陜北地區地處黃土高原，位于陜西省的北部，包括榆林、延安兩市。受區域自然條件的限制和歷史原因，該區域生態環境脆弱，生態平衡明顯失調，水土流失，土地沙化等生態問題相當嚴重。與此同時，該地區又是能源、資源富集區，被譽為中國的科威特。其中，榆林市每平方公里的土地蘊藏6噸煤、140立方米天然氣、140噸鹽、115公斤油。延安市的煤炭、石油、天然氣、紫砂陶土等資源也很豐富，已探明石油儲量4.30億噸，煤炭地質儲量為71億噸，天然氣33億立方米，紫砂陶土5000余萬噸。目前，以煤炭、石油以及天然氣為主的礦產資源開發及加工已成為陜西省的支柱產業。榆林市更是被列為國家“十二五”能源化工業基地。
隨著國家、省、市企業對陜北地區能源、資源的大規模開采，整個陜北地區的生態環境受到了嚴重影響，造成了諸如地面下陷、地表水斷流和環境污染等新的生態問題，部分礦區甚至出現了生態災民。如何通過法律調控，實現該地區可持續性發展,是礦產資源開發過程中亟需解決的問題。為此，本課題組以支撐利益及法律規制為切入點，對此問題加以研究，以期拋磚引玉之效。
一、支撐利益研究的理論基礎
支撐利益是生態整體主義的集中反映。生態整體主義以現代生態學為理論基石，以生態利益為最高衡量標準。現代生態學認為，生態系統是一個和諧有機的整體。生態系統的每一部分、每一小環境都與周圍生態系統處于動態聯系中。對生態系統某一部分的破壞或改變都可能對整體生態系統產生影響。反之，對生態系統的保護本身有利于構成生態系統的每一要素的生存和發展。以此為基礎，生態整體主義者認為，生態系統是一個獨立的價值單元，沒有它，有機體就不可能生存。由于生態系統本身也具有價值，因而，我們既對那些創造出來作為生態系統中的內在價值之放置點的動物個體和植物個體負有義務，也對這個設計和保護、再造與改革生物共同體中的所有成員的生態系統負有義務。在生態整體主義視野下，土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被和水文等自然資源共同作用下所形成的自然綜合體。依附于土地的礦產資源與其周圍的自然環境之間既相互作用又相互依存，既相互促進又相互制約，構成了一個復雜的支撐與被支撐體系。基于土地的整體性、生態的連鎖性和環境影響的廣泛性，賦存于土地的礦產資源兼具經濟價值和生態價值雙重屬性。因礦產資源開采所造成的生態破壞，不僅會影響到相鄰土地所有權人、使用權人及相關權利人的私人利益，還會影響到社會利益乃至全人類的利益。在法學范式下，我們將蘊藏于礦產資源與其依附的自然環境中的權利和利益統稱為支撐利益。支撐利益的功能在于維持和保護生態系統的和諧、平衡和持續存在，實現經濟增長和社會發展的和諧統一。
基于礦產資源賦存的地質特性和礦產資源開采的技術特性，支撐利益損害具有影響范圍廣、累積性、長期潛伏性以及生態修復難、成本高昂等特點。對支撐利益的保護更應堅持環境優先原則。
基于生態環境的整體性和不可分割性，礦產資源的生態價值是最具有公共性的自然和社會存在。與其他勞動產品不同的是，生態價值不存在作為商品的交換價值，或者即使有交換價值，其交換價值也非常小，近乎于免費使用。生命個體對生態環境的利用具有顯著的共享性和非排他性。這意味著，生態問題的解決需要全面綜合的、從生態學角度出發的方法，把生態問題的各個方面集中成一個完整的形式來解決。這需要兩個基本條件：一是公共利益和要求；二是各機構在分別履行環境責任時要進行有效地協調合作。要做到這樣，必需有一個從公益出發而又強有力的政府。公共信托理論正是構造這樣一個政府的有力工具。
公共信托是出于公共利益的目的設立的信托。信托的公益目的是公共信托的根本屬性和核心要件。從歷史發展的脈絡看，公共信托理論建立在三個相關原則基礎上。其一，某些利益例如空氣與海，對全體國民具有如此重大的意義，以至于將這些利益作為私人所有權的客體是很不明智的。其二，這些利益蒙受自然如此大的恩惠，而不是某個企業的恩惠，以至于這些利益應該提供給全體國民自由使用，不論國民的經濟地位如何。其三，政府的主要目的是增進一般公眾的利益，而不是按照從廣泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。基于此，公共信托理論成為公民環境權和政府管理權的理論基礎。是對支撐利益給予保護的理論基石。
