課題組織單位：中國交通會計學會
課題承擔單位：陜西交通會計學會
課題組成員：楊永華 周國光 馮利榮 李發文 李顏娟
[摘 要] 縣鄉公路是我國公路網的重要組成部分。公路建設、特別是縣鄉公路建設與養護資金短缺一直困擾著我國農村經濟的快速發展；有效解決縣鄉公路建設與養護資金籌集問題已經成為我國經濟建設和社會穩定的當務之急。與一般干線公路融資方式不同，縣鄉公路主要由技術等級在二級或者二級以下的公路構成；按照國家現行政策，不能實施車輛通行費制度，也必然會影響和制約銀行貸款、債券融資、公司融資、BOT融資等行之有效的融資方式在縣鄉公路融資上采用。縣鄉公路融資需要有新思路。本文在分析縣鄉公路融資特殊性的基礎上，提出了縣鄉公路融資的一些初步思路，以及發展縣鄉公路建設事業的一些政策性建議。
[關鍵詞] 縣鄉公路 資金籌集 農村稅費改革 民工建勤
一、縣鄉公路建設資金籌集問題概述
（一）研究背景
縣鄉公路是我國公路網的重要組成部分，作為連接城鄉的橋梁和紐帶，它對于促進城鄉經濟的發展具有極其重要的意義。他是全國公路網的基礎，是農業、農村和農民生產、生活的重要基礎性設施之一。加快農村公路建設，對保證全國公路網建設的協調發展，加快中西部地區開發，促進社會經濟，特別是農村經濟發展；以及加強民族團結，維護社會穩定、鞏固國防都具有十分重要的意義。加快農村公路建設，為農業經濟的騰飛創造有利的條件，讓農民兄弟早日脫貧致富、奔小康，不僅是一個經濟問題，從某種意義上講，他也是一個政治問題。縣鄉公路發展現狀關系著農村乃至整個社會的穩定和繁榮。
江澤民同志在中共十六大會議上提出了全面建設小康社會的奮斗目標，要求“城鎮人口比重較大幅度提高，工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步扭轉。 “開拓農村市場，搞活農產品流通，健全農產品市場體系”“繼續推進農村稅費改革，減輕農民負擔，保護農民利益”。作為國民經濟發展的先行官，交通部們承擔著我國全面邁向小康社會的重要職責。如何為實現黨的十六大提出的“全面建設小康社會”奮斗目標作貢獻?我們認為目前的重中之重是加快我國農村公路建設，幫助廣大農村早日實現全面小康。在2003年召開的全國交通廳局長會議上，交通部部長張春賢也明確提出：“修好農村路，服務城鎮化，是農民兄弟走上油路和水泥路，……我們多修建和改造一批農村公路，就是對農民兄弟的一種實際回報。”由于縣鄉公路的技術等級一般在二級或二級以下，很難實行車輛通行費制度，也無法充分利用民間資金來滿足公路建設對資金的要求。傳統的民工建勤制度也正在受到農村稅費改革的沖擊，這意味著縣鄉公路建設融資需開創新的思路。目前縣鄉公路建設和發展需要解決的重點問題是如何有效的籌措建設和養護資金。相信這一問題的有效解決對幫助廣大農村早日實現小康社會的目標具有重要的作用，這同時也是全面貫徹“三個代表”的具體體現。
（二）目前縣鄉公路建設和養護資金主要來源—民工建勤
建國以來彌補我國縣鄉公路建設和養護資金不足的一個重要途徑是進行“民工建勤，民辦公助”，它同時也是加快農村道路發展的有效措施。民工建勤制度是指組織民工進行公路養護和修建地方道路的建設勤務制度。我國最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政務院頒布《關于民工整修公路的暫行規定》中指出：為了完成1951年的筑路計劃，整修、維持原有公路，促進城鄉交流，并照顧目前國家的財政困難，在不誤農時的情況下，適當的組織個別地方民工整修公路。
民工建勤制度貫徹依靠地方、依靠群眾、節約民力、節約建設資金、管好、養好、修建好地方道路的方針。它的推行為促進我國縣鄉公路建設及全國道路網的形成做出了重要貢獻。但是農村費改稅由醞釀轉向逐步實施，這將對我國目前的縣鄉公路資金的籌集方式產生重大影響。
（三）農村費改稅對縣鄉公路建設和養護資金籌集的沖擊
