文宗瑜羅建鋼 陳少強 董敬怡 劉微
一、行政事業性國有資產的構成及現狀
中國有龐大而眾多的黨政機構、事業單位、社團法人單位等，截止到2005年12月，各級政府機構行政單位約25.02萬（以各級財政撥款戶頭統計）、社團法人1.1萬戶、事業單位等129.08萬戶（含自收自支的事業單位）。全國政府機構、社團、事業單位的工作人員約4236.9萬，其中全國公務員636.9萬，事業單位人員2900萬，機關事業單位工勤人員700萬。除此之外，全國3.7萬個鄉鎮還有近370萬臨時工性質的人員（按每個鄉鎮平均100人估算）。相應地，行政事業性資產規模龐大，資產主體構成也較為復雜。此外，行政性資產和事業性資產在中央和地方之間的分布很不均衡，行政事業性資產的來源也多種多樣。
（一）行政事業性國有資產的構成
根據占有和使用資產單位的不同，行政事業性國有資產可以分為以下幾類：
1．黨政機關占用和使用的國有資產
它是指各級國家權力機關、政府機關、政治協商會議機關、人民法院、檢察院和黨派等組織機構占有和使用的國有資產，包括固定資產、現金、銀行存款、有價證券、暫付款、庫存材料等。
2．事業單位占用和使用的國有資產
中國的“事業單位”是指在政府人事部門核準設立并進行政策管理的事業機構，以及在政府民政部門登記管理的大部分“社團”組織所組成。它主要包括各類由國家及全民所有制單位舉辦的事業單位，各類行政事業單位附屬營業單位，即經工商行政管理機關核準設立、領取了《營業執照》但不具備企業法人資格，不能獨立承擔民事責任的營業單位。事業單位占有和使用的國有資產有流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。
3．軍隊占用和使用的國有資產
2004年，總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部聯合頒發的《軍隊國有資產管理規定》指出，凡屬于國家所有，由軍隊依法占有、使用、管理的貨幣資金、武器裝備、房地產、設施設備、物資器材、科研成果和其他財產及權利，無論是機關、部隊和事業單位占有、使用、管理的行政事業性資產，還是軍隊企業和實行企業化管理的事業單位占有、使用、管理的經營性資產，都在軍隊國有資產管理的范圍之內。
4．政府駐外機構占用和使用的國有資產
它是指各類行政事業單位開辦的境外機構（如指使(領)館、商經處、文化處、代表處、記者站等）所占有和使用的國有資產。
5．社團及非政府組織占用和使用的國有資產
它是指依托政府的各類社團（如全國婦聯、團中央和貿促會）和非政府組織（如志愿組織和慈善組織）占有和使用的國有資產。
（二）行政事業性國有資產的規模
中國行政事業性國有資產規模比國有企業經營性資產規模小，但其絕對數量仍相當可觀。2001年，全國國有資產為10.9萬億元，行政事業性國有資產為2.62萬億元（其中，地方占80.6%，中央占19.4%），占全部國有資產的23.9%。 2002年底，中國國有資產總量為11.8萬億元，經營性國有資產約7.69萬億元，非經營性國有資產約4.14萬億元。其中，行政事業性國有資產總量為3.04萬億元（地方占80.9%，中央占19.1%），約占全部國有資產總量的25.7%。2003年底，中國國有凈資產為10.5萬億元，行政事業性資產存量已達3.4多萬億元，占32%。到2004年底,全國國有資產近12萬億元,行政事業性國有資產占近4萬億元,其中行政性資產9600億,事業性資產3萬多億元。到2005年底，行政事業性國有資產預計達到4.2萬億。此外，行政事業性國有資產增長幅度也比較快，近十年以年均17%的速度增長
1．行政性國有資產（不含軍隊國有資產）的規模
中央行政性資產包括全國人大、中直機關、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院機關和各民主黨派、全國工商聯以及有關社會團體占用的資產。據不完全統計，2003年底全國行政性國有資產為9000億元。其中，中央行政性資產878億元，另有土地9886宗，約1.7億平方米。到2004年底，全國行政性國有資產是9600億元（表1）。
地方性行政資產包括地方各級政府（省、市、縣和鄉鎮）、地方人大政協、公檢司法以及有關行政性單位占有和使用的國有資產。在全國行政性國有資產中，地方行政性資產占據主導地位。2003年底，地方行政性國有資產為8122億元，占全國行政性資產總量的90%。
2．事業性國有資產的規模
事業性國有資產在行政事業性國有資產中占據主導地位。2003年，全國事業性資產為2.5萬億元，占行政事業性單位資產總量的73.5%。2004年，這一比重上升為76%。
地方事業單位國有資產占全國事業性國有資產的比重較高。例如，2003年，地方政府層面上的事業單位國有資產規模近2萬億元，占全國事業性國有資產的比重為78.3%，中央事業單位國有資產的相應比重為22.7%。
3．其他行政事業性單位國有資產的規模
其他行政事業性單位包括駐外機構、中國人民解放軍、總后勤部、武裝警察部隊以及經國家批準的特定事業單位，這些行政事業性單位的國有資產規模也并不小。例如，自2004年8月24日起，隸屬中國人民解放軍總后勤部的四所軍隊院校集體“解甲”，向地方進行整體移交，就涉及軍隊國有資產上百億元。
（三）行政事業性國有資產的形成來源
行政事業性單位國有資產來源多種多樣，有通過國家權力機關無償征用或劃撥形成的國有資產，有通過財政預算撥款形成的國有資產，有依托行政力量并提供社會服務而形成的國有資產，還有通過市場化積累而形成的國有資產。總體說來，行政事業性單位國有資產以財政預算撥款為主。