二、陜北地區支撐利益損害的主要表現及成因
陜北地區能源、資源開發始于20世紀80年代。由于缺乏整體規劃和有效監管，整個陜北地區的生態環境受到了嚴重影響。盡管這幾年，國家加大了對陜北地區生態環境的治理和保護，但因歷史欠賬太多，該地區生態狀況仍不容樂觀。
1.陜北地區支撐利益損害的主要表現。（1）地面塌陷問題嚴重。在陜北地區，常見的礦產資源主要有煤、石油、天然氣、鹽等。這些資源一般賦存于地下一定空間之中。對礦產資源的開采本質上是對地下特定空間的一種利用。基于空間物理邊界的對抗性，受礦產資源開采影響的支撐利益不僅存在于土地與土地、地表與地下空間、相鄰地下空間與地上空間之間，也存在于土地分層之間。在礦產資源和其他固體礦石被運出地面后，地下往往形成一個巨大的空間。空間四周的巖層在重力作用下，極易發生陷落。這種陷落不僅影響到地表地貌，也會引發山體崩塌、滑坡及地面沉陷等生態災害。（2）地下水遭到嚴重破壞。陜北地區屬于黃土溝壑地帶，部分溝谷地帶是長時期地質變動形成的生態區域。因此形成了該地區居民依賴的“潛水滲流補給的溝谷網水系”生態。礦產資源開采引起的巖層松動和地貌改變，改變了潛水流場，破壞了補給網，影響了溝谷的水量，最終導致井泉下漏、淤壩干涸、樹林枯死等生態問題。（3）水土流失嚴重。陜北地區位于黃土高原，水土流失一直是這里的生態難題。隨著煤炭資源的開發，這里的水土流失問題更為嚴重。
２．陜北地區支撐利益損害的主要成因。（1）政策導向不利于支撐利益保護。現代政府存在“內部效應”，政府組成人員有自己的利益偏好，有追求部門利益最大化的傾向。（2）監督機制不健全。與其他地區相比，陜北地區屬于西部欠發達地區，為了快速改變貧窮落后的面貌，自20世紀80年代，陜北地區大上五小企業并為此付出了沉重的環境代價。隨著環境保護優先理念的提出，陜北地區開始走上循環經濟的發展道路。但由于缺乏有效管理，陜北地區的生態環境治理和建設速度仍趕不上生態破壞和環境污染的速度，生態環境繼續惡化。導致管理無效的一個主要原因是，部門監管職責既相互交差又存在缺位，部門之間缺乏有效協調，綜合決策機制不健全。（3）礦產資源開發區立法效力層次低。在我國，有關環境立法的權力過于集中于中央和省級國家機關，礦產資源開發區的立法效力過低，制定的相關法律無法起到應有的效果。（4）生態補償機制不健全。生態補償機制是基于“受益者付費和破壞者付費”原則制定的環境經濟政策。我國從20世紀80年代中期開始實施、90年代中期進一步進行改進，對礦產資源開發征收了礦產資源稅，用以調節資源開發中的級差收入，促進資源合理利用。之后又開征了礦產資源補償費，目的是保障和促進礦產資源的勘察、保護和合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益。現在，除了沿用礦山開發押金制度外，有些地方采用征收保證金的辦法，進行礦山治理和生態修復。
在實際操作過程中，包括陜西省在內的許多地方多是按照礦產資源銷售量或銷售額的一定比例征收生態補償費，用于生態修復和保護。但這一生態補償模式存在嚴重弊端。現行的補償模式偏重對礦區群眾房屋、耕地毀損等嚴重的直接損失進行補償，對于因生態破壞導致的耕地減產、水源減少等輕度的或者間接的損失缺乏足夠重視。對于短期內沒有顯現的損失更是缺乏考慮。另外，生態補償標準采取固定價格模式，采區生態治理和恢復投資在資源生產成本中列支較少。企業大多不愿投入巨額資金進行生態保護。最后，在我國的石油和天然氣主采地區，開采對生態環境的影響沒有評估體系和標準，更無從談賠償問題。
三、支撐利益保護的法律對策
