辦法》；統計報告環節主要制定《資產清查實施方案》和《統計報告制度》；特殊資產管理方面主要制定《境外資產管理辦法》、《無形資產管理辦法》、《涉密資產管理辦法》及《IT資產管理辦法》等（見附表：行政單位國有資產管理制度框架）。
從微觀方面來說，各主管部門和行政單位要建立健全單位內部國有資產管理的具體辦法，完善國有資產管理責任制，加強內部管理和控制，以確保國有資產的安全和完整，防止資產流失。
二、推動國有資產的合理配置和有效使用
（一）合理配置資產
所謂合理配置，一是要按照國家行政工作的規律和要求，保證各項工作任務有充足的資源供給，盡量避免出現結構性失衡；二是要按照物盡其用的原則，對行政單位中長期閑置不用的資產積極進行調劑，加快資產的合理流動，實現優化配置，以充分發揮資產的最大效益。
國有資產在各行政單位之間配置不合理的現象，在各地區、各部門非常普遍，這是當前國有資產管理存在的比較突出的問題。據調查統計，在被調查的106家在京中央行政單位中，有59.4%的單位人均辦公用房面積低于平均水平。而有些部門人均占用辦公用房的面積卻超出平均水平很多，有的部門人均辦公用房面積高達100多平方米，是平均水平的3倍，苦樂不均現象十分嚴重。以湖北省某市為例，市直行政事業單位現有房產總面積141.46萬平方米，人均占用房產面積77平方米，辦公用房相當寬裕。但該市卻有許多市直單位沒有房產可用，辦公用房只能由市財政撥款租借。還有一些單位人均占用辦公用房面積卻達到幾百平方米，有閑置房產可供出租。其中一個部門，現有人數只有8人，辦公用房居然有2591平方米，人均占用辦公用房面積高達324平方米；除辦公用房外，還有閑置房產227平方米，經營出租房產面積185平方米，每年經營收益達幾十萬元。不僅辦公用房存在配置不公平的問題，公務用車的配置也存在同樣問題。仍以在京中央行政單位為例，各單位百人平均實際占用車輛18.6臺，但卻有18%的單位百人平均實際占用車輛超過30臺，個別部門甚至超過40臺。與此同時，有的部門百人平均占用車輛低于10臺。
資產配置不公平直接影響著行政單位工作人員的積極性，還導致了單位之間的盲目攀比，大大增加了財政的負擔。而一些資產配置較多的部門，利用閑置資產取得收益，向職工發放政策外津貼補貼，又造成部門之間收入分配的不均衡。造成資產配置不公的主要原因是資產配置審批不嚴或沒有審批規定，缺乏全面的資產配置標準。因此，必須加強國有資產配置管理，建立切實可行的資產配置標準和資產審批制度，通過增量調節存量，逐漸改變資產配置不公的現狀。
（二）推動資產有效使用
所謂有效使用，就是指國有資產在使用期內充分發揮其功能，在使用過程中力求避免無計劃、輕管理、不維修、提前報廢、任意處理或限制等不良現象。
資產使用效率不高是行政單位國有資產管理的另一個嚴重問題，許多單位存在著大量閑置資產，是國有資產的使用效率低下的主要原因。以在京中央行政單位房產使用狀況為例，在被調查的106個單位擁有的2056.6萬平方米房產中，有0.4%處于閑置狀態，面積達9.1萬平方米。在車輛使用上，一些單位的車輛每天除了接送通勤，其余時間都停在單位，而這些車輛的保險費、維修費和司機的工資福利等費用卻必須照常開支。除了房產、車輛等主要資產外，一些辦公設備也存在類似問題。有些單位盲目求全、求新，購置了許多不經常使用的設備，淘汰了許多還能夠使用的設備。
資產使用效率不高一方面使有限的資源不能發揮最大的效能，浪費了寶貴的財政資金；另一方面，也助長了一些單位中存在的奢靡之風，許多單位對國有資產不珍惜、不愛護，甚至大手大腳、毫無節制。因此，必須加強行政單位國有資產的使用管理，提高資產的使用效率。
三、保障國有資產的安全和完整
行政單位的職能是進行社會管理、提供公共服務，不以營利為目的，行政單位的國有資產是行政單位開展行政工作的物質保障，保障國有資產的安全和完整，防止國有資產流失，是行政單位國有資產管理工作中的一項基本任務。行政單位必須建立完整的賬卡，以全面反映國有資產的存量狀況；要嚴格的管理制度，健全各項手續，明確使用責任，落實各項措施，使國有資產管理做到制度化、程序化；要建立統計報告制度，及時掌握資產的使用及增減變動情況。對管理中發現的問題，要及時解決，以確保行政單位國有資產的安全完整。
四、監管尚未脫鉤的經濟實體的國有資產，實現國有資產的保值增值
行政單位用非經營性資產投入生產經營活動是在特殊歷史條件下產生的一種行為，隨著市場經濟體制的建立和完善、政府職能的轉變和財政改革的深入，行政單位的經營性活動將逐漸被取消。由于目前實際工作中客觀上有一些行政單位還不同程度地擁有一定數量的經營性資產，這部分資產不能置于管理制度之外。財政部門和行政單位必須加強對未脫鉤經濟實體的國有資產的監管工作，堵塞漏洞，防止國有資產流失。