1．征用及無償劃撥
它是指通過國家權力機關對資產進行無償征用和劃撥后形成的國有資產，主有以下四種形式： (1) 國有化。新中國成立后，國家依法沒收的以蔣、宋、孔、陳四大家族為代表的壟斷性官僚資本，沒收的日本在華資本和英美在華資本。經過清查和估算后，這部分資本的重置完全價值大約為191.61億元。這些國有化后的資本成為中國公有制的經濟基礎，也是行政事業性國有資產的最初來源之一。（2）對民族資本的改造和贖買。建國初期中國采取了定貨和收購等形式干預私營企業的經營活動，隨后開展的是公私合營形式，最后全部轉化為公有和公私合營經濟，其中部分民族資本固化為行政事業性國有資產。（3）上級劃撥。上級政府無償撥付給下級行政事業單位的國有土地和房產。（4） 其他途徑。國家沒收的其他財產，依法收取的罰金，認定和接收的無主財產和無人繼承的財產等，也是行政事業性國有資產。
2．財政預算撥款
財政預算撥款既是行政事業性收入來源的主要部分（2003年，地方行政事業性總收入的67.96%來自財政撥款），也是行政事業性國有資產的主要來源。眾所周知，行政事業性國有資產主要形態是固定資產，后者又主要以房屋建筑為主（2003年，房屋建筑占固定資產原值的57.28% ,而行政事業性的房屋建筑又主要是通過財政基本建設撥款形式來實現的。目前，行政事業單位財政基本建設撥款已達到相當的規模。到2003年，行政事業單位基本建設投資規模已達2532.66億元。
3．各種捐獻與捐助
它是指各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織接受的公民、團體、企業組織，外國政府、外國友人以及國際各類機構和組織（如國際非政府組織等）的捐獻與捐助后形成的資產。
4．行政性收費建設與積累
行政事業單位的行政性收費既包括行政機關和其他依法行使行政管理職權的組織進行行政管理，司法機關進行訴訟活動，向管理相對人或者訴訟當事人依法收取的證照性、管理性等政府性收費，也包括政府為支持特定事業的發展，向自然人、法人和其他組織依法征收的具有專門用途的政府性基金（附加），如水利建設基金、價格調節基金等。一些行政事業單位通過上述政府性收費和基金逐步積累了一些國有資產。
5．依托行政力量經營而積累
它是指一些自收自支單位依托行政力量向社會提供某種服務后收取一定費用，這些單位在滿足其基本開支之后進行自我積累并逐步形成了一些國有資產。
6．市場化經營而積累
主要指經營性事業單位通過出租、出借、轉讓、拍賣單位占有、使用的房屋、土地及鋪面而產生的經營性收益。當然，在實際生活中，一些單位還將非經營性資產轉經營性資產，從事生產經營活動，如將非經營性資產對外出租、出借，或者用非經營性資產（包括無形資產）對外投資、入股、合資、聯營等方式進行積累。
二、構建全新的行政事業性國有資產管理體制
行政事業性國有資產是國家機器正常運轉、政府向社會公眾提供各種公共產品（服務）的重要物質基礎之一。隨著積累尤其是改革開放以來社會經濟發展所要求的政府職能轉變，行政事業性資產規模越來越大。可以預計，在今后5-8年國有企業全面改革及經濟結構調整完全到位以后，行政事業性國有資產數額會超過經營性國有資產的數額；與此相適應，行政事業性國有資產也會比經營性國有資產發揮更大的作用。但是長期以來，各級政府在國有資產管理方面的定位往往是重視與強化經營性國有資產管理，行政事業性國有資產管理沒有提高到其應該有的程度與水平。在目前行政事業性國有資產管理滯后與管理不到位問題日益突出的背景下，應該把行政事業性國有資產管理擺到與經營性國有資產同等重要的位置，加快政策的制定及出臺，構建全新的行政事業性國有資產管理體制。
（一）行政事業性國有資產的特點
從行政事業性國有資產的構成、規模、形成來源看，行政事業性國有資產具有與其他類國有資產完全不同的特點。分析與把握行政事業性國有資產的特點，不僅有利于比較準確地診斷行政事業性國有資產管理存在的問題，而且有利于比較科學地設計行政事業性國有資產的管理架構及體制。與其他類國有資產相比，行政事業性國有資產的行政色彩更濃、行政導向性更強，其特點往往與政府職能轉變滯后、事業單位改革停滯不前相關聯。具體而言，行政事業性國有資產表現為三個方面的特點。
1．高度分散而且單位平均占用數額較小
全國近4.2萬億的行政事業性國有資產 ，被約145萬個政府部門、社會機構、事業單位所占用，單位平均占用資產額約為0.029億元。當然，這不排除少數機構或單位占用了數額高達幾億、十幾億的資產。單位平均占用數額很小，是行政事業性國有資產的一個顯著的特點。從調查的情況來看，一些社團法人、事業單位，幾乎沒有占有資產，僅靠其每年的撥款、自主創收、募捐甚至負債維持運轉。除此之外，一些占用國有資產數額較大的事業類單位，如高校、醫院、廣電等，持續過度負債，極易導致資不抵債或財務風險。從2005年對50所大學的抽樣調查看，各大學在2001年后都逐年加大了貸款數額，財務風險凸現，其中已經有12所大學無法正常付息，7所大學出現了平均超過8000萬元的逾期貸款。過度負債的大學等事業單位，雖然資產數額大，但在產生財務危機時，也可能會出現國有資產為負值的結果。整體而言，行政事業性國有資產不僅單位平均占用數額小，而且一些單位的資產還存在風險。
2．流動性差而且不同機構或單位之間人均占用額的差別較大