目前由于存在“費大于稅”的奇怪現象，使百姓不堪重負，怨聲載道，必須進行“費改稅”的改革。從1998年開始，黨中央和國務院就決定進行稅費改革，并將交通與車輛稅費改革和農村稅費改革作為“費改稅”的突破口，并首先在安徽等幾個省市進行試點改革。農村費改稅是繼土地改革、家庭聯產承包責任制之后圍繞土地開展的又一項重大改革，它將取消鄉統籌、取消勞動積累工和勞動義務工。這項改革使以“民工建勤”為主要籌資方式的縣鄉公路建設資金來源受到了巨大的沖擊。農村稅費改革后，對農村公益事業，尤其是縣鄉道路產生了一定的影響。打破了現有的縣鄉公路建設和養護資金的籌資、投資模式，在減輕農民負擔的同時，縣鄉可用財力相應減少，而各種支出有增無減，收支缺口進一步拉大。因此，縣鄉公路建設資金若不進一步拓寬籌資渠道，不僅會使縣鄉公路建設速度放慢，已建成的縣鄉道路的正常養護資金亦無來源，這無疑使原就薄弱的縣鄉公路建設和養護更加雪上加霜。據統計，鄉鎮的平均債務達到400萬元，村級債務20萬元左右。以前舉債建設公路留下的巨額債務失去了還款保證，甚至危機銀行信貸安全。村級債務不是農村稅費改革帶來的，但是農村稅費改革的推行給縣鄉公路建設債務帶來沉重的包袱負擔。
農村稅費改革之后，將采取“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”的方案。民工建勤、民辦公助作為縣鄉公路資金籌集的重要內容將被逐漸取消，興辦集體生產和公共事業所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每個人每年籌資最多不得超過15元。同時稅費改革后，取消立稅、規范收費，地方出臺的優惠政策將大部分被取消，加之縣鄉公路建設養護失去了養路費收入的可靠來源，勢必影響到地方籌集公路建設和養護縣鄉公路的積極性，全國尚有一部分公路處于無人養護的狀況，那么這些公路在費改稅后更處于無人負責的失修、失養狀態。若不積極探討縣鄉公路建設和養護資金的新渠道，則整個公路網的均衡發展就無從談起。
二、我國縣鄉公路建設概況
（一）縣鄉公路發展概述
縣鄉公路是指連結國省道干線公路通往鄉鎮的公路，它溝通縣與縣以上城市干線公路或溝通縣、鄉、鎮、村等支線的公路，一般能適應各種車輛折合成載重汽車的平均晝夜交通量在2000輛以下。縣鄉公路基本上屬于三、四級公路，是溝通城鄉物資、經濟、技術及文化交流的橋梁和紐帶。
“13億人口，9億在農村，是我國的基本國情，我們不可能無視與9億農民密切相關的農業和農村工作。沒有農村公路的大發展就沒有全國公路的大發展，沒有農村公路的現代化就不可能有整個公路交通的現代化”。這是胡希捷副部長在2002年5月13日召開的加快農村公路建設發展座談會上講的話，也是從建國以來農村公路的發展過程中總結出來的寶貴經驗。
1955年交通部召開了全國地方交通工作會議，制定了“依靠群眾、民工建勤、就地取材、因地制宜、經濟適用”的農村公路發展方針，從而在全國范圍內形成了一個農村公路建設高潮；60年代，農村公路建設里程有所增加，但農村公路質量和標準改善不大；進入70年代特別是改革開放以后，由于農村經濟體制改革，使農業產業結構和農村經濟格局產生巨大變化，農村公路建設高潮跌起，農村公路建設成績卓著。
（二）縣鄉公路建設成效顯著
1、總里程迅速增加，發展速度不斷加快。
建國初期，全國所有公路只有8萬公里，1952年全國縣鄉公路為4.7萬公里，改革開放初的1978年達到59.6萬公里，到2002年底達到133.69萬公里。從1978年到2002年的24年中，縣鄉公路總里程共增加74萬多公里，平均每年增加近3萬公里。“六五”“七五”“八五”“九五”期間年均新增縣鄉公路里程分別為1，1.3，2.2，4.2萬公里,發展速度日趨加快。
2、等級逐年提高，路面狀況不斷改善。
改革開放以前，我國縣鄉公路以等外公路為主，養護和綠化里程很少。到1978年末，我國縣鄉公路中等級公路只有約26萬公里，占縣鄉公路總里程的44%（26/59.6）。到2001年底，全國縣鄉公路中二級及以上高等級公路里程已達到54000多公里，等級公路達到95.6萬公里，占縣鄉公路總里程的75%。2001年全國縣鄉公路中晴雨通車、養護和綠化里程分別為86%，93%，52%。
3、通達深度不斷增加
全國鄉、行政村通公路的比例由1978年的91.5%和65.8%上升到2002年的99.5%和92.3%，分別增長了8個百分點和26.5個百分點。另外，未納入公路統計的農村公路日益增多。目前像北京、山東、廣東等部分經濟較發達的沿海省份已實現了村村通公路的目標。