人類一切行為包括經濟行為、政治行為、社會行為等都無一例外地參與生態系統的演變。可以說人類的智慧可以超越環境，但在很長時間內受制于生態環境。在生態文明的語境下，支撐利益既是社會利益和經濟利益得以生成的基礎，又是度量經濟利益和社會利益的準則。產生于工業文明的法律規范的不適性和滯后性，決定了人類必須創設一種全新的法律規則，以求對支撐利益給予充分保護。
１.我國環境與資源法對支撐利益的保護。如前所述，公共信托理論是對支撐利益給予保護的理論基石。依據公共信托理論，支撐利益屬于全體公民的共有財產，公民為了管理他們的共有財產可委托給政府。政府應當為了全體公民及其子孫后代管理好這個財產。由此，政府和公民之間便建立其委托人與受托人的關系。支撐利益公共信托法律構造的核心在于，保證政府盡到善良管理人應盡的責任和義務。國家責任包括立法、司法和物質給付三方面。從已有實踐和公共信托理論看，我們需要從以下方面強化國家責任：首先，修改《環境保護法》和《礦產資源法》，建立完善的生態補償機制。主要包括：（1）建立企業對礦區所在地、資源輸入地對輸出地、國家對地方的三級生態補償機制。（2）完善資源稅和環境稅立法，通過稅收解決生態補償資金不足的問題。當務之急是設立生態補償稅，對資源開發與管理、生態環境建設、資金投入與補償的政策措施進行統一的規定和協調。（3）進一步完善《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將煤炭資源稅的征收辦法，由從量定額計征改為從價計征。其次，修改民事訴訟法，建立健全公益訴訟制度。環境公益訴訟是西方發達國家一項重要的環境法律制度，是指社會成員依據法律的特別規定，針對侵害環境公共利益的行為提起的訴訟。環境公益訴訟，不僅可以達到社會成本和私人成本的均衡發展，還可以較好地監督政府的行為。由于公益訴訟必須經過民事訴訟這樣的方式來進行，這就涉及到訴訟資格，社會公眾與政府關系、行政權與司法權關系等問題。對于這些問題，公共信托理論給出了圓滿的答案。按照公共信托理論，國家是社會公眾生態利益的受托人，由于國家的特殊性質不可能親自出庭參加訴訟，而是將訴權分配給檢察機關或政府相關部門，由這些機關來代表國家行使訴權提起訴訟。如果國家怠于提起訴訟，公民或者社會團體可以自行提起訴訟。在具體制度設計上，可借鑒英美法系的做法。再次，強化行政責任和問責制。囿于“管理型”的立法思路，我國現行《環境保護法》忽視了地方政府、環境資源監管部門的責任，在責任形式上過于依賴行政處罰，缺乏配套的民事、刑事責任。從已經發生的大規模的環境侵權案件看，生態損害都與政府監管不到位有關系。在我國現有法律體系下，強化地方政府的行政責任，建立完善的問責制是一種較為現實的制度設計。最后，考慮到生態損害救濟技術性強，所需成本高，國家有義務在公眾向生態環境破壞者尋求權利救濟的過程中提供技術、資金以及信息的幫助，協調政府與司法機關、行政部門之間的關系，以便于社會公眾環境權的實現。
２.我國物權法對支撐利益的規制。我國物權法上不存在支撐利益這一概念，與支撐利益有關的權益主要是通過相鄰關系、地役權等制度間接予以保護。客觀而言，我國物權法的規定過于寬泛，很難對支撐利益給予有效保護。為此，我們需要采取以下措施：（1）增設空間地上權。我國物權法雖未明確規定空間權，但實際上肯定了空間權利的獨立存在。如物權法第136條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權不得損害已設立的用益物權。在學理上，將這種以地上空間、地下空間為客體的建設用地使用權稱為區分建設用地使用權。與空間地上權相比，區分建設用地使用權的適用范圍較為狹窄：空間地上權可以存在于集體所有的土地，而建設用地使用權僅僅存在于國有土地之上；空間地上權并不區分建筑物的用途，只要是利用他人的土地，就統統由地上權制度解決。但在我國，土地使用權的性質因建筑物的用途不同而存有差異，如果是在他人土地上建造農戶住宅，則由宅基地使用權制度負責。對于煤炭資源開采來說，采礦權人實際使用的土地面積遠遠超過其取得建設用地使用權的土地面積。