目前，我國住房保障政策覆蓋范圍較小，大中城市商品房房價較高、上漲過快、租金低廉的房源嚴重短缺，一些中低收入住房困難家庭無力從市場租賃或購買住房；同時，隨著城鎮化快速推進，新職工的階段性住房需求日增與其支付能力不足的矛盾日益顯現，外來務工人員居住條件亟需改善。公共租賃住房制度正是政府為解決中低收入家庭的經濟困難、緩解住房領域分配矛盾而實施的一種有效手段。從溫總理的政府工作報告中可以看出，保障性住房的發展方向開始有所變化，未來將以公共租賃住房為主，并淡化經濟適用房。由于公共租賃住房投資規模大、資金沉淀周期長，而政府的財力有限，單純依靠政府力量來推動公租房的建設，難以長足發展。同時，公共租賃住房針對的是中低收入群體，租金定價較低，只有租金作為回收成本方式的公共租賃住房的收益率僅4%，低于房地產商公認的5%保本收益率。低收益水平使得吸引社會企業投資公共租賃住房項目的困難加大。因此，融資模式是影響整個公共租賃住房建設成功與否的關鍵，是制約公共租賃住房可持續發展的瓶頸問題。
一、重慶市解決公共租賃住房融資問題的有關探索
“重慶模式”是目前國內公認的最具有戰略眼光、最符合國際潮流的公共租賃住房融資模式。重慶市公共租賃住房建設采取的是“政府主導，投資公司運作”的模式，政府通過財政資金投入或者以土地出讓金等合理作價入股，合理讓渡或不參與分配租賃收益，以及充分利用稅收、公用事業收費等優惠方式，借助專業的城市基礎設施投資機構，采取市場機制實施經營管理。在公共租賃住房建設過程中，投融資問題一直是牽動著政府和社會公眾的棘手問題。為了更好地解決問題，重慶市政府和房地產投資企業進行了以下一系列研究和探索，逐步發展與完善公共租賃住房融資制度。
（一）市場與政府雙軌制 在目前高房價的背景下，為實現住房保障，即讓最底層的人住進廉租房，低收入者購買經濟適用房，中等收入者購買限價房，高收入者去市場購買商品房這一宏偉的藍圖，單純依靠政府予以資金和政策保障是不可能完成的；反過來，完全靠市場自發作用的調節，也是存在著明顯的缺陷和不全面的。為解決這一問題，重慶市的住房制度采取市場供給與政府保障的“雙軌制”管理模式，即在住房供應體系中，保障性住房與商品性住房并行，保障性住房由政府主導，服務特定群體，實行價格管制；商品房則主要是由市場機制所主導，供求關系決定價格。公共租賃住房作為住房供應“雙軌制”的關鍵一環，涵蓋了過去的廉租房和經濟適用房，并延伸到既不能享受廉租房，又買不起商品房的“夾心層”，實現廉租房、公共租賃住房與經濟適用房的一體化。如公共租賃住房資金的來源，市政府一方面運用中央專項補貼資金和市級財政資金，另一方面積極向商業銀行貸款，并準備上市一部分國有集團，去資本市場融通資金，政府與市場雙管齊下，這就有效地拓寬了融資渠道，在一定程度上解決了建設資金的來源問題。
（二）土地供給 重慶預計需要3萬畝土地，而2002年始的土地儲備使得重慶政府把大量國有土地都掌握在手中。僅“八大投”的一家企業――由重慶土地整理儲備中心發展而來的地產集團，就擁有24萬畝控制性土地儲備量，已完成征地拆遷的實際土地儲備達6萬多畝。如果再加上其他幾家企業，土地儲量就更加充足。在土地劃撥上，重慶全部以“零地價”劃撥，這是所有城市的公租房建設實踐中不曾有的。土地的出讓金收益占據了地方政府收益的大部分，往往很多政府都不愿意割棄價值連城的出讓金，因而政府會選擇比較偏遠的地塊進行建設或者只出讓小面積的地塊。在這樣地塊修建的公租房很容易形成“平民窟”，且對于本來租金就不高的公租房，由于地理位置偏遠和交通不變等因素，更加難以成功租出，加大了投入資金的收回難度，投資回收期也拉長。這使得全國公租房建設的規模受到一定程度的限制。而重慶市率先采用“零地價”的方式，并且大規模地修建公租房的實踐，對其他城市具有較強的借鑒意義。
