一、引言
2011年7月8日，國家審計署劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上作了題為“國家審計與國家治理”的重要講話，他提出：“審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統’，是國家治理的重要組成部分。國家審計應在國家治理中發揮重要作用。” 國家審計對于國家治理至關重要，是國家治理的一個有效工具，是國家依法用權力監督制約權力的行為；另一方面，國家治理需要國家審計，國家治理為國家審計指明發展方向。
“治理”有管理、統治之義。任何組織都需要治理，并建立有效的治理機構，國家作為一個龐大且復雜的組織，同樣離不開治理。國家治理是指國家機關為了實現經濟社會持續發展的目標，通過一定的制度安排和體制設置，協同市場和公民共同管理社會公共事務，推動經濟和社會和諧發展的過程。其實質是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和服務，確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民的利益，保持社會穩定，實現科學發展。
審計因受托經濟責任而存在，國家審計由國家治理的需要而產生，而國家審計參與國家治理的內在動因也是基于公共受托責任（如圖1所示）；同時國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中發揮著重要的作用。例如提高政府的透明度、防止貪污腐敗、維護國家經濟安全等。本文從“三公消費”的公開來論述國家審計在國家治理中所起的作用，探討國家審計的重要性，并對國家審計的發展作一展望。
二、“三公消費”需要審計
“三公消費”，又稱三公經費，是指政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。隨著公眾意識的增強，公眾要求監督政府支出的呼聲逐漸高漲，而近兩年，利用互聯網和微博的迅速發展，政府也逐步在實行信息公開化。國務院常務會議要求中央部門在6月全國人大常委會審議批準中央財政決算后，公開2010年三公經費決算支出和2011年三公經費預算支出。
然而，從目前“三公消費”的公開情況來看，信息公開似乎并未落到實處，而更像是在走過場。首先，“三公消費”的公開僅僅停留在曬賬單的階段上；其次，公開的“三公消費”數據是否真實和準確，我們無從得知；最后，公開的“三公消費”只是一個匯總的數據，對于資金具體花在哪些項目上，相關部門并未進行分析和說明。
“三公消費”對公眾曬出的賬單，就如同上市公司對市場公開未經注冊會計師審計的不知真偽的財務報表一樣。對于公眾來說，這筆賬單并不明了，因為大多數部門只是交代幾個簡單的數據，既沒有解釋哪些消費項目屬于三公消費，也沒有對數據進行具體項目的劃分。
“三公消費”的公開只是一個開始，公眾的知情權、參與權、質詢權的實現必須依托于國家審計程序的執行。依據代理理論，社會公眾作為委托人將公共資源配置權委托給了政府主管部門，接著執行機關接受主管部門的授權來行使這一部分權利，委托代理關系的形成，也是多數人權利交由少數人進行組織、領導和控制的過程。但是，由于委托人與代理人之間存在的信息不對稱及相關制度的不健全，公眾無法直接有效地對權利的行使進行監督和評價，這樣，委托人和代理人之間產生了矛盾。
2011年11月21日，國務院法制辦公室公布《機關事務管理條例（征求意見稿）》，明確機關運行經費支出、資產配置和服務保障標準的原則。盡管相關原則已公布，但本文認為，為了反腐倡廉，從而更好地進行國家治理，需要對“三公消費”進行審計，同時，審計部門需要對中央部門“三公消費”的預算執行情況及“三公消費”的合法性和合規性發表獨立的審計意見，將審計結果對外公開。
三、國家治理視角下國家審計的作用
