正值農(nóng)田水利興修高峰期的秋末冬初，我們調(diào)研組一行來到阜陽市、滁州市的農(nóng)田水利興修現(xiàn)場，紅旗招展，挖掘機(jī)、推土機(jī)轟鳴，一派熱氣騰騰的景象，近年因城市大建設(shè)到處是工地的場面，在當(dāng)下的農(nóng)村并不罕見。今年以來，各地抓住中央1號文件的戰(zhàn)略機(jī)遇期，把小型農(nóng)田水利建設(shè)推向高潮。其實(shí)大范圍的小農(nóng)水建設(shè)的順利推進(jìn)，得益于我省近年來全面鋪開的一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作（以下簡稱獎(jiǎng)補(bǔ)工作或獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目）。
一、主要成效與啟示
截止2011年底，全省90%的行政村實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目1.59萬個(gè)，受益人口4800萬余人，建設(shè)2.29萬個(gè)群眾直接受益的公益項(xiàng)目。其中村內(nèi)小型水利項(xiàng)目9167個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的40%，獎(jiǎng)補(bǔ)資金4.8億元，占財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金總額的27.8%。實(shí)踐證明，獎(jiǎng)補(bǔ)工作是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要舉措，是深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。幾天的深入調(diào)研和實(shí)地查看，印象深刻，主要體會(huì)有以下幾點(diǎn)：
(一)確立農(nóng)民在項(xiàng)目建設(shè)中的主體地位
獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)行村內(nèi)公益事業(yè)大家議、大家干、大家管，改變了過去由政府主導(dǎo)實(shí)施的項(xiàng)目，國家出錢農(nóng)民冷眼旁觀的慣性做法，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾參與建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在滁州市南譙區(qū)的珠龍村和木莊村，我們看到了以農(nóng)民主體的鮮活實(shí)踐。二村今年實(shí)施了建設(shè)當(dāng)家塘的獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，如由政府主導(dǎo)建設(shè)，選址占地、青苗補(bǔ)償、渠系修整等類的糾紛就會(huì)層出不窮，甚至連施工機(jī)械也難以進(jìn)村，而獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目由村民自建，每口塘補(bǔ)3萬，主要用于機(jī)械土方工程，其他占地補(bǔ)償?shù)阮愘M(fèi)用由農(nóng)民籌資籌勞自行解決。各村都成立了理事會(huì)，施工現(xiàn)場和完工驗(yàn)收都有理事會(huì)成員現(xiàn)場監(jiān)管和參與驗(yàn)收。對項(xiàng)目實(shí)施中遇到糾紛的處理，群眾告訴我們：“老百姓有的是辦法，大家都是一個(gè)村的，知根知底，多數(shù)還沾親帶故，遇到問題好商量，對少數(shù)難纏戶，受益群眾就都會(huì)去找他談，沒有搞不定的！”
(二)改善了干群關(guān)系
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，干群聯(lián)系大大減少，基層組織陷入生存和信任困境，統(tǒng)的功能嚴(yán)重弱化。而獎(jiǎng)補(bǔ)工作對鄉(xiāng)村干部的管理方式提出新的要求，促使他們的思維方式和工作方法作出重大調(diào)整。過去村里大小事都是干部說了算，通不過就采取行政手段強(qiáng)行
推進(jìn)。而獎(jiǎng)補(bǔ)工作由于程序上的嚴(yán)格要求，鄉(xiāng)村干部首先要考慮是如何說服群眾、動(dòng)員群眾和組織群眾，實(shí)施過程中還要考慮項(xiàng)目和財(cái)務(wù)等信息公開。通過陽光操作，激發(fā)了農(nóng)民群眾的參與熱情，基層干部也贏得了群眾的理解和支持，增強(qiáng)了基層組織的凝聚力。我省自實(shí)施的獎(jiǎng)補(bǔ)工作以來，沒有發(fā)生一起群眾上訪事件。獎(jiǎng)補(bǔ)工作成了解決農(nóng)村矛盾糾紛的有效機(jī)制，一事一議議出了干群關(guān)系融洽，議出了農(nóng)村社會(huì)和諧。
(三)獎(jiǎng)補(bǔ)工作是創(chuàng)新社會(huì)管理的有效抓手