（三）資金籌集 重慶市公共租賃住房建設之所以有資金周轉，主要得益于八大投融資集團加上渝富集團的投融資平臺創造的“第三財政”，即國有資本在市場競爭中的增值，形成國有資本經營預算。重慶市把儲備的國有土地注資給八大投融資集團。這些企業使用這些土地向銀行進行抵押貸款獲得資金，用于市政公共基礎設施建設和土地前期開發，摒棄傳統短期土地財政，生地化為熟地后變賣，使土地增值收益的大部分都能夠為政府獲得，土地增值后出讓產生的資金返還用于償還銀行貸款，資金循環使得基礎建設不斷向前發展。國有土地通過這些投融資企業經營后產生的收益，從性質上屬于國有資本增值收益，成為了除了政府預算內、外資金收益的“第三財政”資金。重慶市公共租賃住房項目，主要交由城投集團和地產集團共同承擔，來解決住房建設資金的籌集問題。摒棄政府直接投資的傳統做法，采取政府性的投資集團去市場融通資金的方式是重慶模式的一大特色。
（四）“重慶模式”存在的問題 在公共租賃住房融資問題上，“重慶模式”在土地供給、資金籌集等方面有著獨到的創新之處，有力地推動著重慶市公共住房建設事業的可持續發展，但也存在著不可忽視的問題：一是“零地價”土地供應方式使政府失去了巨大出讓金收益，使政府喪失了占據三分之一財政收入，政府壓力比較大，也影響到了公租房項目的持續性發展；二是對公共租賃住房的購買問題值得商榷。重慶市政府初步商定公租房在租滿五年后可以購買，但對于政府而言，在五年后，房屋建造成本和土地成本更加高漲的情況下，重新建造公租房會造成資金的浪費。此外，融資渠道單一、不穩定，市場化、多元化融資渠道不健全，對資金來源的風險評估不足，以及在某些細節做法上存在著是否公平的問題等，也是“重慶模式”發展中亟需面對和解決的問題。因此，“重慶模式”在對國內其他省市提供借鑒意義的同時，應當取長補短，充分借鑒其他國家和地區的先進做法與經驗，以使自己的公共租賃住房建設得到更好的完善與發展。
二、其他國家與地區的公共住房融資模式解析
從國際視角看，住房融資與住房政策、住房市場、融資體制和融資市場的發展密不可分，住房融資體系是一國（地區）融資體制、住房體制、住房政策乃至文化長期相互作用的結果。其中，各國（地區）的公共住房融資制度是從本國（地區）歷史演變和當前實際情況出發的產物，都是從互助合作制模式起步，最終發展成為不同的住房融資體制。美國、西歐、新加坡、中國香港等國家和地區公共住房融資的演進歷史和今年的發展趨勢，代表了目前國際公共住房融資演進的前沿。根據重慶市公共租賃住房融資現狀，本文主要列舉三種融資模式，并對其特點進行解析。
（一）新加坡中央公積金制度下融資模式 中央公積金制度的執行機構是中央公積金局，其積累的公積金存款，最終用于向政府融資。新加坡建屋發展局主要通過以下方式解決資金籌集問題：（1）政府補貼。政府每年從財政預算中將一定數額的補貼撥給建屋發展局，以作為公屋建設和營運的資金。（2）政府建房貸款。中央公積金局把公積金歸集起來以后，除留足會員款項以外，其余用于購買國債，政府再把這筆資金轉貸給建屋發展局。公積金來自于上述的強制公積金制度。這部分數額巨大的資金為建屋發展局提供了資金保障，該項貸款實質也是公積金的轉化形式。（3）在必要的時候，經過批準，建屋發展局還可以發行中期債券，以確保組屋發展計劃的順利實施。這種模式提高了中央公積金的使用效率，有效規避了投資風險，拓寬了住房建設融資渠道。將公積金交給國有投資公司進行運作，這樣可以獲得比較穩定的投資收益，實現投資收益最大化。
