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借鑒新疆口岸建設經驗探索西藏口岸建設途徑

一、新疆口岸的基本情況
  新疆維吾爾自治區與俄羅斯聯邦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度接壤,邊境線長5 600公里,是我國一類口岸最多的省區。現有國家批準的一類口岸17個(包括兩個航空港),二類口岸12個。新疆2010年全區邊貿進出口實現100.42億美元,邊境貿易連續13年占據全區外貿的半壁江山,對自治區經濟社會發展做出了重要貢獻。
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  紅其拉甫口岸是我國一類陸路(公路)口岸,位于新疆維吾爾自治區喀什地區,與巴基斯坦蘇斯特口岸相對,海拔5 120米,距喀什市426公里。自古以來就是古絲綢之路南道的主要通道口,也是我國改革開放以來,新疆維吾爾自治區最早對外和對第三國開放的一類陸路口岸。自口岸開放至今,已有100多個國家和地區的50萬余名旅客通過口岸,進出口貨物105余萬噸,出口產品主要為百貨、日用品、建材、機電等產品,進口產品主要為銅器,為喀什地區旅游、商貿、運輸和其他事業的發展做出了一定的貢獻。
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  都拉塔口岸西與哈薩克斯坦春賈區接壤,東離伊犁自治州首府伊寧市70公里,北至霍爾果斯口岸90余公里,距哈國原首都阿拉木圖市247公里,交通十分便利。口岸17.5平方公里的規劃面積劃分為生活區、商貿金融區、邊民互市區、進出口加工區、倉儲物流區、聯檢設施區共6大功能區,已逐步形成了順暢的客貨轉運和集散通道。都拉塔口岸歷史以來就是西部民間貿易和文化交流的通道,對哈貿易優勢十分明顯。2010年實現進出口貨物運量25.1萬噸,比2009年增長30%;對外貿易額達15億美元,比2009年增長20%;出入境人員達5.3萬人次,增長25%;招商引資到位5 000萬元。通過該口岸的出口產品主要有日用百貨、家用電器、服裝鞋帽、塑料制品、蔬菜水果、建材家具、汽車設備等,進口產品主要有原油。
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  霍爾果斯是我國最早向西開放的口岸,曾是在絲綢之路新北道上的重要驛站,是目前我國西北五省綜合運量最大的國家一類公路口岸,也是我國向西面對中亞、西亞乃至歐洲距離最近、最便捷的口岸。該口岸年通關過貨300萬噸,通關貿易額29.4億美元,出入境55萬人(次),同比都有較大幅度的增長。出口的商品主要有服裝、鞋類、紡織品、運輸工具、機械設備、電子產品、鋼材、農產品、輕工產品、玩具等,進口的貨物主要以金屬礦石、鋼材、原油等國家緊缺的能源資源為主?;魻柟箍诎哆€是我國西部環境最優、基礎設施最好、體制最順、發展承載力最強的口岸,已成為我國實施“東聯西出,西來東去”戰略的重要支點。
  霍爾果斯口岸建立的中哈霍爾果斯國際邊境合作中心,是經國務院批準建立的我國首個跨境合作區,距烏魯木齊市670公里,距中亞經濟中心城市阿拉木圖市378公里。該合作中心建立在中哈國界線兩側比鄰接壤區域,總面積5.28平方公里,其中中方區域3.43平方公里,哈方區域1.85平方公里。合作中心功能定位為商務洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、賓館飯店、商業服務設施、金融服務、舉辦各類區域性國際經貿會議等,其發展目標為大力發展國際貿易、進出口加工、現代物流、商品展示和銷售、金融服務和旅游業,建立一個投資自由、貿易自由、人員出入自由、高度開放的綜合性國際貿易中心。