行政事業性國有資產大多數為房屋設施設備類的固定資產，決定了其流動性較差。除此以外，受條塊分割的影響，不同的占用行政事業性國有資產的機構或單位之間，無法進行資產的劃轉。當然，一些有閑置資產或占用資產過多的機構或單位，會把部分資產用做市場化的經營，經營收入為本機構或本單位的成員發放獎金、福利等。由于長期以來，許多單位或機構的財政撥款都是通過主管部門來分配，沒有建立與實施行政事業性財政撥款的預算績效評價制度，從而導致了不同機構或單位之間資產的人均占用額存在很大差別。這種差別往往與機構或單位之間的職能沒有聯系，甚至行使相同職能的兩個機構或單位之間，人均辦公用房面積、人均財政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機構或單位之間資產人均占用額的差別，與所屬政府級次、所屬行政部門、所屬經濟區域存在聯系，隸屬中央級次、有更大審批權行政權、經濟發達地區的機構或單位，資產人均占用額相對大一些。
3．占用隨意而且缺乏基本效用評價標準
行政事業性國有資產總額逐年增加，是一個基本事實與導向。但是并不意味著行政事業性國有資產使用、處置等的管理水平提高了。行政事業性國有資產增加，有兩個主要原因，其一是隨著財政收入的增加，而用于行政事業性開支的撥款逐年增加，其二是一些掌握權力的機構或單位直接占用國有企業資產或國家資源。絕大多數機構或單位，都存在盡最大努力占用或占有更多資產的心理或行為，而且，事實上往往是占有資產越多的機構或單位，工作人員個人收入及福利越好，機構或單位之間相互攀比、仿效，進一步促使每一個機構或單位想法設法占用更多資產。各機構或單位千方百計占用更多資產的現象，是因為缺乏行政事業性資產基本效用評價標準，人均占有資產數額多的機構或單位，并不一定更好地履行職能或向社會提供了更多更好的公共產品（服務）。只要不進行占用資產基本效用評價，就無法改變行政事業性資產占用的隨意性。
（二）行政事業性國有資產管理存在的問題
行政事業性國有資產管理存在一些老問題，但是，大多數問題是新問題而且是隨著政府職能及事業單位運營模式轉變而產生的。一方面，按照“小政府大社會”的思路而推行的政府機構改革，政府的某些職能甚至人員被轉移到事業單位，事業單位數量及規模逐漸擴大；另一方面，事業單位自主權擴大及事業單位支出增長所驅動的經營行為，產生了許多事業法人單位從事企業法人式的市場化經營。但是，與政府機構職能、與事業單位運營模式轉變相適應的行政事業性國有資產管理體制改革沒有同步推進，導致了行政事業性國有資產管理滯后與管理不到位，從而誘發了行政事業性國有資產管理的一系列問題。
1．級差地租導致行政事業性資產對資源配置效率的影響越來越大
行政事業性資產主要是由財政撥款、由行政事業單位占用的資產。這部分資產主要表現為占用的國有劃撥土地以及為行政事業機構正常運行而興建的服務設施。除此以外，還表現為由行政事業單位下屬機構（公司）依附行政權力而形成的專營權，如新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等行業的經營服務及行業準入，這些專營權，不僅表現為行業禁入的壟斷經營權，而且表現為依附某一行政部門而無償或低價使用的行政事業性資產。隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，城市與鄉村、大城市與小城市、東部地區與西部地區的級差地租越來越大，級差地租導致了行政事業性資產的急劇升值，在東部某些城市，行政事業性國有資產總值已經遠遠超過經營性國有資產總值。但是，行政事業性國有資產管理并沒有隨著其增值而逐漸強化與規范。
目前看來，行政事業資產的使用帶有很大的隨意性。占用行政事業資產過大的機構或單位，往往把部分行政事業性資產以過低的價格轉變為市場化經營，通過低價使用行政事業性資產從事市場化經營及服務，不僅破壞了正常的市場競爭秩序，而且流失了相當一部分稅收。行政事業性資產如果不是公開的按市場定價轉變為經營性資產，那么，會降低全社會資源配置效率。強化行政事業性資產管理，首先應該從行政事業性資產轉變為經營性資產登記入手，并且完全按照市場價格收取資產占用費，資產占用費應該列入統一的預算外管理。
2．權力尋租正在從經營性資產領域向行政事業性資產領域轉移
改革開放以來，在國有企業及經營性國有資產領域，權力尋租行為從來沒有停止過。為了扼制與懲罰這種權利尋租行為，從中央政府到地方政府不斷加大對國有企業的監督審計。在某種意義上可以說，目前經營性國有資產管理的最大問題，是國有資產的收益不足以支付國有資產的監督審計成本。深化國有資產管理體制改革，首先應該解決經營性國有資產監督審計成本過高的問題。隨著經濟結構調整和國有資產管理體制改革，在經營性國有資產中的權利尋租行為，不僅越來越難，而且風險越來越高。但是，由于行政事業性資產管理滯后，政策及法律不健全，權力尋租正在向這一領域轉移。
行政事業性資產的權力尋租主要表現為兩個途徑。其一，低價使用行政事業性資產參與市場競爭。到目前為止，行政事業性資產不僅“單位所有”，而且沒有完整的產權登記及評估定價，甚至部分行政事業性資產長期體外循環；尤其是行政事業單位與其他產權主體共同投資建設形成的資產沒有嚴格的產權界定，長期被無償使用。但是，在這些行政事業性資產低價或無償使用背后，往往掩蓋的是一種權力尋租行為。其二，依附行政力量而形成的專營權。新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等若干行業，是行業禁入，沒有公平競爭。但是隸屬該行政部門的下屬單位，既可以以事業法人的形式，也可以以企業法人的形式，從事盈利性的經營。這種帶有壟斷性的經營收益，應全部上繳財政。但是，通常情況下，往往變成了由上級行政部門與經營單位的共同支配。由于其經營行為及收益沒有公開監督與嚴格審計，不僅專營權可以尋租，而且經營收益也可以尋租。而對于依附行政權力而形成的專營權的權力尋租行為，僅僅通過行政事業性資產管理強化還不夠，而且應該通過專門立法來監督。