在國家治理視角下，國家審計通過預算執行審計和公告，揭露違法違規問題和規范權力行為，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，維護和推動完善民主法治。我國現行政府信息不公開的機制與腐敗有密切的關系。由于我國政府及政府工作人員在行使權力時，信息不公開、工作也不透明，公眾難以得到與政府有關的信息，這就為“權力尋租”創造了條件。這種治理機制帶來的問題是破壞了社會主義市場經濟秩序，也阻礙了我國經濟的發展和社會的進步。腐敗表現為濫用公權謀私利，是國家治理中最嚴重的威脅。作為國家治理的重要手段和組成部分，國家審計在反腐倡廉建設中發揮著不可替代的作用。
（一）國家審計發揮著重要的監督作用
按權力職責劃分，國家治理系統包括決策系統、執行系統和監督系統，這三者緊密聯系，相互制衡，相互作用。國家審計是監督系統中最重要的組成部分，對決策系統和執行系統進行監督和揭示，最大地發揮著免疫系統的功效。國家審計對中央政府及各個部門的財政收支情況、預算決算情況，大型國有企業的經濟活動進行監督和評價，糾錯查弊，結合經濟責任審計與績效審計，不斷提高國家資金的使用效率，確保資金使用獲得預期的效果，對于貪污腐敗問題予以堅決打擊并逐級問責，促進了國家治理大系統有效的動態反饋。“三公消費”只有經過審計，國家資金使用的合法性和合規性才能得到合理保證。
（二）國家審計發揮著重要的預警作用
國家審計是國家治理的工具。國家審計的基本職能是監督和評價，在國家治理過程中，國家審計主要是監控政府活動的風險，包括風險的識別、風險的評估、應對風險策略的確定、對新風險的環境、策略以及相應控制措施的進一步監控等。國家審計在國家治理過程中的預警作用，可以幫助國家建立起一套及時感知的預警處理系統。本文認為可以分為微觀層面、中觀層面和宏觀層面的預警處理系統，確保風險的及時監控和排除，從而提升國家對風險的應對能力，這對于維護國家金融安全、保護國有資產和維持社會穩定至關重要。拿 “三公消費”來說，國家審計的預警作用則體現在由“三公消費”帶來的財政壓力及應對辦法等問題上，國家審計需要核實“三公消費”的預算完成情況，審計“三公消費”中是否存在鋪張浪費，科學評價“三公消費”的績效問題，并提出審計意見及建議，避免財政浪費。
（三）國家審計發揮著重要的警示威懾作用
國家審計通過審計結果公告發揮重要的警示作用。審計是一項管理工作，通過審計公告與問責制度產生警示與威懾作用。審計工作需結合行政問責與績效問責展開，提升問責機制地位，以增強審計的效力。在“三公消費”審計中發現的重大違法違規、貪污腐敗問題，國家審計應通過問責制度及審計公告制度，對相關部門及人員起到威懾作用。
四、國家審計的發展與展望
（一）國家審計應保證應有的獨立性和較強的業務素質
國家審計必須保證獨立性。獨立性是審計的靈魂，為了更好地發揮國家審計作為“免疫系統”的各項功能，審計人員保持應有的獨立性至關重要。同時，國家審計是審計部門行使國家賦予的權力，對有關國家治理的方方面面進行審計，涉及政治、經濟、文化、社會、民生等眾多重大方面。因此，國家審計人員還應不斷提升業務素質，保證審計工作的質量。
（二）國家審計應結合經濟責任審計和績效審計展開
國家審計的順利開展，需要探索方法的多元化和實現路徑的多樣化。國家審計結合經濟責任審計和績效審計，能夠提高審計效率，節約資源。國家審計主體基于公共受托責任，對政府公共資源的利用情況進行監督和評價，并將結果報告給公眾，讓公民監督政府行為和政府履行責任情況。同時，國家審計通過廣泛開展經濟責任審計，監督受托經營（管理）者是否合理地行使人民賦予的權力，對異常情況及時處理及問責；通過結合績效審計來提高國家資金的使用效率和效益。
（三）國家審計可拓寬審計公告渠道，提高審計工作的透明度
審計工作透明度并不是一個理論問題，而是工作程序問題。多年以來，社會公眾無從得知公共財政開支的多少，這主要是由政府機關部門的工作不透明、信息不公開導致的。國家審計卻可以改變這種現狀，社會公眾可以通過審計部門的審計公告來行使監督權和質詢權，參與到國家治理中來。審計部門可以考慮拓寬審計公告渠道，通過但不局限于互聯網、報紙等媒介，建立審計公告體系，包括審計計劃公告、審計結果公告和審計整改公告。通過審計公告體系，鼓勵公眾參與到政府工作中來，及時了解審計項目的進展，對審計工作提出建議，通過這種方式，審計工作的透明度將大大提高。