（三）縣鄉公路資金主要來源及不足原因分析
縣鄉公路的一個最大的特點是公路里程長，建設養護經費少，而且為了提高公路密度，建設任務很大。因此，籌集足夠的縣鄉公路建設和養護資金是發展縣鄉公路建設的關鍵所在。目前，縣鄉公路建設中有相當部分是由群眾集資而成；但是，中央出于保持社會穩定的考慮，三令五申要求減輕農民負擔，不允許亂集資亂攤派修建公路。目前在這種矛盾條件下，我們應認真分析縣鄉公路建設養護的資金來源；熟練掌握有關政策，運用政策籌集建設和養護資金；同時要充分考慮農民群眾的承受能力，切不可急功近利。目前，我國縣鄉公路建設資金來源主要有：根據交通部頒發的《中華人民共和國公路管理條例實施細則》規定：“縣道建設主要依靠地方投資與民工建勤的方法實施。鄉道建設主要由鄉（鎮）自辦，或者以鄉（鎮）為主，由地方財政給予補助。邊遠貧困地區的縣道、鄉道建設可實行以工代賑的辦法”。此外縣鄉公路建設來源有行政規費（即拖拉機養路費）；政策性籌資（包括縣鄉財政投資、車輛建勤、鄉鎮統籌費中用于縣鄉公路建設部分）等。但是目前存在的籌資方式遠遠不能滿足縣鄉公路建設巨大的資金需求，那么造成目前縣鄉公路甚至可以說全國公路建設巨大資金短缺的原因主要有哪些呢？
1、公路的社會公益性制約了社會上的經濟單位對公路事業的投資。這種狀況使得各級政府不得不在預算內或預算外籌措相應的資金來源建設和完善公路這個使所有社會單元和國家均受益的公共基礎設施。但是長期以來鑒于我國的地方公路管理體制，中央政府除每年撥出為數甚少的款項進行國邊防公路的建設和養護外，中央財政即國家的一般稅收沒有考慮向公路建設的投資。公路行業以及公路主管部門已經習慣性的認為中央不可能甚至也不應該再向公路事業進行撥款支持。
2、公路基礎設施具有建設周期長，投資額大，一次性投資需求量巨大，資金回收期長，風險程度較高，而利潤率一般較低的特點。在市場經濟條件下，公路基礎設施項目的建設對于受市場信號支配的商業性資金缺乏天然的吸引力，在自由競爭中處于不利地位，往往造成基礎設施建設項目資金集中不足甚至短缺。
3、投資主體多元化，國家財政收入占GDP的比重不高，使國家無力大量對基礎設施進行投資。改革開放以來，全社會固定資產投資總額增長20多倍，自籌和國內貸款占3/4。國家預算內投資下降到17%。國家財政收入占GDP的比重由1980年25.7%下降到1998年的12.4%。中央財政收入占全部財政收入的比重由1981年的56.7%下降到1998年的49%。1998年以來，國家財政用于基礎設施建設的支出較少，其資金缺口只能有信貸和引進外資以及自籌資金來解決，使得整個基礎設施項目資本成本上升，資金利潤下降，對公路項目投資必然逐步減少。
4、中央和地方政府政策扶持不夠。在投資體制還不健全的情況下，國家和地方給予的公路基礎設施建設的優惠政策少。同時西部地區的財政收入較少，造成西部地區地方政府對加強公路基礎設施建設投資乏力。公路基礎設施產品的價格偏低，影響了地方政府和企業對基礎設施投資的積極性，公路基礎設施產品主要指公路向廣大公路用路提供的服務。大部分公路是無償供廣大公路用戶使用。這造成公路基礎設施建設主要靠政府投資，而中央政府投入資金不足，使得基礎設施成為國民經濟發展的薄弱環節，“瓶頸”制約不斷加強，部分公路如縣鄉公路融資由于行業特點，只能由國家投入，集體和個人投資范圍、渠道有限。
三、縣鄉公路建設和養護應遵循的原則
社會主義市場經濟條件下我國在從事縣鄉公路建設和養護工作中，應當注重堅持以下基本原則：
（一）堅持全面規劃、合理布局、保護環境原則
根據《公路法》第三條：“公路的發展應當遵循全面規劃、合理布局、確保質量、保障暢通，保護環境……的原則”。地方公路需要建設改造里程長，任務重，如果不全面規劃，分清輕重緩急，喊建設“一擁而上”，處處動工，就會造成難以收拾的局面。地方公路改造必須根據本地區公路近期，中長期發展規劃框架和交通部有關文件政策。在改造中，一定要注意環境保護，避免造成水土流失和污染，真正起到建設一條縣鄉公路，全方位造福一方百姓的作用。
（二）適度超前、協調發展原則
