改革開放以來，特別是近十年，我國的高等教育取得了跨越式的發(fā)展，高等教育由精英教育步入了大眾化教育發(fā)展階段。高等教育的迅速發(fā)展與國家的投入不足矛盾日益顯現(xiàn)，高等學(xué)校只有通過收取學(xué)費來彌補教育經(jīng)費的短缺。但是繳費上學(xué)對低收入特別是農(nóng)村低收入家庭來說是一筆巨大的費用，許多家庭無法供子女上大學(xué)。為了解決上大學(xué)難的問題，國家從1999年6月出臺國家助學(xué)貸款制度并開始試點，到2000年9月在全國推廣，國家助學(xué)貸款制度不斷完善，體現(xiàn)出逐步放松貸款條件，擴大貸款范圍的趨向?，F(xiàn)行國家助學(xué)貸款制度設(shè)計的基本思路是：利用銀行體系和金融手段以達到資助經(jīng)濟困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)的目的，并通過創(chuàng)造“政府安排貼息，商業(yè)銀行承擔(dān)借貸運作，高校負責(zé)學(xué)生資料初審，教育管理部門進行協(xié)調(diào)的分工制度”,保證助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的順利開展。
對于許多家庭經(jīng)濟困難的大學(xué)生而言，國家助學(xué)貸款是他們完成高等教育的希望。正如溫家寶總理在十屆全國人大五次會議所作政府工作報告中指出的:“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平。要堅持把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加快各級各類教育發(fā)展?！北ＷC每一個學(xué)子不因貧困而無法進入大學(xué)校園，無疑是促進教育發(fā)展、推進教育公平的重要環(huán)節(jié)。幾年來，在中央、地方有關(guān)部門和各高校的共同努力下，這項工作取得了巨大實效，約有1/2的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生利用國家助學(xué)貸款完成學(xué)業(yè)。但是，國家助學(xué)貸款仍然存在許多的問題影響著可持續(xù)發(fā)展。
一、目前國家助學(xué)貸款存在的問題
（一）商業(yè)銀行國家助學(xué)貸款市場失靈
始于1999年的國家助學(xué)貸款，資助了數(shù)百萬寒門學(xué)子，卻也受困于商業(yè)銀行惜貸的尷尬。商業(yè)銀行與一般工商企業(yè)一樣，是以盈利為目的的企業(yè)。它也具有從事業(yè)務(wù)經(jīng)營所需要的自有資本，依法經(jīng)營，照章納稅，自負盈虧，與其他企業(yè)一樣，以利潤為目標(biāo)。經(jīng)辦銀行參與國家助學(xué)貸款的積極性不高，根本原因在于成本過高和風(fēng)險防范措施的缺失。貸款人數(shù)多金額少，一個學(xué)校有幾百幾千學(xué)生貸款，但就為了這些學(xué)生可能就要派駐一個客戶經(jīng)理或者服務(wù)人員，營業(yè)成本非常高，額度不大，但是工作量非常大，管理成本過高，銀行沒有積極性。并且我國目前尚未建立成熟的個人信用體系，學(xué)生畢業(yè)以后流動性比較大，經(jīng)辦銀行缺乏有效的貸款跟蹤管理手段，大學(xué)畢業(yè)生的還款違約率遠高于商業(yè)銀行的其他個人消費貸款群體。2002年，第一批申請貸款的部分學(xué)生進入還貸期，貸款風(fēng)險也首次凸顯。2003年，助學(xué)貸款開始進入首批還貸高峰，全國借貸學(xué)生平均違約率接近20%,西部一所大學(xué)因違約率高達50%，因此成了第一所被銀行叫停貸款的高校。2003年，高校被停發(fā)助學(xué)貸款成為全國性的普遍現(xiàn)象。還款風(fēng)險令經(jīng)辦銀行對國家助學(xué)貸款望而卻步，市場引導(dǎo)作用失靈。
（二）政府政策性目標(biāo)與銀行的商業(yè)化經(jīng)營相沖突