（二）韓國國民住宅基金制度下融資模式 韓國政府一方面為公共租賃住房建設投入巨額的財政資金，另一方積極拓寬住房融資渠道，鼓勵和吸引民間資金參與到住房的建設中來，其中，國民住宅基金是韓國公共住宅融資的主體。其融資手段分為政府財政、資本市場、存款市場和其他財源四種。其中認購儲蓄、住宅獎券和國名住宅債券等占全資本的大部分。國民住宅基金雖然承擔著公共住房融資的責任，但目前主要依靠包括認購積蓄和短期資金在內的民間資本。國民住宅銀行負責基金的籌款和經營業務，它從存款市場籌款，通過在資本市場上發行住宅債券籌集資金。房款包括認購存款、認購湊張。上述兩種房貸方式只有國民銀行提供服務。因為將與住宅出售和住宅貸款有關的資金直接投資在住宅部門，國民銀行不將資金使用在非住宅部門，可是一般銀行沒有這種限制，所以國民銀行給買房者提供住宅貸款。
（三）中國香港地區公共住房制度下的多元融資模式 香港公共住房制度的一大特點是設置專門機構――房委會負責公共住房體系的運營，政府下屬的房屋署只是負責政策的執行。香港公共住房建設的資金， 一方面通過政府免費劃撥土地、投入資本和貸款，另一方面房委會通過出租公共住房及其所屬停車場、商業樓宇等獲得維護和興建新的公共住房資金。同時，香港特區政府對不同收入層次的消費人群分別采取貨幣化補貼、降低貸款利率或實行貸款利息補貼、延長貸款期限、減免購房相關稅費和鼓勵非營利性機構開發面向中低收入群的住房等政策措施，由此保證了香港公共住房制度平穩、協調、公平地運行。
三、重慶市完善公共租賃住房融資模式的啟示與建議
新加坡政府依靠其“中央公積金制度”為主的融資模式大力發展公共住房，使其成為了居民理想的安居之所；韓國的國民住宅基金制度下的融資模式，也為加強韓國的住房保障、增加居民住房消費能力、穩定房價等方面做出來一定的貢獻；中國香港地區的公共住房融資模式也使香港成為世界公認的住房問題解決的比較好的地區。上述國家和地區先進的的公共住房融資模式對于目前正處于快速工業化和城市化階段、面臨著公共租賃住房建設重任的重慶市具有借鑒意義。
（一）大力發展住房公積金制度，提升居民住房消費能力 與新加坡相比，重慶市住房公積金制度還不完善，表現在住房公積金覆蓋率低、沒有覆蓋到中低收入人群；公積金繳存率遠低于一般居民住房支出占家庭收入的比例，不能有效的對住房消費提供支持等。因此，重慶市必須大力發展住房公積金制度，擴大公積金覆蓋范圍尤其是要覆蓋到中低收入人群，適當調整繳存比例，還應積極發展政策性住房抵押貸款和住房儲蓄，建立健全貸款擔保機制，以提高居民的住房消費能力。
（二）成立專門的公共租賃住房融資機構，為公共租賃住房拓展長期穩定的資金來源 大韓住宅公司在韓國的公共住房政策中占有極其重要的地位，它是政府實踐住房政策目標的重要工具。在重慶市的公共租賃住房建設過程中，從分擔政府管理負擔，提高運作效率的角度出發，實行機構創新，通過建立一個國營的、非營利性質的公共住房機構來運作，其中一個可行的辦法是成立互助式住宅儲蓄銀行，在公共租賃住房承租人和潛在的承租人群體中實行互助儲蓄，從而為公共租賃住房建設提供穩定且成本較低的資金來源；同時中國香港地區設置的房委會全面負責公屋的建設管理工作值也得深思與借鑒。
（三）積極開拓多元融資渠道，實現公共租賃住房建設的可持續發展 公共租賃住房建設是一項投資規模大、建設周期長的工程項目，除了單純依靠政府的財政支持和民間資金外， 重慶市還需要拓展資金來源。這方面可以借鑒中國香港地區“以商養房”的做法，通過出租公共房屋附屬的停車場和商業設施等非住宅設施， 來獲得穩定的收入和資金來源，或通過分拆商業資產上市籌措興建公屋所需的資金來開拓資金來源。重慶市市長黃奇帆在2011年的“兩會”上對公共租賃住房提出了三種融資渠道，分別是公共租賃住房租金收入、配套商業設施轉讓收入以及承租人購房收入。表明重慶市政府已經開始重視并著手解決公共租賃住房的多元融資渠道問題。