3．機構改革導致行政事業性資產的閑置與浪費日漸加大
長期以來的機構臃腫而龐大，導致了為行政事業單位運營而不斷增加財政撥款。一段時間內，為維系龐大的行政事業單位的正常運營而投資形成了數量巨大的行政事業性資產。隨著政府機構改革、人員精簡，行政機構人均占有的資產量相應加大；今后要大力推進的事業單位改革，會使機構與人員有更大力度的精簡。單純從數量上計算，即使今后５年內不再以財政投入形成新的行政事業性資產，行政事業單位人均占有的資產量也會大大提高。由于缺乏與機構改革配套的資產處置實施細則，政府機構改革以后，已撤并機構先前占用的資產，不僅沒有及時出售轉為經營性資產用來彌補財政支出缺口，而且每年財政仍要支付這部分資產的維護費用，導致了行政性資產的閑置與浪費。
政府機構改革以后，原先一部分職能部門轉變為行業協會；事業單位改革以后，由事業法人轉為企業法人。但是，對于行業協會及由事業單位轉型的企業法人，是否有權力繼續無償或低價占用由財政撥款而形成的行政事業性資產，需要從政策上明確并加以立法。從與國際慣例接軌的目標以及市場化進程的結果看，行業協會及由事業單位轉型的企業法人，不應該繼續占用行政事業性資產。當然，現在的行業協會及由事業單位轉型的企業法人承載著“養人”的功能，過去的官員及事業編制人員還沒有市場化與社會化。從機構及事業單位改革的發展趨勢看，可以考慮借鑒國有企業分流員工支付“經濟補償金”的辦法（參見財政部2002年313號文與國經貿等八部委2002年859號文），也可以嘗試對機構改革與事業單位轉型而分流的人員支付“經濟補償金”，經濟補償金來源為機構及事業單位原先占用資產的變現收益。這部分行政事業性資產出售變現后，一部分用來支付人員分流的“經濟補償金”，一部分用來彌補財政支出缺口。
（三）建立與完善行政事業性國有資產的管理架構及體制
與經營性國有資產集中性較強的特點相比較，行政事業性國有資產高度分散。國有企業從20世紀80年代中期的65萬余家，到20世紀90年代中期的30余家，再到90年代末期的17萬余家；經過2003年開始的國有企業3～５年全面改制后,預計到2008年占用國有資產的國有集團公司及國有控股公司不會超過6000家。但是，就行政事業性國有資產分布看，從5級政府級次的數以萬計的政府部門，到以社團法人形式存在的幾萬家社團機構，再到以事業法人形式設立的百萬余家事業單位。行政事業性國有資產分布在眾多機構或單位中，僅全國事業單位就高達130萬余家，決定了行政事業性國有資產管理體制不可能照搬經營性國有資產的模式。因此，行政事業性國有資產管理架構及體制，應跳出經營性國有資產管理的思維及模式，進行全面探索與創新。
1．構建不同政府級次的行政事業性國有資產管理體制
占用或使用行政事業性國有資產的機構或單位主要是各級政府機關、事業單位等，與此相適應，各級黨政機關、事業單位等的日常運營費用，也主要是各級財政負責撥款。這決定了行政事業性國有資產管理，不可能全國統一。從目前行政事業性國有資產的現狀及政府機構改革深化、事業單位改革全面推進的趨勢看，也沒有辦法建立全國統一的行政事業性國有資產管理體制，應該按照已有的政府級次劃分，構建不同政府級次的行政事業性國有資產管理體制。具體來說，就是在中央政府、省（直轄市）級政府、地（市）級政府、縣（區）級政府分別建立與完善行政事業性國有資產管理體制。需要強調指出的是，在現有的多級次政府體制中，鄉（鎮）也是一級政府級次，但是，在這一級政府級次，不應該再設立行政事業性國有資產管理機構。因為隨著農業稅的全面取消及政府級次改革試點的推開，鄉（鎮）一級的財政大多數都直接或間接納入到縣（區）級財政管控中。因此，行政事業性國有資產管理機構的最低級次是到縣（區）級。
建立與完善中央政府、省（直轄市）級政府、地（市）級政府、縣（區）級政府的4級次行政事業性國有資產管理體制，可以保證財權與事權、公共管理職能的統一。在市場經濟條件下，社會與公眾對政府的職能提高及公共產品（服務）供給的要求越來越高，行政事業性國有資產效率低甚至流失現象所掩蓋的是普通老百姓對政府職能不滿意的實質。行政事業性國有資產管理體制的建立與完善，不僅僅是著眼于存量資產的管理，而且還要進行增量投入（撥付）的改革，行政事業性國有資產管理應圍繞著政府職能轉變及政府向社會公眾提供更多更好的公共產品（服務）這一核心而展開。可以說，行政事業性國有資產管理的重點是“摸清存量并盤活用好存量”，難點是“增量預算并實施績效評價”。行政事業性國有資產管理水平的提高，在于能否適時的引入并實施對行政機關、事業單位財政撥款的預算績效評價。因此，構建4級次的行政事業性國有資產管理體制，是各級政府及財政實施預算績效評價的內在要求。
2．行政性與事業性國有資產管理職能的分離
在行政事業性國有資產中，事業單位占用或使用的資產比重較大，行政機關占用或使用的資產比重較小。從今后的發展趨勢來看，行政事業性資產規模的增長，主要是事業單位占用或使用更多資產而導致的。可以把行政事業性國有資產劃分為兩類：行政事業性資產Ⅰ（簡稱行政性資產），行政事業性資產Ⅱ（簡稱事業性資產）。行政事業性資產Ⅰ和行政事業性資產Ⅱ，無論是在規模及分布上，還是在功能上，都存在很大差別，應該實行分別管理。尤其是事業性資產，按照市場經濟發展要求，不是簡單地減少或增加，應該通過事業單位改革的深化，調整事業性資產的結構。如果把事業單位劃分為政務支持類、社會公益類、自主經營類的三大類，那么，事業單位的改革應該是減少及縮小政務支持類事業單位，增加及擴大社會公益類事業的單位，把自主經營類事業單位實行完全市場化而轉變為自負盈虧的企業法人。與此相適應，對于事業性資產，要逐年增加提高社會公益類資產的比重，既盤活存量，又要加大增量。主張對行政性資產、事業性資產分別管理為了便于實行專業管理，吸收專業管理人才與專業管理干部來從事這項工作，從而真正提高行政事業性國有資產的管理水平。