在超出建設用地使用權范圍的土地上，區分建設用地使用權已無適用之余地。這意味著，與集體土地相關的支撐利益主體受到了法律的不公平待遇。國有土地的空間價值得到了肯定，而集體土地的空間價值則成了免費的午餐，由此，極易發生西方經濟學家所說的“公地悲劇”。采礦權人可以恣意地超越已征收土地的范圍，進入未征收土地的地下從事開采活動。這不僅不利于保護集體土地所有權人的利益，也在一定程度上助長了資源的掠奪式開采。為此，我們有必要在借鑒英美國家支撐權制度的基礎上，增設空間地上權。具體措施是，采礦權人在取得采礦權的同時，自動取得礦區范圍內的空間地上權。但其在從事開采活動時，應該選擇對土地所有人、占有人或者使用人損害最小的方法為之，并支付相應的補償。如果因開采活動導致土地失去原有使用功能，土地所有權人可以請求采礦權人征收該部分土地或者給予合理的補償。如果因開采活動危及土地所有權人或相關權利主體權益時，土地所有權人或相關權利主體有權要求采礦權人消除危險或采取其他有效措施。另外，為了充分保護支撐利益人的利益，空間地上權不得單獨轉讓。采礦權期限屆滿，空間地上權隨之消滅。（2）拓展地役權。根據我國物權法第156條的規定，地役權是指不動產所有人或者使用人為了提高自己不動產利用的效益，而利用他人不動產的用益物權。這些不動產雖然不以土地為限，但我國傳統民法理論認為其限于土地。這里的土地不限于地表，也可以是地上空間或地下空間，后者即所謂的區分地役權。結合我國煤炭資源開采的現實情況，我國物權法中關于地役權的規定對煤炭資源的開采活動具有一定的調控作用，但這種作用是極其有限的。這是因為，根據煤炭資源形成的地質特征，煤炭資源并非獨立存在之物，而是土地的構成部分。煤炭資源與土地的其他構成部分形成合力，共同支撐著地表及其上的建筑物、構筑物乃至整體生態環境。從這個意義看，開發煤炭資源的權利也是環境權的重要部分，屬于一種環境利益。基于環境因素的生物性、地理上的整體性、生態的連鎖性，因煤炭資源的開采而發生的影響范圍遠遠超越了傳統地役權調整的范圍。傳統地役權是為了需役地而存在的物權。但在煤炭資源和其他資源垂直依附于不同地層的情況下，供役地和需役地往往很難確定。在此情況下，強調地役權的目的性限制，實際上是限制了地役權優勢的發揮。對此，可以借鑒其他國家的規定突破需役地利益目的限制這一條件。凡是出于資源的有效開發或環境保護的需要，均可設立地役權。（3）完善土地征收制度。土地征收是國家以行政權取得集體、單位和個人的財產所有權的行為。征收往往導致所有權的喪失，給所有權人造成了損害。因此，各國均對土地征收的條件及補償做出了明確規定。根據我國物權法、土地管理辦法等規定，我國土地征收補償一般以地表的使用價值為基礎，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物以及青苗補償費等費用。土地使用權在支付了上述費用后，即擁有了對被征收土地的使用權，其使用范圍可延伸至地下一定的空間。顯然，現有的土地征收制度根本未考慮地下空間的財產價值。在我們承認了空間地上權的同時，土地征收就不應該局限于土地的平面劃割后的某一宗地的征收，應該包括對土地縱向分層后的特定空間范圍的征收。這樣做的好處在于，一方面可以降低煤炭開采的土地成本，減少國家對征收、征用土地的補償；另一方面，對農村集體組織來說，在保留土地所有權和使用權的同時，可以最大限度地實現土地的利用價值，緩解因資源開采造成的各種社會矛盾，實現國家和集體的雙贏。
