一、傳統預算與績效預算的比較
就使用范圍而言，當前政府預算管理主要應用投入型預算管理模式，其基本特點是：支出控制者(如立法機構、財政部門)要求支出部門制定詳細周密的預算以及定額體系，并限制部門管理者的權利和靈活度，嚴格監督和控制其行為。隨著市場經濟的發展和全球化趨勢的來臨，績效預算改革已經成為我國政府加強公共財務管理、進而實現績效性受托責任的必然選擇。而政府會計的確認基礎作為一種系統規范政府會計信息生產和傳遞過程的重要制度，往往會隨著政府制度環境(特別是預算管理)的變化而不斷調整，同時也為財政預算改革提供技術支持。
(一)傳統預算的特點及與收付實現制確認基礎的適應性政府部門和支出單位遵循“過程正確”的原則，即認為正確的過程必將產生正確的結果，強調財政資源的獲取和使用符合預算規范性要求而非資源使用的產出和效果。總體而言，投入型預算所關注的是財政資源使用主體的合規性績效，實際表現為各類財政支出總量、結構以及用途被強制性標準化，通過對預算投入的控制來實現對預算使用的約束和規范。
作為公共財政系統中的一個子系統，我國政府會計目前仍以1998年開始實施的收付實現制作為基礎，在以現金實際收到或支付的時點來確認交易和事項，以某一期間內收到和支付的現金流量差異來計量財務成果，不考慮由于執行預算而引起的其他形態經濟資源的變化。這種核算基礎顯示出與傳統預算特點的適應性：當財政部門按預算和各支出單位用款進度層層下撥經費，或按批準的預算及采購合同的履行情況直接向供貨商或勞務提供者撥付采購資金時，現金收付制能較為全面地追蹤和反映預算的執行情況，確保支出部門能夠嚴格遵守預算撥款。財務決算時財政資金支出數的列報口徑也可以直接以實際撥付數為依據。此外，由于在實際編制預算操作中，我國政府往往是以上一預算年度的各分項預算及其執行情況為基礎，結合當年經費增量，最終確定預算期內各分項預算的分配比例及其數額。這種預算編制程序更多關注的是預算增加額的分配，對政府會計信息的質量要求集中于及時性，故收付實現制能夠滿足其編制要求。
(二)績效預算導入的背景、動因和形式績效預算的產生源于新公共管理運動的蓬勃發展。許多發達國家已將公共支出管理的重點由投入轉向產出，并將管理和運作財政資源的權力下放給各部門和支出單位以提高運作效率。新公共管理改革的核心集中在政府預算管理領域，要求政府治理中的四大要素(公共受托責任、透明度、參與和可預見性)應結合并融入到預算管理中。按照受托責任理論，政府內部各級施政者不僅需要就政治受托責任和管理受托責任向上級授權方匯報業績，也需要就財政資源的運營責任向最終授權方(國民)和政府資源的提供者(納稅入)反映情況。這就要求政府必須對預算和預算外活動進行全面、清晰和及時的報告，增強政府對公眾信息交流的公開性和充分性。同時，公民對公共事務的反向參與和監督能夠成為彌補政府治理能力不足的關鍵機制。作為典型的公開事務，預算又是公民參與公共事務管理的最佳平臺。通過預算規劃，公眾得以事前了解政府和支出機構的支出目標，資源分配以及資源使用預期結果。
