1 社會救助與公共財政的關系
所謂社會救助，是指國家與社會面向由貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策。而公共財政是指政府基于市場失靈、信息不對稱等現象為實現其職能，滿足公共需要，憑借國家政治權力強制地、無償地參與社會產品或國民收入分配而形成的分配關系。社會救助作為國家和社會對公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，按照法定的程序提供款物接濟和服務，以保障其生活得到基本保障的制度和政策，常被視為政府的義務。而實施有效的社會救助，最關鍵的是資金保障。公共財政作為資金來源的主體，始終在社會救助領域居于不可替代的主導地位。
根據公共經濟學理論，對貧困人群和社會弱勢群體提供基本救助性質的公共產品，最優的制度安排是擁有公共權力的政府憑借公共資源（國家稅收）來組織實施。社會救助本質上是一種以政府為主體的再分配機制，一般以收入單向轉移的方式對低收入群體實施貨幣性補貼。雖然政府在救助城鄉困難群體基本生活上已經不斷加大財政投入力度，但現實中還存在許多問題，在一定程度上成為制約解決中國貧困問題的資金瓶頸。因此，有必要理清社會救助與公共財政的內在關系，研究社會救助體系中存在的財政性問題并探求改革與完善的思路。
2 社會救助體系中的財政問題分析
2.1 絕對量比較
２０世紀９０年代以后，隨著國有企業改革的深化，就業單位社會保障功能的弱化，再加上社會救助制度剛剛起步，我國的救助需求量很大，財政用于社會救助的支出也隨之增加。２０００年以來，國家財政對主要社會救助項目支出的絕對量在不斷增加。尤其在城市最低生活保障項目中的財政投入總量每年都有幾十億元的增幅，在２００９年的投入增量達到６８億元。農村救助上也加大了力度，從２００７年開始投入猛增。
2.2 相對量比較
2.2.１ 社會救助在公共財政中的比重較低
隨著各項社會救助制度的進一步完善、政府公共支出向社會保障領域投入的逐步加大，從宏觀層面看，我國社會救助體系的財政投入呈逐年提高的態勢，救助范圍不斷拓展，救助標準逐步提高，突出公共財政的支出主導地位。但是社會救助中公共財政的相對投入還顯得不夠充分。隨著我國ＧＤＰ的增長，國家財政支出也不斷加大，而財政支出對于社會救助的投入也逐年增加。社會救助支出的絕對量雖然在不斷增加，但是其在國家財政支出中的比例并不大，甚至在少數年份出現了所占比例下降的情況①。
根據公共財政的性質，其支出結構應該與政府提供的公共服務內容相一致。社會保障，特別是社會救助屬于純公共物品，因而，社會保障也應該成為最大的政府開支方案。從外國經驗和做法看，根據國際統計年鑒數據整理：２００７年，英美日幾個發達國家和俄羅斯聯邦社會保障支出占財政支出的比重為３０％左右，巴西也達到了２３．３６％，社會保障支出成為這些國家的財政支出的第一大項目，而在我國，社會保障是財政收支項目中一個非常薄弱的領域，２００９年在社會保障方面的支出僅占總支出的１．５％左右，由此可知我國與世界平均水平有很大差距。另外，表１顯示，直到２００８年我國救助經費才占ＧＤＰ的０．３４％，而在２０世紀９０年代，無論是ＧＤＰ低于或高于我國的國家，其救助經費占ＧＤＰ比重皆在０．５％以上，最高的甚至達到１３％。
因此，中國的現實結合外國情況都足以說明，中國社會救助在政府整體社會保障事業中還處于資金份額相對較低的水平，這限制了社會救助對社會成員基本生活保障兜底作用的有效發揮。對于社會救助這類公共物品和公共服務的供給不足，也會嚴重地影響經濟和社會的發展。
資料來源：國際貨幣基金組織數據庫、ＯＥＣＤ ｉｎ Ｆｉｇｕｒｅｓ有關數據整理。
注：中國救助經費占ＧＤＰ比重為２００８年數據。
2.2.２ 社會救助的投入與經濟總量和政府財力之間缺乏穩定的內在增長關聯