國務院總理朱镕基在2002年3月15日《政府工作報告》中指出：基礎設施建設要合理規劃，量力而行，講求實效，不可過分超前，是在科學規劃下的超前，它不是盲目的，被動的，無節制的超前，不是不講科學規劃，投入產出不成比例，嚴重失衡的超前。它不僅要對現有的經濟實力，而且還包括今后若干年的發展潛力有一個比較準確的評估。據經濟和社會發展的實際需求，提供可供未來幾年或十幾年使用的公路基礎設施。但是適度“超前”和過分超前僅一步之差。如果超前太多就很容易成為無實用價值或實用價值很低的泡沫公路。公路的協調發展又指的是高等級公路和縣鄉公路建設規模和投資比例的協調發展。公路建設既要適可而止,同時又要滿足經濟發展要求，滿足市場經濟條件下公路用戶有條件能力的需求，而不應把公路建設和養護作為一些領導干部體現其“政績”的工具，盲目追求公路建設的高等級化，這是不符合我國社會的經濟發展的現狀的，縣鄉公路的定性是與縣鄉經濟發展程度、交通量緊密聯系在一起的，我國縣鄉經濟的具體情況決定了縣鄉公路不可能也沒有必要高等級化。縣鄉公路大部分是三、四級公路和少部分一、二級公路就能基本滿足需要，幾乎沒有必要修建高速公路。因此，在縣鄉公路建設過程要合理預測未來幾年交通流變化，建設一條適合當地經濟發展需求的農村公路。
（三）充分利用原有舊路進行改造，適度提高標準原則
目前縣鄉公路建設資金嚴重潰乏，新建公路又要大量占用土地，環境植被又會被人為破壞，這將給子孫后代生存條件留下弊端。在符合規范標準的前提下充分利用原有公路，是應該提倡并要有所規定的。對于每年的公路建設安排，要有計劃安排改造舊路。這從財力、物力、人力上都是一種節約，會起到事半功倍的效果。據測算將三、四級公路改造為二級公路，通行能力可增加1—3倍，汽車在瀝青路上行駛比在沙石路上行駛可節省汽油10%—20%。此外根據四川省舊路改造的經驗來看，單從經濟意義上說，改造或大修舊路要比新建同樣等級的公路節省70%以上資金。根據1999年交通部下發《關于加快農村公路發展的若干意見》中提出今后10-15年我國縣道大部分達到二級標準，東部和中西部在部分鄉道達到三級標準。過去四級和等外公路已經不適應經濟發展的要求，適度提高農村公路標準已是大勢所趨，同時目前我國縣鄉公路中四級和等外公路占80%以上，若當中的這部分實行舊路改造工程將可以大大節約我國本來就極度緊張的縣鄉公路建設和養護資金，把好鋼用在刀刃上。
（四）建養并重原則
相對而言，各縣市對縣鄉公路建設的積極性較高，而對建成后公路的養護管理重視不夠。在管理體制上，大部分縣鄉公路管理部門還沒有擺脫傳統的計劃經濟體制的束縛，還不能有效地按照市場規律行使行政管理職能，因而產生公路失修、失養、失管問題突出。由于縣鄉公路建設的不易，今后對縣鄉公路而言更應重視“建設是發展、養護也是發展”的原則，真正做到建養并重。
四、縣鄉公路多渠道籌集資金的方式
1987年5月11日交通部《縣鄉公路建設和養護管理辦法》辦法第五條指出：縣鄉公路的建設和養護，執行“民辦公助”“民工建勤”的政策，其資金來源，除征收的手扶拖拉機，畜力車養路費，地方財政附加收入外，還應采取多方集資，群眾投勞等多種形式，廣開資金渠道。堅持根據規劃分別輕重緩急，突出重點，分期實施，有計劃地安排公路的新建改建工程任務，做到修一條，成一條，養一條。根據有關專家對未來13年我國公路事業資金需求測算2003-2005年年均需求2720億元。2006-2015年年均需求3280億元。同時根據1998-2002年縣鄉公路完成投資額與年總投資額的關系，從表4-1(略)中可以看出：目前縣鄉公路占公路建設總投資額比例相對較小，大概占15%左右。隨著西部大開發和交通部對縣鄉公路的重視程度增加，縣鄉公路投資在公路投資總額中的比例應逐年上升。若僅以15%的比例計算，我們可以看出未來15年縣鄉公路建設資金需求量：2003—2005年大約每年需410億左右，2006—2015年大約每年需500億元左右。根據2000年交通行業統計公報的數據顯示縣鄉公路的資金到位率89.6%，而到2001年上半年下降到74.4%。由于縣鄉公路籌資渠道較窄，假設未來幾年縣鄉公路建設資金到位率為80%左右，那么2003—2005年大約每年產生縣鄉公路建設缺口為82億元，2006—2015年大約每年產生資金缺口為100億元左右。