行政性與事業性國有資產管理職能的分離，在具體機構設置中，可考慮同一政府級次中國有資產管理的行政機構與管理部門的分離，在財政部門設立專門從事行政事業性國有資產管理的行政機構如行政事業性資產管理局或管理處，財政部門以外組建兩個負責行政事業性國有資產管理的專業管理部門，分別行使行政性資產、事業性資產的具體管理職能。
之所以在行政機構以外組建兩個專業的分別從事行政性資產、事業性資產的管理部門，是考慮占用或使用行政事業性資產的機構、單位太多太分散，如果這些機構、單位都直接對財政部門的行政事業性國有資產管理局或處，那么，一個幾十人的行政職能局或處沒有精力實現行政事業性國有資產的專業化管理，只能忙于審批。
把行政性與事業性國有資產管理職能的分離，主要是在專業化管理層面分離，在行政權力層面仍然是統一的。具體而言，就是各級財政部門仍然行使行政事業性國有資產管理的統一行政權力。處于專業化管理層面的兩個管理部門，沒有必要列入政府行政序列，可以是非行政性的機構，由財政部門授權依法（條例）分別履行行政性資產、事業性資產的管理職能。考慮到行政事業性國有資產管理的連續性，可以仍然由各級政府的機關事務管理局（中央政府層面是國務院機關事務管理局）作為行政性資產管理機構行使對政府機構所占用國有資產的管理權。對于事業單位所占用國有資產的管理，可以組建事業性資產管理署（局）。事業性資產管理署（局）應該定位于非行政機構，淡化其行政性，強化其專業性；該署（局）管理人員應采用市場化招聘，注重管理人員的專業素質，盡量選擇同時兼具事業單位專業知識、財務管理背景或資產管理背景的復合型人才。兩個處于專業化管理層面的行政事業性國有資產管理機構，直接面對占用或使用行政事業性國有資產的機構或單位行使國有資產管理權；具體而言，行政性資產管理機構以行政事業性國有資產代表的身份管理政府機關各部門占用或使用的國有資產，事業性資產管理署（局）以行政事業性國有資產代表的身份管理各事業單位占用或使用的國有資產。
3．行政事業性國有資產管理的監督與審計分離
行政事業性國有資產管理體制，表現為由管理職能、監督職能、審計職能組成的一個體系。兩個處于專業化層面的行政事業性國有資產管理機構行使管理職能，財政部門的行政事業性國有資產管理局或處行使監督職能，獨立的審計部門行使審計職能。財政部門制定出臺關于行政事業性國有資產管理的政策，并監督兩個專業化的行政事業性國有資產管理機構執行政策；同時，為了實現對行政性國有資產管理監督權的制衡，應由財政部門以外的行政機構行使審計權，這種審計既包括對兩個專業化行政事業性國有資產管理機構的審計，也包括對占用或使用國有資產的機構、單位的審計。在全新的行政事業性國有資產管理體制中，監督職能與審計職能是相對分離的，分別由兩個政府的行政部門相對獨立的行政權力。只有監督與審計的分離，才能保證行政事業性國有資產管理機構實行專業化管理。
之所以強調行政事業性國有資產管理的監督與審計分離，是為了真正實現行政事業性國有資產管理的專業化與公開化，尤其是事業性國有資產管理水平的提高，不僅要著眼于事業單位提供公共產品（服務）的效率，而且要著眼于事業單位提供公共產品（服務）過程的透明。當前，普通民眾對教育、醫療部門的怒氣與指責，除教育、醫療高收費原因外，還在于教育、醫療行業不透明，如果行政事業性國有資產管理機構不擺脫行政性就無法實現管理的專業化與公開化。但是，行政性資產、事業性資產國家統一所有，又要求各級政府代表國家行使權力，但是其權力主要表現為監督權、審計權及委托權等。從經營性國有資產管理體制、資源體制性國有資產管理的教訓看，仍然是“政資不分、政管不分”影響著其管理水平的提高。行政事業性國有資產管理新體制，必須進行“政資分離、政管分離”的改革，實現監督行政化與管理專業化的有機結合。
（四）逐步把行政事業性國有資本預算納入政府預算體系中
國有資產包括經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產三大類，雖然各類國有資產管理隸屬不同的部門，但是從國有資本預算的目標定位及要求看，應該建立與完善行政事業性國有資產、經營性國有資產、資源性國有資產統一的國有資本預算制度。包括行政事業性國有資本預算在內的國有資本預算，不僅要納入政府預算體系中，而且還要盡快實施事業性國有資產占用或使用的績效評價。
1．分階段構建統一的國有資本預算制度框架