1.政府的政策性目標(biāo)。國家助學(xué)貸款是黨中央、國務(wù)院在社會主義市場經(jīng)濟條件下，利用金融手段完善我國普通高校資助政策體系，黨中央、國務(wù)院為實施科教興國戰(zhàn)略，加速人才培養(yǎng)，利用金融手段支持高等教育體制的深化改革，促進我國教育事業(yè)發(fā)展的重要舉措。國家助學(xué)貸款幫助學(xué)生樹立了自立自強觀念，鞭策學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)、努力上進，有力地推動了高等學(xué)校學(xué)生素質(zhì)教育的改革，為貧困公民獲得公平、公正的教育機會提供了社會保障機制，它促進了教育機會均等，消除或減輕經(jīng)濟困難對不利群體學(xué)生在入學(xué)影響，幫助他們支付在校期間的學(xué)費、住宿費和日常生活費。其根本出發(fā)點就是，實行科教興國，讓經(jīng)濟困難的學(xué)生能夠上大學(xué)。
為了克服銀行助學(xué)貸款“惜貸”現(xiàn)象，政府有關(guān)部門積極采取措施，完善貸款制度，鼓勵銀行擴大貸款。2004年6月，教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》，建立了國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制，試圖從建立機制層面上去解決助學(xué)貸款難題。根據(jù)補償機制，由財政和普通高校各出一半作為國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金，各級國家助學(xué)貸款管理中心在確認經(jīng)辦銀行年度貸款實際發(fā)放額后，將風(fēng)險補償資金統(tǒng)一支付給經(jīng)辦銀行，從而形成了“集政策、福利、教育和金融為一體”，以“政策性為目標(biāo)，商業(yè)化運作”的國家助學(xué)貸款模式。但是風(fēng)險補償金很難補償由于貸后管理的艱難存在的風(fēng)險，并且銀行、借款人、高校的風(fēng)險責(zé)任不清，風(fēng)險有加大的趨勢。
2.商業(yè)化經(jīng)營追求利潤最大化。企業(yè)是以利潤最大化為目標(biāo)的，盡管政府補貼風(fēng)險金為14%，但在銀行方面認為這一比例的保證金不能補償銀行的貸款風(fēng)險，所以銀行出臺諸多的限貸措施。
一是比例限貸。2003年8月，中國人民銀行推出“雙20標(biāo)準(zhǔn)”，即對違約率達到20％且違約人數(shù)達到20％的高校，經(jīng)辦銀行可以停發(fā)貸款。按當(dāng)年在校總?cè)藬?shù)的20％定貸款額度，目前家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的比例超過20%，特別是西部的一些高校達到30%以上，貸款額度不能滿足學(xué)生的貸款需求。并且貸款要求學(xué)生附成績單，有一門掛科不能貸款。家庭困難學(xué)生本來學(xué)習(xí)困難，不能按時貸款更是雪上加霜，使家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的學(xué)習(xí)生活惡性循環(huán)，學(xué)習(xí)成績更難以保證。
二是辦理貸款附帶條件。有的銀行要求辦理國家助學(xué)貸款的同時要求高校把單位的銀行賬戶，職工的結(jié)算賬戶同時設(shè)在貸款銀行，否則不辦理貸款，為能給學(xué)生順利辦理貸款，盡管高校不情愿，也只能無奈之舉。
三是業(yè)務(wù)人員少，收貸管理不規(guī)范。由于高校由省教育管理部門統(tǒng)一招標(biāo),有的省集中在一個中標(biāo)的銀行，由于辦理貸款的時間非常集中，銀行代理高校的貸款任務(wù)繁重，人員沒有增加，不能及時完成貸款審核業(yè)務(wù)。同時為了減少成本開支，許多業(yè)務(wù)人員是聘請高校的在校學(xué)生，業(yè)務(wù)不熟練，收貸手續(xù)也不規(guī)范，出現(xiàn)高校報送的貸款資料丟失或甲校的資料放到了乙校；不能及時放款，貸款資料的審批不能按規(guī)定的時間內(nèi)完成，經(jīng)常是學(xué)期初辦理貸款，學(xué)期結(jié)束前才能放款。