一是實(shí)現(xiàn)了村民自治。獎(jiǎng)補(bǔ)工作促使農(nóng)民成立了理事會(huì)，實(shí)行自我管理，促進(jìn)了基層民主建設(shè)，找到了解決村級公益事業(yè)滯后的有效辦法，更為稅費(fèi)改革后的中國鄉(xiāng)村治理難題，提供了有效的參考模式。二是促進(jìn)項(xiàng)目管理方式發(fā)生重大變革，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民意愿決定項(xiàng)目。過去政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，從立項(xiàng)到實(shí)施都是政府自上而下為民做主，而農(nóng)民普遍不知情、不領(lǐng)情，更缺乏參與熱情，而獎(jiǎng)補(bǔ)工作首先從制度上保障了項(xiàng)目實(shí)施由農(nóng)民說了算，真正實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中凝練項(xiàng)目，由農(nóng)民意愿決定項(xiàng)目的做法。三是獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施的效率高。政府主導(dǎo)的一些項(xiàng)目層級多、鏈條長，跑冒滴漏、路損嚴(yán)重，農(nóng)民受惠不多。而獎(jiǎng)補(bǔ)工作以獎(jiǎng)補(bǔ)資金為引導(dǎo)，帶動(dòng)農(nóng)民籌資籌勞和社會(huì)捐助，真正發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，項(xiàng)目實(shí)施效率高，群眾得到了實(shí)惠。獎(jiǎng)補(bǔ)工作探索出建設(shè)村級公益事業(yè)的新路子，值得認(rèn)真總結(jié)推廣。
二、獎(jiǎng)補(bǔ)工作中存在的主要問題
目前獎(jiǎng)補(bǔ)工作雖面臨著重大的歷史機(jī)遇，但由于其面向廣大農(nóng)村，涉及千家萬戶，難度大、任務(wù)重，加之長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致村級公益事業(yè)建設(shè)滯后等原因，也存在諸多亟待解決的實(shí)際問題。
(一)可籌資金與辦事的矛盾突出
由于村級公益事業(yè)歷史欠帳多，基層干群辦事心切，而政府安排的獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模小，覆蓋面窄，供需矛盾突出。如滁洲市2011年水利建設(shè)投資達(dá)14.7億，而安排小農(nóng)水獎(jiǎng)補(bǔ)資金為0.411億，僅占水利投資的2.8%；從覆蓋面來看，2009年至今，村內(nèi)道路等七大類獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目村均覆蓋僅為0.9個(gè)。以其中一類為例，小農(nóng)水建設(shè)歷史形成是以村民組為基本單元，以村均7個(gè)以上村民組推算，小農(nóng)水項(xiàng)目村民組覆蓋率不到2%，與基層干群干事業(yè)的預(yù)期有較大差距。從基層來說，由于各類項(xiàng)目集中上馬，尤其是今年一號文件加強(qiáng)了水利興修工作，基層短期內(nèi)難以籌集到大量的配套資金，壓力很大。
(二)籌資籌勞工作難度大
現(xiàn)今農(nóng)民外出打工較多，有的全家外遷，增加了籌資籌勞難度，加上項(xiàng)目受益程度上的差異，直接影響了群眾籌資籌勞的積極性。從干部來說，獎(jiǎng)補(bǔ)工作麻煩事多，人難召集，錢難籌集，事難組織，但申請到的資金量卻很小，而且獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用規(guī)定嚴(yán)格，資金可支配率很低。另一方面，在農(nóng)村的一些地方，人均15元的一事一議籌資款已成為村干部的固定收費(fèi)項(xiàng)目，獎(jiǎng)補(bǔ)工作一旦開始，這些固定收費(fèi)就會(huì)被沖抵，重新收費(fèi)
又有加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)之嫌，所以一些干部并不積極。
(三)工作開展不平衡
少數(shù)地方認(rèn)識不到位，重視不夠，宣傳發(fā)動(dòng)工作不落實(shí)，政策知曉率、項(xiàng)目實(shí)施面、群眾參與度有待進(jìn)一步提高。在管護(hù)上，一些基礎(chǔ)設(shè)施建成后，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)責(zé)任不清楚，管護(hù)資金不落實(shí)，造成建成的設(shè)施管護(hù)滯后，效益發(fā)揮受限，有的很快失去效用。
三、創(chuàng)新獎(jiǎng)補(bǔ)工作的幾點(diǎn)建議
(一)加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入力度