如果從經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產的總額來看，國有資產仍然在全社會總資產中占有相當高的比重，國有資產對于社會經濟文化的全面發展仍然起著決定性作用。建立與實施統一的國有資本預算制度，是為了讓國有資產更好的發揮作用。必須強調指出，國有資本預算不是簡單地為了實現國有資本的保值增值，應該發揮比保值增值還要大的作用，國有資本及國有資本預算應該成為市場經濟條件下政府宏觀調控的一種衍生手段，政府應通過國有資本帶動全社會資源配置效率的提高并為社會公眾提供更多更好的公共產品（服務）。在構建統一的國有資本預算制度框架中，應關注并重視經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產不同的功能及作用：經營性國有資產應該能夠發揮推動經濟結構調整、產業結構升級的作用，堅持“政府不與民爭利”的原則，實現經營性國有資產從充分競爭領域退出，退出并變現的國有資產應首先用來彌補公共財政預算的缺口、社保基金預算的缺口；行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產要著眼于為社會公眾提供更多更好的公共產品（服務），社會公眾有權參與公共產品（服務）效率評價，也有權了解提供公眾產品（服務）過程中的相關信息，行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產不是以保值增值作為績效評價標準，而是以提供公共產品（服務）的效率作為績效評價標準；資源性國有資產是直接參與公司運營的要素，但是資源的稀缺性及對生態環境較大影響作用，決定了資源性國有資產不可能以價值最大化為目標，要用國家安全、環境保護、經濟可持續增長等的綜合指標來評價資源性國有資產的價值及效率。
實行并把行政事業性國有資產的預算納入統一國有資本預算制度框架中，可先從事業性國有資產預算著手。事業性國有資產預算包括存量預算與增量預算兩部分，要通過預算及預算執行來評估評價事業性國有資產提供公共產品（服務）的效率。定期的效率評估、績效評價，是增加或減少事業單位財政撥款的依據，也是對事業單位負責人獎懲的依據。
2．國有資本預算應該與政府預算的其他預算相統一與平衡
政府預算應包括公共財政預算、社保基金預算、國有資本預算等。國有資本預算應該由國有資產管理部門來實施，同時也必須要與公共財政預算、社保基金預算相互協調，不能脫離公共財政預算平衡、社保基金預算平衡而進行，應該把國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算的統一與平衡作為政府預算的基本要求。國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算分別隸屬國資、財政、社保部門，各種預算應先在本部門分別編制。但是國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算在本部門完成前，應該是信息共享，有可以及時傳遞與交流的信息通道，尤其是讓財政、社保部門及時了解與掌握國有資本的年度經營狀況，對于實現公共財政預算平衡與社保基金預算平衡至關重要。預算批復前和批復過程中，調整經營性國有資產的年度國有資本預算用于彌補公共財政與社保基金支出缺口的額度，要反復討論與測算。
在以國有資本預算調整而實現公共財政預算平衡、社保基金預算平衡中，主要是以經營性國有資產的收益及變現來彌補缺口。行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產的預算也需調整，但是這種調整更多的是增量結構性調整，根據社會經濟發展變化，調整不同領域的公共產品（服務）數量。
3．事業性國有資本預算應成為政府宏觀調控的衍生手段之一
在市場經濟條件下，國有資本應更多地履行公共職能，尤其是事業性國有資產，應主要定位于提供更多更好的公共產品（服務）。未來5～10年國有資產的結構變化快，事業性國有資產要有比較大的增長，各級政府每年對于提供公共產品（服務）的事業單位財政撥款也會不斷增加。但是，在沒有事業性國有資本預算的條件下，過多過快的增加財政撥款，可能會導致更多的浪費與腐敗。實行事業性國有資本預算，首先要關注的就是資產如何使用以及使用的效率，政府要運用國有資本預算來對公共產品（服務）供給進行調控。作為政府宏觀調控的衍生手段之一，事業性國有資本預算要著眼于推動事業單位改革的全面推進。在政務支持類、社會公益類、自主經營類的三大類事業單位中，政務支持類的財政撥款要逐年減少，自主經營類的補貼撥款要停止，但是，社會公益類的財政撥款要大幅度增加。事業性國有資本預算必須與財政撥款預算相統一，而且中央一級政府的財政部門，應聯合其他部委制定社會公益類事業單位改革與增量投入的中長期規劃，以中長期規劃來指導公益類事業單位財政撥款的年度預算。
需要強調指出的是，在全新的行政事業性國有資產管理體制構建中，應抓住行政事業性國有資本預算及績效評價這個重點。從維護社會穩定，構建和諧社會的目標要求看，行政事業性國有資本預算及績效評價應先從醫療、教育類事業單位著手，要先試點，后推廣，一方面要解決這幾類公共產品（服務）提供中存在的問題，另一方面要加大這幾類公共產品（服務）提供的數量。對這幾類公共產品（服務）要盡快建立績效評價指標、評價方法，并給社會公眾全面的知情權。
三、行政性國有資產管理及改革
行政機關占用的國有資產，是行政事業性國有資產的一部分。隨著政府機構改革的推進及政府職能的轉變，行政性國有資產管理提到了議事日程。針對行政性資產產權不清晰、占用不公平、資產使用效率低下等問題，應實行行政性國有資產存量與增量的同步改革，分離行政機關經營性資產，盤活行政機關閑置資產，推動行政性國有資產管理的統一。明確財政部門作為行政性國有資產監管的行政機構，并組建行政性國有資產的專業管理部門，負責行政性國有資產的日常管理
（一）行政性國有資產管理改革的目標定位
行政性國有資產管理應該著眼于普遍存在的問題，確立行政性國資占用的公平與效率提高的目標。
1．實現行政性國有資產占用的公平