（三）高校擔(dān)負銀行的經(jīng)營風(fēng)險
1.高校為學(xué)生違約買單。根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》（國辦發(fā)〔2004〕51號）規(guī)定：建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制。考慮到國家助學(xué)貸款特點和我國的具體國情，為鼓勵銀行積極開展國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，按照“風(fēng)險分擔(dān)”原則，建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制。按隸屬關(guān)系，由財政和普通高校按貸款當(dāng)年發(fā)生額的一定比例建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金，給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)補償，具體比例在招投標(biāo)時確定，國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金由財政和普通高校各承擔(dān)50%。根據(jù)人民銀行的有關(guān)規(guī)定風(fēng)險補償金一般為14%，但在招標(biāo)時銀行普遍認為14%的助學(xué)貸款風(fēng)險金比例太低， 2004年9月，在某省高校國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)招標(biāo)開標(biāo)儀式上，11家收到招標(biāo)邀請書的銀行僅5家到會，最后只有3家銀行進行了投標(biāo)。在參與競標(biāo)的3家銀行中，有兩家銀行給出的風(fēng)險補償金比例為30%，另外一家銀行給出的比例為50%。而法定的風(fēng)險補償比例僅為15%，銀行提出的比例過高，令省財政和高校難以接受，同時各競標(biāo)銀行對高校提出了許多“附加條件”，國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)招標(biāo)在河南以“流標(biāo)”而告終。并且風(fēng)險金有的沒有與違約率掛鉤，違約率為零，風(fēng)險金照付。如果高校的學(xué)年貸款金額是1000萬元，就要支付75萬元的風(fēng)險金，加上沒有收取的學(xué)費減少的資金，高校承擔(dān)的資金壓力非常大。
2.高校分擔(dān)了銀行的大量工作。國家助學(xué)貸款工作是高校資助工作的主要工作之一，高校設(shè)置機構(gòu)，配備專職人員與銀行聯(lián)系，從收集資料到審核，擔(dān)負著大量的工作，助學(xué)貸款的貸后管理更是需要人力和資金。
（四）無擔(dān)保貸款監(jiān)護人成旁觀者
根據(jù)國家助學(xué)貸款有關(guān)規(guī)定，學(xué)生貸款無須家長擔(dān)保，學(xué)校輔導(dǎo)員和資助中心的人員成為貸款推薦人并承擔(dān)了貸后管理責(zé)任，家庭監(jiān)護人沒有任何的法律責(zé)任。學(xué)生畢業(yè)后高校已經(jīng)沒有管理學(xué)生的責(zé)任，貸后管理完全落到了高校。貸款畢業(yè)生有意或無意違約時，由于學(xué)生通訊地址的變動，學(xué)校聯(lián)系學(xué)生比較困難。有的高校貸后管理聯(lián)系到學(xué)生的家庭時，家長表示不知道或不配合的態(tài)度，銀行也感到聯(lián)系監(jiān)護人困難，監(jiān)護人成了助學(xué)貸款的旁觀者。
二、構(gòu)建助學(xué)信用新體系