根據到2001年底的公路普查數據可以看出四級和等外公路占了80.7%，而二級及二級以上公路僅占4.3%。根據交通部1988年頒布的有關規定，根據技術等級來劃分，二級及二級以上的公路才能實行收費。因此我國的縣鄉公路中非收費路占了絕對優勢。因此，我國縣鄉公路建設任重而道遠，應積極拓寬籌資渠道，以非收費路資金籌集為主，收費路資金籌集為輔，使兩者有機結合。
（一）財政撥款
從經濟學的觀點來看，社會上所有物品分為四類：第一類是私人產品，第二類是公共物品，第三類是共有資源，第四類是自然龔斷物品。公路歷來被認為是公共物品，因為一個人享有公路時并不減少另一個人對公路的享用。不擁擠的不收費路屬于公共物品，對于公共物品的投資，理論上應由國家財政進行投資，縣鄉公路大部分屬于不擁擠的不收費路，因此，縣鄉公路建設主要應由國家財政給予解決。
目前，我國公路管理體制實行地方管理體制，公路地方管理體制的政策在賦予各省對于公路的管理權力和責任的同時，在某種意義上淡化了國家財政對于公路事業的責任，限制了各省公路網的規模和格局。因此中央財政對縣鄉公路建設投資就顯得尤其重要。
（二）以公路養路費收入建立的公路建設專項資金
公路養路費屬于公路規費，是經政府批準征收的用于公路養護、建設與管理的一種行政事業性收費，是公路養護、建設、管理的主要資金來源，屬于預算外資金。養路費的征收保證了公路建設和養護事業的發展，緩解了財政預算內資金的需求矛盾，調動了交通部們管理資金籌集資金的積極性和責任心，建立和健全了內部控制、核算和監督機制，加強了規范管理。養路費的征收與該地區的車輛保有量成正比例關系，但是我國經濟發展嚴重不平衡，經濟發達地區的車輛保有量較大，而經濟不發達地區車輛保有量規模就相對較小。據全國第五次人口普查數據：目前鄉村保有1700萬輛農用三輪車、四輪車、1000多萬輛各式拖拉機、100多萬輛各種汽車，隨著經濟發展，拖拉機、畜力車、摩托車的數量在逐年減少，這些影響將在未來年度肯定會逐漸影響我國農村公路的發展。
在實行費改稅以后，符合“多用路，多用油，多繳費”的“受益者負擔”的原則，是世界多數國家普遍采用且被證明為最有效的公路資金籌措途徑之一。但是“費改稅”后應盡快研究制定征收燃油稅后國省干線公路和農村公路的切塊分配比例，以保證農村公路的建養資金的盡快落實。以此為基礎，根據實際情況每年應逐步增加燃油稅用于農村建養的比例。在條件成熟時候，有條件的地方在國家征收燃油附加稅同時，開征地方燃油附加稅。國道征收的燃油附加稅主要用于國省干線建設和養護，而地方征收燃油附加稅全額用于農村公路建設和養護。
（三）車輛購置稅
美國車輛購置附加稅率按車輛售價的12%征收，法國按汽車價格的1/3征收，我國車輛購置稅占購車價款的10%。我國車輛購置稅（原稱為車輛購置附加費）起征于1985年5月1日，是經國務院批準，在全國范圍內普遍強制征收的專項用于公路建設的政府性基金。經濟發達地區的企業及公眾由于其經濟發展水平和收入水平高，購買車輛的需求旺盛，車輛更新的速度也快，所以車購稅收入總額大大的高于經濟欠發達地區。也就是說，經濟欠發達地區的車輛購置稅收入的規模受到很大局限。此外，車購置稅由于是在車輛購買的同時交納的一次性費用，因此，與車輛的使用沒有直接的關系，不能反映出對道路的使用和破壞程度。根據美國20世紀80年供給學派提出的“拉弗曲線李輪”，車購稅由于稅率不宜定的過高，因此其所產生的收入也就難以滿足公路建設資金需求，需與其它稅費共同配合使用。目前公路投資中車購稅大約占了10%左右，縣鄉公路作為我國公路網中重要的、薄弱的一環，車購稅中應當擠出適當的比例用于縣鄉公路建設。
（四）國債資金
截止2001年底，四年來國家共發行國債5100億元， 5100億元國債資金帶動了銀行資金和其它資金，一共完成了兩萬億元的基礎設施建設。四年來公路建設累計投入國債693億元資金，占同期全國公路建設總投入的15.06%。
我國實施的積極的財政政策，對我國的經濟社會發展已產生了深遠的影響。據有關部門測算，國債項目本身及其產生的帶動需求，對GDP凈增額的貢獻率已超過30%。同時由于國債資金的投入，對銀行貸款、地方配套資金和民間閑散資金起到“四兩撥千斤”的作用；國債安排的國家貧困縣公路建設，加快了一批老、少、邊、窮地區進出口通道的建設，一些長期制約當地人民群眾經濟、社會發展的交通“瓶頸”得以貫通，許多公路建成后成為這些地區重要運輸生命線，加快了這些地區脫貧致富的步伐，為當地經濟發展創造了有利條件。在這一點上，國債投資公路建設其意義已遠遠超出了經濟本身的范疇。