第五條 行政單位國有資產管理的內容包括：資產配置、資產使用、資產處置、資產評估，產權界定、產權糾紛調處，產權登記、資產清查、資產統計報告和監督檢查等。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產管理內容的規定。
行政單位國有資產管理內容包括從入口到出口全過程的監督管理。本辦法針對行政單位國有資產管理各個環節中存在的問題，對管理進行了全面規范，主要包括以下幾個方面：
一、資產配置方面
一是明確資產配置的原則；二是制定資產配置的標準；三是明確資產配置的審批程序；四是資產配置與部門預算相銜接。
二、資產使用方面
一是規范資產日常使用管理，提高資產使用效率；二是對閑置資產進行調劑使用；三是明確資產有償使用的審批程序；四是對資產有償使用收入實行“收支兩條線”管理。
三、資產處置方面
一是明確資產處置的內容和要求；二是規定資產處置的審批程序；三是對資產處置收入實行“收支兩條線”管理。
四、資產評估方面
一是規定應進行資產評估的情形；二是明確資產評估項目實行核準制和備案制；三是明確被評估單位的義務和責任。
五、資產統計報告、資產清查方面
一是規定行政單位應當建立資產登記檔案；二是明確提出資產統計報告是預算管理和資產管理的依據和基礎；三是提出了資產管理信息化的要求；三是對資產清查和產權登記工作做出了規定。
六、監督檢查方面
一是對財政部門、行政單位及其工作人員應認真履行職能做出了規定；二是結合《財政違法行為處罰處分條例》，明確了相關管理機構和人員在行政單位國有資產管理活動中違法行為應承擔的法律責任。
七、產權糾紛調處工作方面
一是明確了產權糾紛的定義；二是明確了產權糾紛調處程序。
第六條 行政單位國有資產管理活動，應當遵循以下原則：
（一） 資產管理與預算管理相結合；
（二） 資產管理與財務管理相結合；
（三） 實物管理與價值管理相結合。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產管理原則的規定。
一、行政單位國有資產的管理原則
（一）資產管理與預算管理相結合
行政單位國有資產絕大部分是由財政預算資金形成的，財政預算資金安排的科學性、規范性，預算安排的資金量，直接決定了資產配置數量、質量，和不同單位之間資產配置的公平性、合理性。因此，預算管理是規范和加強資產管理，通過增量來調節、控制存量的最有效手段，只有將資產管理與預算管理緊密結合起來，才能真正抓好資產管理工作。同時，資產管理工作也是預算管理的一項基礎性工作，有效開展資產管理工作，及時提供準確、完整的資產統計報告、資產清查和財務管理有關數據資料，作為財政部門編制部門預算、配置資產的依據，有利于深化部門預算管理改革，科學編制預算。因此，資產管理與預算管理相結合既是加強資產管理、從源頭上控制資產形成的客觀需要，也是細化預算編制、提高預算編制科學性的有效手段。
（二）資產管理與財務管理相結合
在會計要素中，“資產”占有非常重要的地位。資產管理是財務管理的有機組成部分，與財務管理是不可分割的。加強財務管理工作一項非常重要的內容，就是加強資產管理。同時，加強資產管理，有效開展資產管理工作，也有利于推動財務管理工作，提高財務管理水平。如果將二者割裂開來，將會導致資產管理與財務管理脫節，形成“兩張皮”，既不能真正加強資產管理，也會影響財務管理工作。因此，資產管理與財務管理相結合既是加強資產管理、促進資產合理配置、有效使用的客觀需要，也是加強財務管理、規范財務行為的有效手段。
（三）實物管理與價值管理相結合
實物管理與價值管理是資產管理工作的兩個方面，實物管理主要側重于保障實物資產的安全完整，價值管理主要側重于賬務管理。賬務管理為實物管理提供了根據，實物管理是賬務管理的基礎。實物管理與價值管理相結合的基本要求，是賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。因此，實物管理與價值管理相結合既是保障國有資產安全和完整的客觀需要，也是加強資產的會計核算、保證賬實相符的有效手段。
二、資產管理與預算管理脫節是以往資產管理弱化的重要原因之一
長期以來，行政單位國有資產管理弱化，監督管理不力，其中一個很重要的原因，就是資產管理與預算管理脫節。在資產配置、使用、處置等環節沒有做到資產管理與預算管理相結合。資產統計報告等資產管理的基礎數據資料沒有作為財政部門編制部門預算、配置資產的依據，資產配置預算的審批往往存在較大的盲目性，進一步加劇了資產配置的不公平性。預算編制、審批等管理工作沒有為資產管理提供強有力的支持，資產管理工作缺乏有效的調控手段，難以實現公平資產配置、提高資產利用率、規范國有資產收入管理等目標。
三、如何實現資產管理與預算管理相結合
在本辦法以及今后的管理思路中，資產管理與預算管理相結合體現在方方面面：
（一）資產配置環節
