【摘要】近年來,隨著經濟的發展,績效審計在我國也逐漸引起了人們的重視。但從嘗試的情況看,我國開展政府績效審計還面臨著許多問題,也正是這些問題阻礙了績效審計在我國的快速發展,構成了我國政府績效審計的瓶頸。本文就此作一分析并提出相應的對策。
績效審計是現代審計的重要組成部分,是隨著社會經濟發展而逐步形成的一種新型審計,它與傳統審計共同構成具有更高審計目的、更廣泛審計內容的現代審計體系。政府績效審計是檢查一個國有部門或企業組織的經濟活動,對其管理和運用其資源的經濟性、效率性和效益性進行評價,以明確經濟責任、提高經濟效益的一種經濟監督活動。在美國、英國、加拿大、瑞典等國家,績效審計在政府審計中占有相當大的比重。
一、我國政府績效審計的瓶頸
(一)審計監督體制不合理
我國憲法規定,國務院設立審計機關,國家審計署隸屬于國務院,地方各級審計機關接受國家審計署和地方政府的雙重領導,且以當地政府領導為主。這種政府領導下的行政主導型審計管理體制使政府行政權力比較集中,在很大程度上制約了審計機關獨立行使其監督職能,在這樣的機制背景里開展績效審計,難免會出現“自己審計自己”的尷尬局面。審計監督的主要對象——財政部門既是預算編制者,又是預算執行者,因缺乏內部制衡機制,沒有開展績效審計的內在需求和動力,壓縮了政府績效審計發展的空間。
(二)審計監督程序不科學
目前,審計機關接受的審計任務絕大部分是“事后審計”。審計的結果往往只能是一堆看似“動真格”的無用數據,結果是績效審計審而無績,績而無效。若這種事后監督的執法程序不改善,對審計出的問題沒有明確的責任追究機制,即便是績效審計開展得再好,最終也難逃放空炮的結局。因此,改變“事后審計”的監督程序,積極開展“事前審計”“事中審計”,建立明確的責任追究機制已勢在必行。
(三)績效評價體系不完善
政府績效審計在我國是一種新興的審計,起步較晚,目前還沒有建立完善的績效評價體系。評價指標存在很大的局限性,即只有財務指標,沒有非財務指標;只有歷史指標,沒有未來價值指標;定量指標多,定性指標少;綜合性指標多,單項指標少,缺乏“預警”指標。評價標準也沒有統一的規范,有關的法律、法規、公認的管理實務準則等不詳細,審計機關在評價經濟活動時,要么自己設計某種標準,要么借鑒管理當局制定的行業標準或地方標準,由于政出多門,標準本身很不完善,甚至標準之間相互矛盾,這給審計人員客觀公正地提出評價意見增添了麻煩和困難,難免會影響到績效審計的質量和審計結論的可信度。
(四)績效審計證據難獲取
績效審計的具體分析工作是建立在評價所收集資料基礎之上的。審計資料包括關于收入、支出、資源、資產方面的財務資料;組織結構、經營活動的背景資料;經營目標等目標資料;被審計單位完成目標的各種方法、利用各種方法完成目標程度的活動資料;被審計單位為了有效地完成目標而采取的程序和控制措施如計劃、財務控制、管理信息系統等資源資料。除此之外,審計人員還必須收集關于嚴重鋪張浪費、效率低、效果差的證據。充分、適當審計證據的獲得是實施績效審計的基礎,而績效審計的重大難題恰恰在于審計資料難以收集。同時,由于目前績效審計沒有審計準則和程序可供遵循。沒有統一評價標準,運用的技術和方法也相當靈活,使得證據的搜集和評價多種多樣,從而增大了審計結果的不確定性,加大了審計風險。
(五)審計人員素質難適應
審計人員的素質和水平直接影響著績效審計質量的高低。績效審計的目標是尋求提高績效的途徑并鼓勵和幫助被審計單位采取必要的措施以改進系統及控制措施。因此,績效審計需要多樣化和創新方法,需要多學科的知識。審計人員在開展政府績效審計時需具備相應的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統財務審計所要求的勝任能力的含義外,還要求審計人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業知識。即要掌握一定的宏觀經濟決策、經濟管理等方面的知識,以便在評議政府業績時形成深刻而中肯的判斷。國家審計機關20年來一直以執行財務審計為主,審計人員知識結構單一,視野相對狹窄,缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術技能,這難以適應績效審計的要求。