社會成員的“貧困”是任何發展階段的國家都會遇到的社會問題，但不同的發展階段，對“貧困”的衡量有不同的標準，隨著經濟的發展人們基本生活需求也會不斷提高。我國政府用于救助貧困群體的支出，盡管總體上處在高于ＧＤＰ增長率的位置運行，但在總量格局中所占的比重不高，只占ＧＤＰ總量的０．１％～０．４％，占全部財政支出的０．５％～１．５％左右的水平，在增幅上還沒有實現與經濟、財政保持同步。在趨勢上，政府在社會救助上的投入與經濟總量、國家財政支出總量增長之間缺乏較高的內在關聯，尚未建立隨經濟發展和政府財力的增長而穩定增長的財政投入機制。
注：根據中國國民經濟和社會發展統計公報2000-2009年整理。
2.3 供需分析
雖然公共財政在社會救助中的投入絕對量在不斷增長，但從需求的角度看，公共財政的投入還難以滿足社會救助不斷擴展救助覆蓋面、提高救助標準對資金的需求。下面以城市最低生活保障為例，對國家財政的供給金額和項目的需求金額進行比較分析：圖1中可以看出，國家財政對城市低保的支出一直都無法滿足需求，２０００-２００３年供需缺口還不是很大，控制在３０億元內，但是從２００４年開始，財政支出的供給與城市低保的需求差額猛增，２００６年最高達到２３１．９億元。由此可知，雖然國家財政對社會救助事業的投入在不斷增加，但是與實際需求相比還有比較大的差距，公共財政需要對社會救助事業有更大的投入。
2.4 公共財政的責任問題
從需求與供給的動態均衡分析來看，我國公共財政在擴展和深化財政職責，不斷滿足社會救助性公共產品的需求上，還存在以下兩個問題。
2.4.１ 社會救助的保障范圍有待拓展
不合理的分配制度、經濟制度的轉型、城市化進程的推進等因素在產生著大量的新貧困群體，還有相當部分困難群眾處于制度性救助的邊緣。另外，救助資源在全國范圍內配置失衡的狀況沒有根本改變，農村社會救助存在標準低、缺乏制度化等問題。從需求內容看，社會救助應當是包括基本生活在內，涵蓋醫療、教育、住房、司法、心理等諸多方面的綜合性救助體系。目前，我國政府對綜合性社會救助體系的建設還處在初級階段，制度的落實在城鄉間、區域間的發展不平衡，救助不足的問題較為突出。從根本上講是緣由政府安排財政資金相對不足，財政支出結構的公共性不夠。
2.4.２ 公共財政對社會救助的資金保障不平衡
我國各地的各項社會救助的標準差異較大，不同救助項目上財政提供的資金保障程度也有所不同。總體情況是東部經濟發達省份標準較高，西部經濟欠發達省份較低；城市救助標準高于農村救助標準；救助標準的差距要超出城鄉經濟發展水平、基本生活成本之間的差距。并且救助資金缺乏預算規定，臨時性、隨機性普遍。
3 財政視角下完善社會救助體系的思路
3.1 優化財政的支出范圍和結構
將生產性投入的財政資金合理轉向社會公共需要領域，使財政在社會保障事業方面的投入增長能與財政收支的增長同步，加大用于公益性、公共性項目的資金投入份額，凸顯財政支出的公共性。同時， 總量測算上，按照不同的救助需求制定科學合理的救助標準，并實現動態化管理，救助標準伴隨經濟發展水平、物價指數、居民生活成本而變化，進而對政府財政預算作出精確的數據測算，建立社會救助資金的正常增長機制。在優化結構上，重點加強對農村救助制度的規范性投入，加大對中西部地區社會救助的轉移力度，合理界定地域間救助標準的差距，從而達到扭轉注重生活性救助、弱化發展性救助的局面，為單一救助向復合式救助轉變提供資金保障。
3.2 加強社會救助的法制化和規范化程度
我國沒有一部明確統一的社會救助的專門法律，這就造成救助工作在制定貧困線、確定救助標準的過程中缺乏依據，也使得社會救助支出在實施過程中缺乏必要的監控，進而引發其他救助問題的產生。因此必須要規范社會救助制度，加緊社會救助立法。
3.3 加強財政救助資金的預算管理
預算制度是現代公共財政加強支出管理的手段，是公共財政的重要方面。在社會救助層面上，應形成包括城鄉最低生活保障、農村社會救濟、自然災害救助以及專項援助在內的款級預算科目，將救助經費按照相關救助項目列入財政預算，提高社會救助投入在公共財政支出的比重。同時加強和規范預算外資金的管理，專款專用，對各類救助資金的撥付、使用要及時統計與監督，逐步實現資金使用透明化、社會化。