新公共治理的制度特征體現了建立民主型政府、服務型政府和效率型政府的理念。在這種理念的引導下，政府的業績評價不僅為政府自身追求行政績效合法性的戰略目標提供了戰術，同時也回應了社會公眾參與公共治理、改善公共服務質量的訴求。基于預算的績效評價不僅明確要求政府機構對耗費資源所要達到的目標負責，更應對與其產出相關聯的全部成本負責，承擔起主要由成果和產出計量的財政績效受托責任。為此，政府會計系統應該兼顧各利益相關者的需求、內部控制以及宏觀經濟管理的需要，反映授權事項履行情況中能夠予以貨幣量化的部分，包括政府的財務狀況、運營業績以及預算執行情況。績效預算的導人通過正向動機傳遞機制實現政府組織管理績效水平：即績效預算管理首先通過公共財政策略制定績效預算指標，在對績效完成的公共成本和成果進行確認、計量和對比的基礎上，采用報告制度公開預算執行結果，并最終由審計部門或委托社會公證機構進行績效考核，由此確定下一年度的預算撥款額。績效預算傳遞機制表明在預算管理下，業績驅動的關鍵因素正從預算資金投入控制向目標效果預算支出控制轉變。
績效預算管理是一種以結果為基礎、注重績效產出與實施成本相配比的新型產出導向預算。產出預算成為績效預算導入的現代形式，其基本特點是：以產出指標作為編制預算的基礎；各支出部門的預算撥款額以特定產出下的成本費用為依據；以成本效益原則為指導優化資源配置，在確保達到預期目標的前提下，各支出部門負責人在批準的撥款限額內將被賦予較大自由的預算執行權。
二、績效預算導入對政府會計確認基礎的影響
傳統(投入)預算轉為績效(產出)預算最大的變化在于突出了對更完整、更可靠的成本與績效信息的需求。這就要求有相應的會計系統能夠保證績效信息與財務信息的完整性和可靠性，實現預算與績效的直接連接，來激勵更好的管理績效。筆者認為，權責發生制政府會計確認基礎能滿足這樣的要求，理由如下：
(一)通過提供完整的績效信息和財務信息反映受托責任的真實履行情況收付實現制基礎旨在向信息使用者提供一定會計期間內籌措現金的來源、使用以及報告日現金余額等信息，其實質是將政府當期實際支出總量同收入總量相對比，不僅未能提供相關服務的全部成本(如承諾成本)，而且生成的財務信息缺乏前后期的連貫性，導致相關信息使用者無法準確獲悉整個政府公共資源的使用和配置狀況，政府受托責任的履行情況被人為歪曲。相比之下，權責發生制核算范圍所涵蓋的預算單位資源擁有量，無論從廣度還是從詳細度而言均優于現金制基礎，它不僅報告了資源使用主體發生的相關現金流量，更涉及對其擁有的資產、負債或發生的收入、費用進行準確計量，對所提供的產品、服務與成本、費用恰當分攤配比。此外大量非現金交易信息(如或有負債、服務績效)還通過其他報告形式(如目標陳述報告)披露，從而保證了績效信息和財務信息的完整性，使政府的業績透明化，有利于納稅人及社會公眾準確評價政府部門履行職能的狀況以及工作效率。
(二)通過預算產出與成本的直接配比支持良性財政性績效績效與成本掛鉤、預算與績效相聯是績效預算的動態機制。對于控制績效和成本而言，能夠在資源用于生產產品和服務時確認費用的預算方法最為有效。傳統的收付實現制會計基礎只注重資源的現金流狀況，未能完全反映政府活動及其所提供的服務成本的信息，不利于充分認識績效與成本之間的關系，對績效預算沒有重大意義。相比之下，權責發生制會計基礎能在配比基礎上確定服務的真實完全成本，強調在一定期間內將特定的預算產出與資源耗費進行配比。其中產出表現為所輸出物品或服務的價值，耗費表現為
為生產政府產出所消耗或使用的資源價值。因此，權責發生制基礎是比現金收付制基礎更好地解決績效管理問題的理想方法。此外，采用權責確認基礎還能有效消除現金制報告中常見的決策性偏差，政府部門不會因為在某個年度內用于長期資產的現金開支增加而顯得低效，也不會因為負債拖欠增加使現金開支減少而顯得高效，部門機構管理者也難以將其本身應承擔的當期成本轉嫁給繼任者。