目前，我國公路建設資金缺口大，特別是對廣大非收費的縣鄉公路來說，國債支持是一大重要支柱。我覺得應采取更加積極的財政政策，擴大國債發行，增發的國債加大對縣鄉公路的投資力度，最大限度扶持我國地方公路發展。我之所以認為我國還有增發國債的余地，主要是因為我國2001年有超過8萬億的居民儲蓄存款作為后盾，更有條件擴大赤字水平和債務負擔率，所不同的是大部分債務也只是從儲蓄轉到債券，所以國家多支付的也不過是債券與儲蓄的利率差。因此，避開政府償債高峰，合理安排國債期限，隨著國民經濟步入新的增長周期，國家財力的增長，屆時償還資本金應該不成問題。
（五）重車使用稅和超載罰款收入
重車使用稅和罰款收入在我國尚未正式列入公路籌資的方式，但在美國重車使用稅和罰款收入已列入公路用戶稅的范疇。重車使用稅是針對重型車輛特別是重型貨車所設置的一項道路用戶稅收，它是對道路破壞定價的有效手段。有關研究表明，車輛對道路的破壞與車輛的軸重成冪函數的關系，即Y=aXn，,如果僅以燃油稅和車輛購置稅等對道路用戶定價，無法真實反映車輛對道路的破壞程度，不符合公平合理性原則。對重型車輛征稅可以一舉兩得，一來可以彌補行駛重車帶來的車輛加速老化，同時可以為公路建設解決部分資金。
此外，隨著我國經濟發展，特別是公路零擔和集裝箱運輸業務的開展，公路上“超重”車輛（實際承載能力或軸重超過標準軸重的車輛）日益增多；同時隨著單車承包責任制的實施，運輸者為了提高自身收益，最大限度超載，對道路危害十分嚴重，“超重”車輛對路面造成的損壞數倍于正常載重的車輛，其最主要危害是導致路基不均勻沉陷和面層產生嚴重龜裂、網裂，并可能成為導致路面破壞的決定性因素。我們罰款本意不是刺激鼓勵車輛超載，只想通過對超載車輛雙倍罰款這種手段來限制或禁止車輛通行，同時在超載事實存在的前提下，以此作為我們籌措縣鄉公路建設資金的渠道之一。
（六）地方政府財政支持和政策支持
我國自1984年建立鄉鎮一級財政以來，縣鄉財政收入規模不斷擴大，收支管理日趨規范，在促進農村經濟發展，保障政府職能實施方面起到重要作用。由于我國經濟發展的不平衡，使得地方政府的財政支持也不平衡，對于我國東部、中部地區而言，由于這些地方經濟發展水平較高，公路投融資已經走上一條相對良性循環的發展道路，而地方財政也有實力對縣鄉公路建設和養護進行力度較大的財政支持；但是對于那些經濟落后地區，公路資金嚴重短缺，地方財政無力對公路建設和養護進行大力支持，此時地方政策扶持顯得尤為重要。
地方政府政策支持可采取的措施有：（1）減免返還地方征收的以國省道通行費為依據征收的營業稅。營業稅是對規定的因提供商品或勞務的全部收入征收的一種稅收。對國省道征收通行費屬于應稅勞務，在營業稅征收范疇內的服務業的業務，統一執行5%的稅率。目前，陜西省安康市出臺了國省道項目的營業稅返還農村公路建設的措施。延安市實行高等級公路建設營業稅統收統支。（2）公路建設中占用耕地可減免補償費。目前所謂政策性支持最終體現為公路建養費用的減少，所以這種支持也可以作為公路建養的征地，拆遷以及對農民相關補償費用的政策性降低。目前，貴州省政府明確表示：公路建設征地拆遷實行低價征用和補償；公路及其重要配套設施建設免征耕地占用稅，使用“四荒”土地的免征土地補償費，建設用的沙石料和建材一般由公路沿線的當地政府無償或以最低的價格提供。（3）全額下放拖拉機養路費及對農用三輪車征收的費用用于農村公路建設。1987年5月11日交通部《縣鄉公路建設和養護管理辦法》明確規定了拖拉機養路費用于縣鄉公路建設。各地目前基本能做到將征收的拖拉機三輪車收費用于縣鄉公路建設。（4）實施以大路補小路的措施。實施以大路補小路的措施主要可以有兩種形式：一是將重點干線公路或收費公路與一條縣鄉公路捆綁在一起進行收費權轉讓，縣鄉公路作為整體的一部分進行整體評估，評估后確定的收費權轉讓費中包括對一條縣鄉公路的在一定期限內建設和養護費用。另一種形式是對收費還貸完畢后的干線公路，繼續適當延長收費期限，這部分以延長收費期限取得的收入應該用于補助縣鄉公路建設和養護。