基層對加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模的呼聲較高，要順應(yīng)民意，逐年加大投入規(guī)模。首先要提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，目前各級財(cái)政對農(nóng)民籌資籌勞補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為50%，一個(gè)100人自然村的可籌集款額不到5萬元，小資金難辦大事。建議實(shí)施項(xiàng)目過程中，地方在窮盡各種籌資手段后，不足部分應(yīng)由財(cái)政資金據(jù)實(shí)補(bǔ)齊，以免形成新的債務(wù)。目前的獎(jiǎng)補(bǔ)資金按群眾籌資籌勞的比例實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)的做法，有幫富不幫窮之嫌，應(yīng)區(qū)分不同地區(qū)、不同類項(xiàng)目及貧富差距等情況，區(qū)別對待。其次是拓寬項(xiàng)目覆蓋面，對群眾急需、受益面廣的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)盡快上馬，滿足群眾意愿；三是拓寬項(xiàng)目實(shí)施范圍，將村內(nèi)機(jī)耕路等及農(nóng)民認(rèn)為需要的公益事業(yè)種類納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，做到應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。
(二)讓獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金成為涉農(nóng)資金投放的主渠道
現(xiàn)行涉農(nóng)專項(xiàng)資金渠道多、鏈條長、分散使用，往往造成供需脫節(jié)而產(chǎn)生了大量的形象工程。而獎(jiǎng)補(bǔ)工作實(shí)施為涉農(nóng)資金的整合提供了工作機(jī)制，要以獎(jiǎng)補(bǔ)工作為平臺，推動(dòng)涉農(nóng)資金向獎(jiǎng)補(bǔ)資金整合，進(jìn)一步擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模，最終實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金成為涉農(nóng)資金投放的主渠道。其次建議對涉農(nóng)資金管理，按獎(jiǎng)補(bǔ)工作的模式進(jìn)行創(chuàng)新。思路是先由農(nóng)民群眾根據(jù)地方實(shí)際和職能部門的項(xiàng)目指南，自主決定實(shí)施內(nèi)容，再由地方政府幫助論證，并向主管部門提交，由主管部門審核后立項(xiàng)實(shí)施，由其他職能部門組織審計(jì)驗(yàn)收。
(三)改革獎(jiǎng)補(bǔ)工作機(jī)制
一是對承擔(dān)獎(jiǎng)補(bǔ)工作組織動(dòng)員的鄉(xiāng)村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。目前實(shí)施的獎(jiǎng)補(bǔ)工作，群眾熱情較高，少數(shù)干部因獎(jiǎng)補(bǔ)工作程序繁瑣、政策敏感性強(qiáng)而不愿牽頭。要想在獎(jiǎng)補(bǔ)工作上有較大的突破，必須要充分調(diào)動(dòng)干部的積極性。在目前對項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)的基礎(chǔ)上，增設(shè)一定比例，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，對參與項(xiàng)目組織管理的鄉(xiāng)村干部、理事會(huì)主要成員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。其次是改目前的淘汰機(jī)制為對鄉(xiāng)村干部的問責(zé)。因?yàn)楠?jiǎng)補(bǔ)工作是真正的惠民工程，如果某地一旦因?yàn)樵u估驗(yàn)收不合格而遭淘汰，也許正好符合那些因挪用項(xiàng)目資金或責(zé)任心不強(qiáng)，而導(dǎo)致工程不過關(guān)的少數(shù)干部心愿，真正受到損失的是農(nóng)民群眾，所以改淘汰為問責(zé)是有必要的。三是農(nóng)民籌資籌勞份額始終不宜取消。調(diào)研中有人提到農(nóng)民籌資籌勞份額正逐年減少，可考慮全部取消。我們認(rèn)為一旦全部取消，獎(jiǎng)補(bǔ)工作就成了國家的事，農(nóng)民成了局外人，保留一定份額有利于發(fā)揮農(nóng)民主體作用，保持農(nóng)民參與熱情。更重要的是有了農(nóng)民參與，可有效防止貪大求洋、重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，提高資金使用效率。
(四)破解三難要采取基層易于接收的方式
目前在獎(jiǎng)補(bǔ)工作開展過程中，原有一事一議的“事難議、議難決、決難行”的三難政策缺陷，在不少地方仍然存在。要適應(yīng)當(dāng)下勞動(dòng)力大量外出的趨勢，采取基層干部利于組織、農(nóng)民易于接收的多種靈活方式，創(chuàng)新議事形式。對在項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及到籌資籌勞分?jǐn)偂⑼恋亓鬓D(zhuǎn)、青苗補(bǔ)償?shù)燃m紛，要真正實(shí)現(xiàn)村民自治，體現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民的意愿，在法律的框架下，讓農(nóng)民充分行使民主權(quán)利，根據(jù)地方實(shí)踐制定村規(guī)民約，以彌補(bǔ)政策的不足，從而避免工作推進(jìn)中因過分糾纏一些細(xì)枝未節(jié)問題，或因少數(shù)人的利益阻止而使農(nóng)村公益事業(yè)無法開展。