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  阿拉山口口岸位于新疆準噶爾盆地西端的博爾塔拉蒙古自治州(以下簡稱博州),北部和西部與哈薩克斯坦接壤,是全國唯一集鐵路、公路、管道、航空四種運輸方式于一體的國家一類口岸,并被列為國家重點建設和優先發展口岸,成為新疆乃至全國向西開放的重要窗口和戰略基點。阿拉山口口岸進出口貨物品種比較豐富,進口貨物主要以金屬礦石、鋼材、原油等國家緊缺的能源資源為主;出口貨物主要是輕工業品、礦物性建材、工業及工程機械和過境集裝箱等。2010年實現過貨量2 524萬噸,貿易額118.72億美元,關稅及代征進口增值稅完成103.66億元人民幣,分別占全新疆總量的90%、69%和89%。因此,該口岸戰略地位優勢明顯,輻射效益顯著,未來前景廣闊。
  
  二、新疆口岸建設的經驗
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  口岸建設與發展需要雙方和平共處、共同發展的國際環境。新疆建立霍爾果斯國際邊境合作中心得益于中哈兩國對加快發展國際經濟貿易的高度共識。2004年9月24日,中哈兩國政府間簽訂了建立合作中心的框架協議。2005年7月5日,在胡錦濤主席參加上海合作組織阿斯塔納峰會期間,中哈兩國政府簽署了《中哈霍爾果斯國際邊境合作中心管理活動的協議》。2006年3月17日,根據《國務院關于中國-哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心有關問題的批復》(國函[2006]15號),合作中心及配套區域明確了功能定位、優惠政策等。
  霍爾果斯國際邊境合作中心沿中哈界河橫跨中國與哈薩克斯坦,總面積5.28平方公里,按照“一線放開、二線管理”的模式、進行建設與管理。自2007年開工建設以來,中方累計完成投資8.8億元,中心區內基礎設施已完工;哈方區基礎設施建設資金由國家撥款,目前基礎設施已完成90%以上工程,速度略快于中方。目前,中哈雙邊基本具備了封關和商業開發條件,將于2011年7月1日實現封關營運。
  紅其拉甫口岸由于海拔高,受氣候條件限制,紅其拉甫――蘇斯特口岸每年5月1日至12月31日開放,巴方要求今后的開放時間提前10天到4月20日,充分體現了巴方對開放口岸的迫切要求,為紅其拉甫口岸發展創造了良好的國際環境。
 ?。ǘ┙∪行У墓芾眢w制提高口岸建設與發展的效率
  新疆各口岸所在地區均設有屬于行署(分府)派出機構的口岸管理委員會。紅其拉甫口岸占地近5萬平方米,喀什地區口岸管理委員會設有紅其拉甫口岸辦公室,加上為口岸運轉服務的機構包括紅其拉甫海關、紅其拉甫邊防檢查站、喀什出入境檢驗檢疫局紅其拉甫辦事處、紅其拉甫運管站、紅其拉甫安全局、紅其拉甫邊境工作站(派出所)、紅其拉甫客運站等部門,總計近300名工作人員。健全的管理體制,有效協調了中央駐口岸有關單位、口岸所在地的政府及其有關部門等方面的關系,可以有力地推進口岸基礎設施的建設,并提高招商引資的效率,促進口岸經濟社會的發展。
 ?。ㄈ┮巹澘茖W合理有利于完善口岸功能
  新疆各口岸穩步發展,與口岸建設規劃科學合理,并有效實施密切相關。霍爾果斯口岸高起點啟動規劃工作,近期將開發區總體規劃和產業布局作為工作重點,與對口援建的江蘇省有關單位開展工作銜接,并委托新加坡邦城規劃顧問公司全力開展開發區各項規劃工作。為確保規劃有效實施,對原有項目進行認真梳理,嚴格按照規劃布局對項目進行審核,并將土地政策和用地計劃予以銜接。
  按照國家實施西部大開發和新疆維吾爾自治區向西開放的戰略部署,霍爾果斯口岸建立新型邊境互市貿易區和工業園區,積極發展第三產業,實施城市經營戰略,不斷擴展面積。工業園區、國際貿易區、物流配送區、行政辦公區、生活休閑區等幾大區域布局日趨合理??诎豆δ苤鸩酵陚洌箍诎督洕玫浇】蛋l展的同時,邊貿市場商販云集,口岸觀光游人如梭,口岸呈現欣欣向榮景象。社會事業也得以全面進步,道路、給排水、通訊、電力、金融、醫院、學校、旅游等設施、機構齊全,具備城市化的條件。




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  各口岸大多推進發展以進出口貿易為中心,以特色產品生產加工出口和邊境商貿旅游為兩翼的外向型經濟。為了實現這一目標在遵循國家政策法令條件下,逐步完善口岸的優惠政策、措施。
  一是財政政策。新疆口岸實現的財政收入、中央對口岸的專項轉移資金、申請的中央外經貿發展資金全部留用于當地口岸建設。