這必將涉及到效率和公平的關系，通過效率和公平的分析，我們認為相比較而言，在一定條件下，以犧牲暫時公平為代價，追求或換取效率，在高效率的基礎上再實現長遠的公平是適應當前我國經濟發展的必然選擇。那么，實施以大路補小路的措施也是我們在對我國現實分析后的一種必然的選擇。（5）因地制宜，實行地方性調節政策。我國地大物博，資源豐富，各個地方基本上都有自身的優勢農產品或礦產資源。因此有條件的地方可根據當地實際情況，制訂地方性調節政策來籌集縣鄉公路建設資金，即根據當地的優勢產品來征集農村公路的建設和養護資金。這里我們強調的是因地制宜，即各個地方根據當地實際情況具體問題具體分析，不能千篇一律的制定地方性調節政策，否則就會形成硬性攤派。
（七）籌集民間資金
在我國，民間投資是指由集體經濟單位、民營經濟單位和個人作為投資主體的三大類投資的總和，有別于政府為主導的投資和以國有企業為投資主體的投資。改革開放以來，我國經濟運行情況充分說明，民間投資對改革開放中的中國經濟和社會發展發揮著舉足輕重的作用。首先，民間投資是改革開放以來拉動經濟增長的主要力量。統計數據顯示：1978—2000年新增GDP中民間資金的貢獻率達到了66.6%，遠遠高于其它各部分投資貢獻的總和，可以說是我國經濟增長的支柱；同時即便是國家投資，也需要民間投資跟進配套，發揮乘數效益。其次，民間投資的蓬勃發展能加速我國以市場為導向的經濟改革，但是目前，由于社會總需求不足，導致民間資本的投資，風險和收益比例不合理，造成了對民間投資的“擠出效應”，實質上形成了對民間資本的歧視，挫傷了民間投資的積極性，由于管理不規范和高稅費的征收使民營企業的正常權益得不到有效保護。因此今后應 “除關系國計民生和必須國家壟斷的領域外都允許民間資本進入德源則”，放寬民間資金對基礎設施和公益設施領域的投資限制。
以下重點分析民營經濟單位和個人投資；采取有效措施鼓勵民營資金和個人資金為我國縣鄉公路建設多做貢獻。其具體途徑有：
1、鼓勵民營企業和個人投資縣鄉公路建設。1978年以前，民營經濟在整個國民經濟中的比重幾乎為0，短短20年，便有三分天下有其一的局面，1978年民營經濟對國民經濟增長推動為0，而現在已超過60%。而我們若想真正啟動民營企業和個人投資，就必須消除歧視性待遇，消除“擠出效應”，同時要放開和支持民間資本進入基礎設施和公益事業的領域。允許民間資本進入基礎設施，公益事業，體現了“除關系國計民生和必須國家壟斷的領域外都允許民間資本進入”的原則。縣鄉公路作為基礎性設施，目前存在基本上為非收費公路，具有較強的社會公益性。縣鄉公路建設點多、線長、面廣、資金缺口大。因此，把民間資金引入縣鄉公路建設將是一項戰略性舉措。在市場經濟條件下籌措資金，要遵循客觀經濟規律，將資金這一重要的生產要素的注入與預期效益聯系在一起。“誰投資，誰收益”，縣鄉公路除二級以上可以進行收費還貸方式外，三，四級縣鄉公路建成后如何進行投資的償還呢？為了保證投資者獲得良好的回報，必需給予適當的優惠政策的扶持。如地方稅收優惠，對投資建設縣鄉公路項目的業主，根據不同情況，經營期內實行不同的所得稅，營業稅等稅收優惠政策，從優從寬征收地方稅，讓投資者有利可圖；同時對投資縣鄉公路建設的業主，政府可以采取“以地換路”，即對不具備收費條件或經濟效益低的公路項目，允許投資者在公路兩側適當的地方，劃出一塊土地，讓其經營地產，加油站，餐飲業第三產業，進行綜合開發，或以優惠價格劃撥給投資者與縣鄉公路造價相適應的城鎮土地，供其開發作為投資補償。
2、發行公路建設彩票。中國的第一張彩票誕生于1861年，當時，廣東省的鄉紳向官廳提交了開辦“圍姓”的報告并被批準，由此揭開了我國彩票史上的第一章。新中國成立特別是改革開放以來，彩票業作為一項可以為福利、體育、環保及教育等各項事業進行公益性籌款的產業，在我國顯示出勃勃生機。特別是“中國體育彩票”的發行影響面之廣，波及度之深是前所未有的。在籌集體育經費方面發揮越來越重要的作用。從1994年到2001年，全國體彩銷售量穩步上升， 2000年達到90.7億元，2001年149億元，體育彩票成為體育產業中的“支柱性產業”