在過去的行政性國有資產管理中，對基礎管理，特別是對預算的管理中，一方面缺乏對行政性國有資產存量信息的全面掌握，另一方面也沒有科學合理的資產配置標準定額，導致資產配置不均衡。行政性國有資產管理改革的目標定位之一，就是要改變這種基礎管理薄弱的現狀，實現行政性國有資產占用的公平。為了實現這一目標，首先要全面摸清行政性國資的“家底”，包括存量資產的數量多少、質量優劣以及公布狀況等；其次是要研究定額標準，在摸清“家底”的基礎上，研究確定與行政機關所承擔職責相匹配的三項定額標準，即實物資產定額、標準費用定額、財政預算定額。因此，實現行政性國有資產占用的公平目標，絕不是一種國有資產占有和使用上的絕對平均思想，而主要是指與工作職責相匹配的資產占有和使用上的規則與公平。即制定出公平的規則，并且在行政性國有資產管理中切實地執行，這樣才能將行動機關國有資產的管理工作納入良性循環的軌道。
2．提高行政性國有資產使用的效率
提高行政性國有資產使用的效率是指行政機關非經營性國有資產的使用、消耗在最優的配置和最高的效率下，給社會提供更好的公共產品、更多的公共服務。從行政性國有資產管理問題上看，行政機關提高國有資產使用的效率應有以下兩目標：即行政性國有資產形成數量上的最優目標、行政性國有資產使用上的效率目標、行政性國有資產處置上的效率目標。這里，行政性國有資產使用上的效率，實際上是指各項資產應物盡其用，盡可能多地發揮出資產的使用價值，并注意日常的維修保養，延長其使用價值。而行政機關配置的資產使用價值并非越高越好，而是和其工作職能相匹配，電腦、公務用車等的配置應以實為主。資產處置上的效率要求為行政機關非經營性國有資產因各種原因需要處置時，如非經營性資產轉為經營性資產，哐將非經營性資產報廢，都應按照已定的標準，盡可能地發揮出資產的潛在價值。
3．減輕各級財政負擔
國家各級行政機關的國有資產是由不同政府級次的各級財政部門撥款形成的。只有在實現行政性國有資產占用的公平、提高國有資產使用效率的基礎上，才能減輕各級財政的負擔。由于建國以來我國行政事業性國有資產的管理相對薄弱或處于管理虛置狀態，機關單位之間資產配置不均衡、預算分配的不公平，在一些機關部門形成了大量的閑置資產，造成國有資產流失。同時加重了各級政府財政部門的負擔。盤活這些閑置資產、加強各級政府的財政預算，努力減少各級政府的財政負擔。
（二）行政性國有資產監管的統一
現行的行政性國有資產管理都已不能適應社會主義市場經濟的總體要求。因此，應統一對行政性國有資產進行監督管理，明確行政性國有資產管理的行政機構及管理部門
1．明確行政性國有資產管理的行政機構
按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則，建立全國統一的行政性國有資產管理體制，財政部門應作為行政性國有資產的唯一行政機構。眾所周知：行政性資產與企業資產性質不同，需要依靠財政資金來實現價值補償，而行政性資產體現政府公共服務職能，應當由一個部門利益相對弱化的綜合部門來負責管理。因此，由現有各級政府的機關事務管理局（處）負責行政性國有資產管理，或者另外組建專業性的行政性國有資產管理局（處），也就是說單獨設立行政事業性國有資產管理局（處）。在明確了財政部門作為行政性國有資產管理的行政機構的條件下，財政部門應負責制定規章制度、資產預算和綜合管理等相關條例，并依條例對行政性國有資產管理局（處）進行監督。在進行行政性國有資產管理和改革進程中，緊迫問題是盡快建立起一套行之有效的規章制度，使各項資產管理工作有章可循。
2．明確行政性國有資產的管理部門
由財政部門對行政性國有資產進行統一管理是加強資產管理的客觀要求，但這并不意味著財政部門要事無巨細地進行管理，而是要根據情況適當地將一些職責委托給一些單位來完成，形成多層次合理分工的模式。行政性國有資產管理是一項復雜的工作，既包括相關政策和規章制度的制定、大項資產的審批控制等綜合管理，又包括清查統計、審批事項的初步審核等具體管理，還包括資產日常使用中的使用管理。一般講，由于所有權與使用權的分離，資產的綜合管理、具體管理必然與資產的使用管理分開，資產的使用管理由占用資產的行政單位負責。而資產的綜合管理和具體管理則要根據管理方式、工作量、機構設置、編制情況，以及資產總量、資產類型、信息化管理程度等情況而定，財政部門既可以自己獨立完成，也可以委托合適的機構承擔。從世界各國情況看，既有財政部門完成的韓日模式，也有由隸屬于財政部門的機構完成的德澳模式，還有委托給相對獨立的機構完成的美加模式。從我國情況看，我國行政性國有資產規模龐大、類型復雜、分布廣，因此，在整體上，可以采取“統一政策，專業管理”的體制，即在統一的政策下，由專業化的行政性國有資產管理局（處）負責日常管理。
3．明確行政性國有資產管理的審計部門
行政性國有資產管理制度的落實和管理活動的加強離不開有效的監督審計。黨的十六大明確提出了“建立健全非經營性資產監管制度”的重大任務。按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則，財政部作為行政性國有資產的出資人，理應承擔起對行政性國有資產的管理監督職能。在部門內部設立行政事業單位國有資產的專門管理監督機構。加強對行政事業性國有資產管理局的監管，規范其處置行為，制定規定，明確各部門、各單位的審批權限；實行信息反饋和跟蹤監督。同時，為了實現對行政性國有資產管理監督權的制衡，由獨立審計署部門使其獨立的審計職能。審計部門可由全國人大下設審計部門，亦可由國家審計署承擔獨立于監管部門之外的審計工作。而審計中發現國有資產管理機構或使用單位的違規行為，造成國有資產流失的，按有關規定追究責任單位、責任人的責任。
（三）行政性國有資產存量和增量的管理