  二是土地政策。都拉塔對來自區內外的投資者在口岸新建符合鼓勵投資領域的項目,均享受從優、從低標準的土地政策。霍爾果斯按照規劃開展項目土地利用情況整治工作,對開發區各項工業、物流、商業項目用地進行排查,對鼓勵的投資項目給予用地保障和優先安排,而對閑置土地則堅決予以收回,對不符合項目開發條件的土地進行調整。
  三是稅收政策。對凡在都拉塔口岸投資的企業除享受國家、自治區的西部大開發和沿邊開放城市的優惠政策外,其繳納的增值稅財政按一定比例返還企業作為企業發展資金;對投資興辦的 產品出口企業,免征企業所得稅3年,期滿后,凡生產量50%以上用于出口的,再減半征收5年企業所得稅?;魻柟固厥饨洕_發區在2011~2020年對新辦的屬于重點鼓勵發展產業目錄范圍內的企業,自取得第一筆生產經營收入起,企業所得稅實行“兩免三減半”優惠政策。
  四是完善金融服務體系。霍爾果斯對進入特殊經濟開發區的企業,由中央財政給予2個百分點的貼息補助,執行10年;由中央財政出資設立信用擔保資本金,在霍爾果斯特殊經濟開發區內成立融資擔保公司。
  政策優惠,措施得力,有力地促進了口岸經濟的發展,霍爾果斯口岸尤其明顯。該口岸2009年對外貿易穩步增長,實現貿易額29.4億美元,同比增長40%;工業經濟快速起步,實現工業增加值1.5億元,同比增長25%;物流集散功能逐步提升,口岸從事倉儲物流的大型企業13家,物流倉儲面積達到63萬平方米,貨物托運單位100余家。
  
  三、探索西藏口岸的建設途徑
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  西藏自治區位于世界海拔最高、面積最大、素有“世界屋脊”之稱的青藏高原,處于中國西南邊陲,幅員遼闊,地勢高峻,平均海拔4 000米以上。在長達4 000多公里的邊境線上,與印度、尼泊爾、緬甸和不丹等國接壤,是中國陸路通往南亞的橋頭堡和我國西南邊陲的重要門戶。獨特的地理位置,使西藏在對南亞開發戰略中擁有重要地位。
  目前,西藏擁有5個口岸,其中國家一類口岸4個,分別是樟木、普蘭、吉隆陸路口岸和拉薩航空口岸;國家二類口岸1個,即日屋陸路口岸。2006年7月6日,對印度的重要邊貿通道亞東乃堆拉通道正式開通。
  “十一五”期間,西藏加大了邊境地區和口岸基礎設施建設的投資力度。2006年,青藏鐵路通車,拉薩至日喀則地區等支線鐵路即將開工建設。2009年,那曲物流中心投入使用。2010年7月,阿里昆沙機場通航。同時,通往樟木、普蘭、亞東重點口岸的公路已全線實現黑色化,通往吉隆縣城的“黑色”通道正在實施中,預計2011年建成通車。
  但是,各口岸建設與發展極不平衡。樟木口岸是中尼兩國經濟、政治、文化交流的主要陸路口岸。該口岸整體基礎設施條件良好,配套機構較為健全,使用率較高,目前已經發展成為西藏自治區最大的對外通商及對第三國人員開放的陸路口岸。而吉隆、普蘭、日屋口岸交通等基礎設施仍十分落后,受國際與國內、自然與歷史等各種原因制約,基本上仍靠人背馬馱的傳統方式進行邊民互市貿易,口岸建設仍處于規劃或者起步階段,必要的口岸設施仍然殘缺不全,與國家“一類口岸”極不相稱。
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  西藏與新疆同屬邊疆、少數民族自治區,對比新疆建設歐亞大通道,西藏在建設南亞大通道中存在不小的差距。西藏口岸中基礎設施、口岸功能、管理體制建設最好的是樟木口岸,邊境貿易主要是中尼邊境貿易,其中90%以上的貿易額又是通過樟木口岸進行的。因此,現階段樟木口岸在西藏對外經濟貿易中具有舉足輕重的地位。其存在的問題主要有以下幾個方面:
  一是口岸功能建設不健全。從調研情況看,樟木鎮缺乏交通中轉樞紐,經常發生交通堵塞現象;能源供應有限,供排水設施滯后;中尼友誼大橋已不能滿足現實需要,人貨混雜,影響了邊境貿易的發展;樟木鎮缺乏無害化垃圾處理系統,影響口岸的國際形象。
  二是口岸物流有待規范發展。樟木口岸物流企業規模普遍偏小,有競爭能力的物流企業僅有數家,加上市場機制尚未健全起來,造成物流系統運作不規范。同時,物流企業內部管理水平低下,運輸質量較低,偷盜現象頻發,經常引起糾紛,影響了口岸形象,也影響了樟木邊境貿易的健康發展。