我國公路特別是縣鄉公路建設具有重大的政治意義，同時考慮到公路建設和體育、福利等事業相比，也帶有福利性質。發行公路建設彩票，既可以像福利彩票和體育彩票為社會福利事業和體育事業提供資金那樣，為公路建設特別是縣鄉公路建設募集到急需的資金，又沒有發行股票、銀行貸款等融資方式所面臨的支付股利或還本付息的壓力。因此，從公路建設特別是對縣鄉公路建設來說，發行“公路建設彩票”不失為一種很好的籌資方式。
3、受益單位和個人捐款。相對于高速公路、一級干線公路每公里幾百上千萬元的投入，縣鄉公路建設資金基本上在100萬元以內，甚至一些三，四級公路每公里僅需20—30萬。因此，各受益單位和個人的捐款對高速公路、干線公路來說可能是杯水車薪，但對縣鄉公路每公里20、30萬元投資來說，卻是不容忽視的力量。但我們募集群眾捐款時，應堅持自愿原則和量力而行的方針，鼓勵企業和個人捐款建設農村公路，但不得強行收取、硬性攤派，注意減輕農民負擔問題。
4、適度采用民工建勤，大力發展以工代賑（以糧代賑）。民工建勤制度是我國縣鄉公路建設重要手段之一，為我國縣鄉公路建設做出了重要貢獻。但我們應該看到民工建勤是一種無償使用農村勞動力的公路建設用工制度，實際上是另一種大鍋飯形式，在市場經濟條件下已經越來越難以適應勞動力市場化的要求，隨著農村稅費改革的推進，民工建勤這一從戰爭年代延續下來的辦法將會逐漸淡出歷史舞臺。
“以工代賑 ”是指我國為了幫助貧困地區盡快改變交通等基礎設施落后的面貌，國家決定利用庫存的工業品、糧食、棉花等采取“以工代賑”（以糧代賑）幫助貧困地區修建縣鄉公路，為貧困地區的脫貧致富打下基礎。1997年和1998年用于公路建設的“以工代賑”資金分別為5.7億元和11.7億元。因此，以工代賑在今后縣鄉公路建設中將繼續發揮不可替代作用。
（八）貸款籌資
根據交通部有關規定，收費還貸公路才可以利用國內商業銀行貸款。截止2000年，全國利用貸款修路、收費還貸政策共籌集資金8000億，相當于1985年的國民生產總值，占1985—2000年公路建設總投資的一半以上。因為縣鄉公路中只有二級或二級以上的公路才可以進行貸款建設，然而現實情況是我國目前縣鄉公路中四級及等外公路占了80%以上，二級和二級以上卻只占4.25%。而縣鄉公路中由于車流量較小，對縣鄉公路投資風險大，還款能力薄弱，商業銀行一般不可能向縣鄉公路貸款。
政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎運用各種特殊的融資手段直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性的資金融通行為，它以不營利或利潤最小化的經營目標使其不同于商業銀行。因此，我國的公路基礎設施建設特別是縣鄉公路建設應積極爭取國家政策性金融機構的扶植。為了解決銀行的后顧之憂，省交通廳可以采用“統貸統還、捆綁發展”的方針，即將收費還貸期滿的收費公路適當延長收費年限，以收取的通行費償還向銀行借取用于縣鄉公路建設和養護的貸款。省交通廳可以用收費公路的收費站的收費設施進行質押，統一取得貸款用于農村公路建設和養護。
（九）BOT籌資
根據交通部在1999年9月下發了《關于加快農村公路發展若干意見》中指出“要求到2010年中西部地區所有可通公路行政村建成通公路，并努力提高路面鋪裝率……在此基礎上，再用10年的時間東部和中西部大部分地區的縣道達到二級公路標準，主要鄉道達到三級以上標準，路面基本實現高等級化”。《意見》指出了今后縣鄉公路發展應達到的標準，為我國縣鄉實現收費還貸提供了基礎。收費經營要求是一級或高等級公路，而到2001年我國127萬公里縣鄉公路中二級及二級以上高等級公路才只有5.4萬多公里，占4.25%，因此目前縣鄉公路實行BOT方式籌資條件尚不成熟。但《意見》中提出今后10—15年縣鄉公路高等級化為我國縣鄉公路實行BOT方式籌資提供了可能。
[參考文獻]
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1、周國光等編著：公路行業財務管理學，人民交通出版社2001年8月第1 版
2、國家計委宏觀經濟研究課題組：民營投資的進入政策、體制和環境研究，《經濟研究參考》2002年第3期