本辦法第十四條規定，行政單位購置有規定配備標準的資產，必須按照規定程序報經同級財政部門審批同意后，各單位才能將資產購置項目列入單位年度部門預算，未經批準，不得列入部門預算，也不得列入單位經費支出。上述規定，有利于用預算手段控制行政單位的資產配置，科學合理地配置資產，逐步實現資產存量的公平合理；有利于嚴格審核資產配置事項，減少不必要的配置項目，節約財政資金，提高預算編制的科學性。
（二）收入管理環節
資產有償使用收入和處置收入，屬于政府非稅收入，是財政收入的重要組成部分，應當按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發中央紀委、中央組織部、監察部、財政部、人事部、審計署《關于做好清理規范津貼補貼工作的意見》（中辦發[2005]21號）、財政部、國家發改委、監察部、審計署《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜[2003]29號）、財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）的規定，實行“收支兩條線”管理。基于此，本辦法第二十五條規定，行政單位出租、出借的國有資產，其所有權性質不變，仍歸國家所有；所形成的收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。第三十三條規定，行政單位國有資產處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。
（三）統計報告環節
本辦法第四十五條規定，經財政部門審核批復的統計報告，應當作為預算管理和資產管理的依據和基礎。
（四）積極探索采用實物費用定額編制相關經費預算
為了進一步深化部門預算改革，促進和加強中央部門實物資產高效管理，探索實現資產管理與預算管理相結合的新途徑，從2004年開始，財政部開展了實物費用定額試點工作，根據各單位辦公用房、車輛的實際占有數量，和按實物量平均計算的費用定額標準，計算考核這部分公用經費。
第七條 行政單位國有資產管理，實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產管理體制的規定。
一、行政單位國有資產管理體制
行政單位國有資產管理，實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。
（一）國家統一所有
國家統一所有，是指國有資產屬于全民所有，也就是說，中華人民共和國是國有資產所有權的唯一主體，國務院代表國家行使國有資產的所有權，財政部代表國務院對行政單位國有資產實行綜合管理。
（二）政府分級監管
政府分級監管，是指國家對行政單位國有資產實行分級分工管理和監督。國有資產分級分工管理主體的區分和變動不是國有資產所有權的分割和轉移。根據我國的基本國情、行政區劃和行政管理體制的客觀要求，和國有資產規模龐大的實際情況，國有資產不可能都由中央政府統一管理，必須實行分級分工監管。在我國，共有五級政府，即中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級政府，只有實行分級分工監管，才能充分調動各級政府的積極性，把國有資產管理工作做好。
（三）單位占有、使用
單位對其占有、使用的國有資產擁有四項主要權利：一是擁有自主支配和使用的權利；二是依據國家有關規定，經批準可以將其擁有的資產出租、出借，并取得相應收益的權利。但其收益必須納入財政專戶管理；三是符合國家規定，經批準進行資產處置的權利；四是受國家法律保護，國有資產不受侵犯的權利。
二、全國行政單位國有資產管理體制的具體框架
按照統一領導、分級管理的原則，根據我國政府行政管理體制、財政管理體制的級次劃分，全國行政單位國有資產管理相應劃分為中央、省、市、縣、鄉五個級次。為充分調動主管部門和行政單位的積極性，根據我國現行預算管理體制、財務會計管理體制，對各級政府所屬行政單位國有資產實行三級管理[見附表：行政單位國有資產管理框架]：第一級是各級財政部門。其作為政府負責行政單位國有資產管理的職能部門，對行政單位的國有資產實行綜合管理。同時，上級財政部門對下級財政部門負有監督、檢查和指導工作的責任；第二級是主管部門或接受委托的各相關部門。財政部門根據工作需要，可以將國有資產管理的部分工作交由有關單位完成。有關單位根據受托管理范圍，對行政單位國有資產實行監督管理，并對財政部門負責；第三級是行政單位，對本單位占有、使用的國有資產實施具體管理。
在這種體制下，各級財政、主管部門和各單位可以各司其職、各負其責，有利于加強行政單位國有資產管理工作。同時，這一設計與現行行政管理體制、財政預算體制和財務會計體制基本相符，有利于行政單位國有資產管理工作的有效開展。與此相適應，資產清查、信息系統、統計報告等也將照此框架設計。