  三是口岸服務功能有待改進。受規劃調整的影響,樟木口岸自海關和商檢前移到國門后,海關至友誼橋原來實際上的自由貿易區不復存在,直接導致迪斯港由繁榮變為蕭條,商鋪慘淡經營,出租房和倉庫大都空置。同時,聯檢大樓空間不夠,檢驗貨物比較原始,加上通關手續繁瑣,在海關、商檢之間重復填寫核銷單,“一關兩檢”之間協調不夠,導致通關效率低下。
  四是口岸管理體制有待理順。由于口岸工作涉及眾多部門、多個環節,雖然設立了樟木口岸管委會,但“一關兩檢”屬中直單位,相互協調不足,管委會并沒有真正成為一個具有權威性、有實際管理手段、統一高效、能適應發展需求的管理部門。尚未完全理順的口岸管理體制,影響了口岸的整體建設與發展。
 ?。ㄈ┙ㄔO與發展西藏口岸經濟的幾點建議
  一是轉變思想觀念,增強市場意識。我們要進一步解放思想、理清思路,搶抓國家“十二五”期間加大對西藏口岸投資的有利時機。在確保邊境安定的前提下,積極培育市場體系,為社會資本創造良好投資環境。在口岸建設與發展中,發揮市場在資源配置中的基礎性作用,實行政府引導、市場運作的原則,政府投資只解決急需的基礎設施、公共設施,其他設施盡可能立足西藏,面向全國,以招商引資的方式,通過市場化運作由具有一定實力的企業來承擔。
  二是加強外交磋商,營造國際環境??诎督ㄔO與發展不能單邊進行,除樟木口岸外,西藏口岸發展水平、發展速度普遍受到對方的制約。因此,國家應該加強中尼、中印外交工作,充分取得雙邊政治互信,達成共同發展的共識。地方則應充分運用口岸優勢,深入開展官方交流與會晤,增進與各自毗鄰國家和地區的文化交流與經貿合作,及時協調解決口岸發展中遇到的困難和問題,促進雙邊關系,改善通關環境,為口岸建設和邊貿發展打下良好的國際環境。
  三是統籌發展規劃,完善口岸功能。按照“重點建設吉隆口岸,穩步提升樟木口岸,積極恢復亞東口岸,逐步發展普蘭口岸和日屋口岸”總體要求,具體確定各口岸不同的發展目標,編制口岸發展規劃。積極將口岸聯檢區、倉儲物流區、金融貿易區、進出口加工區、邊民互市區、生活休閑區等分區布局納入各口岸規劃中,健全貿易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、商旅服務設施、金融服務等口岸功能,并完善銀行、工商、公安等管理機構以及能源、通訊、教育、衛生、廣播、電視等配套設施和商旅服務系統。在規劃實施過程中,則應當根據西藏現實需要和財政狀況,區分輕重緩急,分期分批建設,以避免投資浪費,并逐步實現規劃目標。
  四是健全管理體制,理順口岸關系。根據各口岸現狀和發展要求,逐步建立口岸綜合管理機構,明確口岸管理職責分工,健全運轉協調的管理機制。健全口岸管理體制,對內應當理順口岸綜合管理機構與自治區相關部門之間的管理關系,口岸建設發展與當地政府及其部門之間的關系,口岸地方管理與中直監管單位之間的關系,口岸建設發展與財稅、金融部門之間的關系,及時協調解決口岸建設與發展中的問題;對外則應當定期或不定期地進行雙邊會晤,協商邊貿發展中存在的問題,舉辦經貿協作與文化交流,增進雙邊友誼,以有效推進口岸經濟的發展。
  五是完善政策措施,推進口岸發展。完善政策措施是推進南亞貿易陸路大通道建設步伐的重要保障。根據中央第五次西藏工作座談會精神,西藏繼續執行并完善“收入全留、補助遞增、專項扶持”的財政政策,繼續實行“稅制一致、適當變通”的稅收政策。在制定西藏口岸財稅政策時,應當緊密結合西藏口岸的實際情況,用足、用好、用活中央賦予西藏的財稅政策,細化各項優惠的具有可操作性的財稅政策措施。同時,應當發揮金融對口岸經濟的支持作用。針對西藏口岸金融服務極其落后的現狀,應當研究實行差異化的金融機構貸款綜合費用補助政策,鼓勵商業銀行在各口岸建立網點,為口岸發展提供金融支持。推廣跨境貿易人民幣結算,為跨境貿易和旅游提供金融結算便利。實行財政補助資本金等政策,鼓勵建立各類融資擔保機構,并研究建立信用擔保風險補償機制,完善金融服務的政策體系。

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