(三)通過比較激勵更好地管理績效，提高政府風險防范能力和持續能力由于權責發生制信息能夠進行更有意義的績效比較，并且大大增強預算信息同實際財務信息與績效信息間的可比性，引人權責制會計基礎能夠幫助政府在公共支出決策中尋找提供服務的最有效方法，表現為：成本方面，通過尋找高成本低績效或低成本高績效的行為區域，分析支出部門間和項目間的成本差異，進而采取降低成本提高效率的方法；負債方面，全面核算反映政府債務，避免了隱形債務“藏而不露”的問題，提高政府防范財務風險的能力；資產方面，通過對各類固定資產計提折舊和攤銷來反映資產的使用狀況及更新要求，提高公共資源的配置效率，幫助政府部門制定合理的長期決策。
三、實施政府會計基礎轉變的政策建議
成功實施權責發生制基礎不僅需要在微觀層面有足夠成熟的會計技術條件來正確支撐改革的實施，也應考慮在宏觀層面形成推動改革的政治意愿和制度配合。20世紀90年代以來，隨著公共財政體系在我國的逐步建立，績效評估和績效預算開始引起人們的廣泛關注，各級財政部門也在嘗試進行績效預算改革的試點與探索工作，但當前實施的主要以收付實現制為確認基礎的會計制度在很大程度上限制了績效預算功能的發揮。如在2009年的兩會中，就有不少代表與委員直言政府預算與決算報告存在報表數據難以理解、細節信息難以獲得等缺陷。因此，在我國推進績效預算改革過程中引人權責發生制會計基礎將是一項長期而艱巨的任務，應密切關注國際上的改革動態，積極借鑒其先進經驗：
(一)更新理念，廣泛征求認可和支持意識形態往往構成某種正式制度安排的“先驗”模式，改革只有被認知、理解和信任，才能減小其實施成本。政府會計基礎雖然在多數情況下可以用法律條文的形式固定下來，但要真正得以實施，必須要成為大多數人自愿的行為準則。新公共管理運動的理念對于當前和未來政府會計改革具有積極的推動和促進作用，是績效預算導人和權責制基礎運用的前提認知條件，各支出部門應在思想上做好改革的準備，既要認識到改革帶來的收益，也要看到改革付出的成本。因此，確認基礎的制定需要一個認識并明確有關概念與政府部門受托責任績效間相關性的社會構建過程。
(二)健全基礎工作，推動其他配套制度的改革權責發生制會計基礎作用的發揮是通過與現存制度的耦合體現出來的。從會計制度本身的改革來看，集權型預算管理體制在技術層面得到了集權型會計體制的支持。在績效預算管理放權的背景中理清我國政府會計的概念框架體系及其功能定位，需要從制度層面上作出相應的安排；從制度基礎來看，西方國家的先進經驗表明，采用權責制需要以厚實的基礎工作積累為前提，如制訂科學規范的政府部門財務管理制度、健全公共財政管理體系和有效的績效管理體系、建立透明的財務信息系統和公共財務運行機制、強化廣泛的社會監督機制等。為此，應盡快推動有關配套改革，使權責制基礎與現存制度相互支持、達成一致。
(三)選擇改革模式，適應政府治理水平合規性和績效性是公共管理目標的兩個方面，現金收付制基礎較能滿足合規性要求，而權責制基礎更能滿足績效性的需要。政府管理的目標從“合規性”一般目標向“績效性”較高目標的轉化需要很長時間，關鍵取決于一個國家的公共治理水平。在政府治理的初級階段，政府需要解決的是財政資金的“合法合規性”，而在政府治理的高級階段，政府會計的目標隨之表現為反映和評價政府部門的績效和公共受托責任的完成情況。我國近年來的審計風暴表明，政府公共資金安全形勢依然嚴峻，這就要求政府會計目標應定位于進一步完善政府內部控制。現階段用權責發生制基礎全面替代現金收付制基礎并不符合我國國情。為此，我國在引入權責發生政府會計的過程中，應采用漸進的改革路徑，充分考慮政府會計和預算管理的需要和可能，審慎推進權責發生制改革。