二、完善我國政府績效審計的對策
(一)建立適合國情的審計監督體制
我國現行的行政型審計體制模式是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物,它在很大程度上限制了國家審計的獨立性和權威性,為此應改革現行審計體制模式,使之向司法型模式發展。在司法型審計模式下,中央審計機關歸全國人大常委會領導,對各級地方審計機關實行垂直領導。設立審計院,隸屬全國人大常委會,與法院、檢察院并行構成“一府三院”。政府審計工作重點放在公共財政和國家立法機關批準的財政支出項目上,專司對國家財政資金的審計監督。這樣,審計機關與政府行政機構完全分離,而直接對各級人民代表大會負責,審計機關作為獨立的經濟監督部門,對各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督;既有審計權,又有審計處理處罰權;既確保了審計的權威性,又增強了審計的獨立性,更重要的是,改變了當前我國審計機關進行“權力制約”時自身權力不足或權力不能完全到位的狀況,從而使審計權力真正落到實處。
(二)健全完善績效審計法規體系
我國現行的政府審計法規體系包括《審計法》及相關法律(如與審計法配套的行政處罰法、刑法等)、審計法實施條例和國家審計基本準則等。這些規范體系存在著層次不明、界限不清、重復設置等問題。因此,要不斷根據政府績效審計中出現的新情況、新問題,繼續探索和完善我國現行審計規范體系,同時,還應體現與國際慣例接軌的原則,反映國際經濟一體化的要求。主要從三個層面上做好工作。第一個層面,制定《政府績效審計法》,從立法上給予規范,維護政府審計的權威性;第二個層面,制定《政府績效審計準則》,通過一系列的標準、規則來規范政府績效審計的實施程序,包括計劃、執行、報告、評價等方面;第三個層面,制定《政府績效審計執業規則》,加強對審計人員的業務能力、職業素養的要求,提高審計隊伍的整體水平。通過以上三個方面的努力,將政府績效審計從法制、法規的高度上加以重新定位。
(三)規范評價標準,建立評價體系
政府績效評價體系是由評價客體、評價指標、評價標準和評價結論等內容構成的系統,是衡量被審計單位績效高低的尺度。我國長期以來未能形成一個統一的評價標準,給我國的政府績效審計工作的開展帶來一定困難。結合我國現階段的審計工作水平,審計署應盡快建立一套完整的、可操作性的評價標準體系。政府績效審計的對象千差萬別,因此衡量審計對象的經濟性、效率性和效果性的標準也難以統一,因此在建立指標體系時,應考慮績效評價的特殊性,將定性評價與定量評價相結合。定性標準包括國家的法律法規,黨和政府的各項方針、政策,主管部門有關規定等;定量標準應包括政府預算、計劃的各項具體指標,各項業務規范和經濟技術指標等。一方面將可以量化的影響績效的因素通過設置指標的方式進行量化,以便于分析、比較;另一方面對無法量化的影響績效的因素,可借鑒美國的做法,建立“優先實踐”原則作為衡量標準。
(四)優化審計人員結構,提高審計人員素質
一是要對現有審計人員進行后續教育,提高他們的政策理解水平,既要把握宏觀經濟政策,又要把握微觀經濟政策,從而把握審計工作的方向;提高他們的法律知識水平,審計人員只有具有相應的經濟法律知識,才能在政府績效審計中游刃有余;提高他們的行政管理知識水平,把握現代行政管理過程中帶有規律性的東西,加強理論修養,提高分析問題的能力;提高他們的審計技術水平,使他們精通計算機技術,并能隨著計算機技術發展不斷提高自身的計算機業務水平。二是借用民間審計和內部審計部門的力量,建立績效審計專家庫,實施政府審計的外聘專家制度。從而充分利用外部力量,以優化審計人員結構,彌補審計隊伍的專業知識和專家力量的不足。另外,要實行嚴格的審計質量責任制、審計工作稽查制度和內部審計制度,以進一步明確審計人員的審計責任,制止一些不良行為的發生。
作者：朱桂芹 王 哲