國家助學(xué)貸款的性質(zhì)決定了其發(fā)放主體的特殊性。如何使政策性目標(biāo)與銀行商業(yè)化經(jīng)營有效結(jié)合，實際上是政府部門的管理職能與銀行的經(jīng)營目標(biāo)緊密結(jié)合，盡可能擴大供應(yīng)市場，有效防止風(fēng)險，使助學(xué)貸款信貸品種可持續(xù)發(fā)展。完全由政府承擔(dān)風(fēng)險將帶來不堪設(shè)想的后果，政府為此付出嚴(yán)重的代價不僅僅是經(jīng)濟上的。針對國家助學(xué)貸款出現(xiàn)的問題，我們認為：構(gòu)建政府行為與市場行為相并存的國家助學(xué)信用體系是解決問題的途徑。
（一）生源地信用貸款
1.生源地信用助學(xué)貸款的含義。根據(jù)教育部的有關(guān)文件精神，生源地信用助學(xué)貸款是指學(xué)生向家庭所在地的農(nóng)村信用社、銀行等金融機構(gòu)出具家庭經(jīng)濟困難證明、入學(xué)通知書等材料，申請辦理的無需擔(dān)?；虻盅旱闹鷮W(xué)貸款，生源地貸款為信用貸款，學(xué)生和家長（或其他法定監(jiān)護人）為共同借款人，共同承擔(dān)還款責(zé)任。
2.生源地助學(xué)貸款的對象：考入國家批準(zhǔn)的普通本科高校，高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校，包括民辦高校和獨立學(xué)院，在校的學(xué)生和新錄取的學(xué)生都可以作為借款人來申請生源地助學(xué)貸款。
3.生源地信用助學(xué)貸款的特點。
第一是風(fēng)險補償金全部由財政承擔(dān)。
第二是延長了還款的期限，按全日制本?？茖W(xué)制加10年，最長不超過14年（比國家助學(xué)貸款延長了四年）。
第三是增加了學(xué)生家長共同借款，共同承擔(dān)還款責(zé)任。
第四是各司其職、各負其責(zé)、共同合作。試點地區(qū)由國家開發(fā)銀行負責(zé)提供貸款的資金，由其他金融機構(gòu)，受國家開發(fā)銀行的委托，負責(zé)資金的結(jié)算管理，由縣級資助管理機構(gòu)負責(zé)貧困學(xué)生的認定、審查，協(xié)助貸后的管理和催款工作。普通高中配合行政管理機構(gòu)對貸款學(xué)生的經(jīng)濟困難進行調(diào)查、認定、統(tǒng)計等工作。
第五是增強信用助學(xué)貸款效果。一方面能及時解決家庭經(jīng)濟困難學(xué)生上大學(xué)的經(jīng)費問題，由于是生源地貸款，大學(xué)新生入學(xué)前就可以憑家庭經(jīng)濟困難證明、入學(xué)通知書到所在地的辦理助學(xué)貸款，比到校后再辦理較快。目前，除極少數(shù)省份外，都開展了生源地信用助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。
4.生源地貸款的風(fēng)險規(guī)避。生源地貸款有效解決了國家助學(xué)貸款的貸款人、監(jiān)護人、高校、政府之間的關(guān)系。通過行政管理協(xié)助貸后管理，增強風(fēng)險管理有效性。生源地比較容易了解學(xué)生畢業(yè)后的信息變化情況根據(jù)資料，并且學(xué)生家長（監(jiān)護人）作為共同的借款人，有責(zé)任對借款負責(zé)。
5.生源地貸款對高校的影響。實行生源地貸款減輕高校擔(dān)負的學(xué)生貸款任務(wù)和風(fēng)險壓力。生源地貸款在全國推廣，高校將在入學(xué)時收到學(xué)生的學(xué)費，貸后管理側(cè)重于誠信教育，有關(guān)的信息管理工作主要在縣一級的學(xué)生資助管理中心，減少了高校貸后管理的工作量，并且減少了風(fēng)險金的支出。
（二）生源地貸款亟需解決的問題
1.國家盡快出臺生源地信用助學(xué)貸款管理辦法，辦法的內(nèi)容包括：貸款的性質(zhì)和條件、貸款有關(guān)政策、貸款銀行的確定、貸款結(jié)算管理；貸款行、政府管理部門、結(jié)算金融部門以及高校的工作職責(zé)。
2.建立相應(yīng)的考核獎勵機制。目前縣級建立學(xué)生資助管理中心的積極性不高，沒有強硬的措施，生源地貸款不可能落實。學(xué)生資助管理中心設(shè)置在教育局，此項工作需要有專人管理，作為教育局經(jīng)常性工作之一，要明確工作目標(biāo)，考核指標(biāo)和建立獎懲機制。劃撥?？钍官Y助管理工作正常運轉(zhuǎn)，并利用風(fēng)險補償金轉(zhuǎn)為獎勵資金與貸款銀行共同控制貸款風(fēng)險。