３.我國侵權責任法對支撐利益的規制。礦產資源的開采本質上屬于挖掘活動。采礦權人因挖掘活動產生的廢水、廢渣、粉塵、地面下陷等危害他人身體健康和財產的侵害，如果超過社會容許限度，則構成環境侵權。受害人可以依據我國《侵權責任法》第73條的規定追求采礦權人的責任。但由于第73條的規定具有一般條款的特性，需要我們結合煤炭資源開采的特性，對諸如歸責原則、賠償原則等問題加以類型化研究。（1）歸責原則。以生態平衡理論觀察之，煤炭資源及其賦存巖石實際上為地表土地的支撐物。對煤炭資源的開采相當于將這種支撐物拆除，包含著潛在的巨大危險。但采礦權人的責任僅僅取決于，由其掌控的危險是否變更了現實，并不涉及采礦權人的作為或不作為是否有過錯以及行為本身是否具有危險性。因此，與其他危險作業一樣，煤炭資源開采損害責任的歸責原則也應當是無過錯責任原則。但由于在煤炭資源開采的過程中，存在著側面支撐與垂直支撐、自然支撐與非自然支撐、足夠支撐與不足支撐等多種支撐關系相互交錯存在的情形，僅僅依靠無過錯責任原則很難在法益保護和行為自由之間實現有效平衡。正如，我國有學者所言，如果適用無過錯責任，就沒有必要區分自然支撐與非自然支撐，整個不動產支撐利益糾紛就變成了結果責任，不利于保護后來土地利用者的權利。基于此，結合美國支撐權制度的相關規定，筆者認為，如果建筑物建設在先，煤炭資源的開采在后，則無論建筑物的重量如何，相鄰采礦權人如果具有下列行為之一，則需要按照過錯責任原則，追究其責任：一是沒有告知建筑物所有人或管理人即將實施開采活動，以便所有人或管理人提前加固建筑物；二是沒有代為加固建筑物。（2）責任構成。煤炭資源開采屬于高度危險作業。進行煤炭資源開采活動的基本安全保障是建立足夠的、必要的地下支撐。如果這種支撐為垂直支撐，只要開采人沒有提供足夠的地下支撐，發生地表塌陷、造成地表土地和地面建筑物損害或人身傷害的，就應當對此損害承擔賠償責任。至于采礦企業的行為是否違法、有無過錯均不予考慮。如果煤炭企業所承擔的支撐義務為側面支撐，其責任構成因土地性質的差異而不同。對于處于非自然狀態的土地，因煤炭開采造成損害的因果關系鏈條常常表現為三個環節：采礦―地面塌陷―房屋倒塌或人身傷害。一般情況下，受害人只要能夠證明房屋的重量和地面塌陷之間沒有必然聯系，采礦企業就應該承擔損害賠償責任。如果受害人不能完成舉證責任，則只有在采礦企業存在過錯時，才承擔賠償責任。如果采礦企業能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，則可以免責。對于處于自然狀態的土地，其因果關系僅有兩個環節：危害行為―危害結果。對此情況，受害人無需承擔舉證責任。只要采礦企業的采礦行為造成支撐利益人的利益受損，采礦企業就應該承擔賠償責任，如果采礦企業能夠證明受害人對損害的發生存有過失，則可相應減輕其責任。（3）責任承擔。在煤炭資源的開采過程中，通常要預留煤柱，以防止地表沉陷。如果煤炭開采者擅自挖掘煤柱或者預留煤柱支撐力不足導致地表沉陷，自然應該承擔損害賠償責任。如果是因第三人的原因造成支撐不足或者支撐被破壞，煤炭開采者無權以此為抗辯事由或者免責事由。這是因為，采礦權人負有不因自己的不作為而使他人人身或財產遭受自己之外的第三人侵害的義務。采礦權人的這一義務是法定的，不能通過約定加以排除。即使土地所有人、土地使用權人與采礦權人達成了放棄支撐權的協議，該協議也是無效的，采礦權人仍應該承擔相應的賠償責任。在開采活動終止并且地下利用結束之后，如果是因原先開采行為導致礦井塌陷，造成他人人身損害或財產損失時，由于損害與開采行為或管理行為具有相當的因果關系，采礦權人或者相關的管理人員也應對此損失承擔連帶賠償責任。（4）救濟方式。根據我國《侵權責任法》第15條的規定，結合煤炭資源開采的實際情況，筆者認為，對于煤炭資源開采中的支撐利益糾紛的救濟方式主要是恢復足夠、平衡的支撐關系，包括消除危險、排除妨害等。如果無法恢復這種支撐關系，則應該給予賠償。如果損害是持久性的、不可恢復的，則采礦企業應該根據市場評估價格給予全部賠償。如果損害是可以修復的，采取差額補償原則。
除此之外，考慮到支撐利益的社會性、代際性和公益性等特點，在對支撐利益的救濟上可以采取社會化救濟措施。這些措施包括建立生態補償基金、生態責任保險等制度。就陜北地區而言，目前較為成熟的制度設計應該是設立生態補償基金。基金所需資金可通過向中、省礦產企業和生態受益區進行征收予以解決。