3.建立相應(yīng)的管理機構(gòu)。按生源地的隸屬行政管理要求，建立縣級資助管理中心，由教育管理部門管理，專門負責(zé)收集整理、匯總高中畢業(yè)學(xué)生家庭經(jīng)濟狀況、生源地信用貸款需求信息、聯(lián)系對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生檔案進行核實、初審生源地貸款資料。接受高等學(xué)校、生源地信用貸款和國家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行的委托，建立與貸款學(xué)生家庭的聯(lián)系制度，跟蹤貸款學(xué)生的信息變化，與高校共同協(xié)助貸款銀行及時掌握貸款學(xué)生的信息情況。
4.做好生源地貸款的宣傳工作。生源地貸款包括其他的資助政策的宣傳工作應(yīng)在高中階段進行，讓家庭經(jīng)濟困難學(xué)生在高中階段就知道家庭經(jīng)濟困難可以通過助學(xué)貸款上學(xué)，上學(xué)后可以通過助學(xué)金、勤工助學(xué)解決生活費問題，全國統(tǒng)一的資助政策宣傳，家喻戶曉，并把生源地貸款的辦理地點、辦理有關(guān)程序及所需要的資料作為畢業(yè)班的重點宣傳內(nèi)容，使學(xué)生入大學(xué)前了解如何辦理助學(xué)貸款。當(dāng)?shù)貙W(xué)生資助管理中心聯(lián)系貸款銀行每年安排統(tǒng)一的時間到高中指導(dǎo)填寫資料，盡可能方便貸款人辦理手續(xù)。
（二）國家助學(xué)貸款
我國目前普遍實行的國家助學(xué)貸款應(yīng)與生源地貸款的銜接，作為助學(xué)貸款的補充。
1.國家助學(xué)貸款的對象。不能辦理或不便辦理生源地貸款的普通本科高校，高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校，包括民辦高校和獨立學(xué)院學(xué)生。
2.國家助學(xué)貸款應(yīng)與生源地貸款的銜接。實行生源地貸款后，新生入學(xué)憑入學(xué)通知書和家庭經(jīng)濟困難證明申請貸款；在校的學(xué)生憑所在學(xué)校的繳費通知書和家庭經(jīng)濟困難證明可以申請生源地貸款，也可以在高校申請國家助學(xué)貸款。教育管理部門同時做好信息的溝通，建立高校學(xué)生貸款信息網(wǎng)，收集全國高校已貸款學(xué)生信息，各地學(xué)生資助中心審批貸款時首先通過學(xué)生貸款信息網(wǎng)審查是否已經(jīng)獲得貸款，貸款銀行也可以通過征信系統(tǒng)審查，已獲國家助學(xué)貸款的不能申請生源地信用貸款，反之亦然，以保證助學(xué)貸款的一次性。
3.利用利息調(diào)節(jié)引導(dǎo)生源地貸款。在全面實行生源地貸款的同時，貸款政策規(guī)定利率略有不同，高校辦理的國家助學(xué)貸款利率比生源地貸款利率稍微高一些，主要從貸后管理成本和風(fēng)險性來考慮，引導(dǎo)以生源地貸款為主。
（三）個人消費貸款
1.消費貸款含義：個人消費貸款是指我行向個人客戶發(fā)放的有指定消費用途的人民幣貸款業(yè)務(wù)，用途主要有個人住房、汽車、一般助學(xué)貸款等消費性個人貸款。
2.制度設(shè)置適用對象的貸款條件。
A.符合生源地貸款條件，在中國境內(nèi)有固定住所、具有有效身份證明的中國國籍的自然人。
B.借款人、監(jiān)護人具有穩(wěn)定的職業(yè)和經(jīng)濟收入，能保證按期償還貸款本息。
C.能提供銀行認可的有效擔(dān)保措施。
D.貸款用途符合指定的范圍。
3.個人消費貸款的辦理程序為：借款人申請→貸款調(diào)查→審查、審批→簽訂借款合同→辦理保險、擔(dān)保手續(xù)→貸款發(fā)放→貸款償還。
個人消費貸款的特點是比較靈活、便捷，但需要擔(dān)保。政府可考慮將風(fēng)險金制度運用到用于助學(xué)的個人消費貸款中。