在行政性國有資產管理和改革的進程中，財政部的行政性國有資產管理部門，應加強對行政性國有資產存量和增量的管理，調整行政性的資產結構，建立存量資產的調劑制度，對行政性國有資產存量進行再分配。并且對行政機關現存的少量經營性資產進行分離。優化行政性國有資產增量管理、存量調整和資產配置管理，回收和盤活行政機關閑置的資產，提高行政性國有資產的整體運營質量。實現行政性國有資產占用的公平性。
1．行政性國有資產存量的再分配
對于行政性國有資產的存量，目前最重要的工作是進行全國性的清產核資工作，將行政機關非經營性資產和事業單位經營性資產區分開，剝離出行政機關中由非經營性資產轉變為經營性的資產，明確界定行政性的產權，核定資產總量。在現實中，我國行政機關普遍存在著國有資產的存量資產配置不合理，使用效率不高的問題。首先，由于缺乏合理統一的配置標準，或標準沒有被嚴格執行，導致中央部門、單位之間配置不公平。其次，由于資產配置不合理，重復購置嚴重，在使用過程中又缺乏規范化管理，結果導致目前行政事業單位普遍存在資產閑置與使用效率不高的現象，其中在固定資產方面表現尤為突出。因此必須對行政性國有資產管理進行改革，盡快開展行政機關的清產核資，加強對行政機關非經營性資產的實物管理和價值管理，了解行政機關非經營性國有資產的總體情況，包括總量、分布狀況等，而這些數據只有通過價值的計量才能表現出來。加之土地使用權、房屋等資產的特殊性，即它們隨著市場經濟的完善蘊含著較大的增值潛力，在不妨礙行政機關工作效率的前提下，使得這類資產的價值盡可能得以實現，對整體經濟效率的改善也是有幫助的。而只有確定了土地使用權、房產等的價值衡量標準，我們才可以對它們定價，從而對行政性國有資產存量進行再分配，以達到資產的公平、合理配置，提高行政性國有資產的使用效率。
2．行政性國有資產增量的管理
我們認為，首先對于行政機關非經營性國有資產的增量來源，形成一個科學合理的增量形成機制是非常重要的。對此，應結合預算改革，建立資產預算與財政預算相聯系的制度，合理配置行政機關的非經營性國有資產。其次是確定合理的資產配置標準，必要時引進數量分析模型。每一行政部門應購置哪些資產、資產的數額是多少、以什么樣的標準來配備資產是形成合理的國有資產形成機制所需要解決的一系列問題。最后，政府的行政性國有資產購置必須嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》的規定實施。在必要時，還可引進大額資產購買的聽證會制度或專家論證制度。加入WTO后，對行政性國有資產實行政府采購制度也是政府的一項義務。
3．行政機關經營性資產的分離
長期以來，對于行政性國有資產的管理存在職責界定不清、管理機構不明的現狀。使得行政性國有資產流失較嚴重，行政機關的部分國有資產由非經營性資產轉為經營性資產的過程中缺乏有效的監督機制，經營中存在虧損及各種漏洞。行政機關雖然對國有資產沒有所有權，但對所占有的資產卻有著充分的控制權和占有權，自行管理空間很大。
因此，要規范行政性國有資產的管理，堅決分離這部分——在行政性國有資產內已形成的經營性資產。要嚴格規范行政機關非經營性資產轉經營性的作法，建立健全資產處置的審批制度。行政性國有資產管理部門要確實統計并掌握好各行政機關使用的國有資產數量和種類，將已作經營之用的直接或間接來源于財政撥款的非經營性資產作出處置。
4．行政機關閑置資產的回收和盤活
由于對行政性國有資產管理的重要性認識不足，管理意識淡薄。長期以來，由于受習慣勢力的影響，重錢輕物，重購置輕管理，行政機關沒有嚴格的管理約束機制，造成了行政性資產管理的混亂。此外，由于行政機關的國有資產是由國家財政撥款購置和無償調入的，財政部門、國有資產管理部門對撥款的使用和資產的利用效率又缺乏有效的監督和考核，導致部分資產長期閑置，甚至浪費流失。
資產使用率不高以及行政性國有資產占用的不公平是行政性國有資產管理中存在的一個重要問題，不少行政機關單位存在著閑置資產，大大降低了國有資產的使用效率。對于行政機關購置不用或超過編制定額的固定資產，行政性國有資產管理部門應本著物盡其用的原則進行處置和調劑，回收這些行政機關閑置的資產，并對其進行再分配。同時對于行政機關閑置的無法在行政機關間合理流動的沉淀的“死資產”，采取資本運作的方法進行盤活。也就是利用信托、公開上市等手段進行融資、并通過并購重組、參股等資本運作手段整合資產，發揮閑置資產的潛在價值，促使存量資產由實物形態向價值形態轉變。通過以上對行政機關閑置資產的處置方法，建立起行政性資產集中處置與調劑轉讓市場，將行政管理與市場經營兩種手段有機結合，鼓勵各行政機關閑置資產拿出來進行交易，通過所有權變更或使用權轉讓等方式，將行政機關閑置資產轉化為有效資源，以實現行政性國有資產占用的公平。
總之，做好行政資產管理的具體工作。近幾年，全國各地都非常重視行政性國有資產管理工作，把盤活資產、提高資產使用效率作為加強支出管理、緩解收支矛盾的重要措施。各地在深化行政資產管理改革方面進行了有益的探索，創造了“南海模式”、“南寧模式”、“安達模式”等經驗和做法。我們認為應加強對資產管理工作的監督，及時總結好的經驗和做法，推動全國的資產管理工作。制定出切實可行的行政國有資產管理法律、法規。
綜上所述，建立和完善社會主義市場經濟，實現公有制與市場經濟的有效結合，不僅要求以國有企業為主體的經營性國有資產的改革，也要求以行政性國有資產為主體的非經營性國有資產的改革。改革開放以來，我國行政性國有資產的管理和改革滯后于總體經濟改革的進程，使現行行政性國有資產的管理已不適應社會主義市場經濟發展與完善的要求。因此，改革現行的行政性國有資產管理體制，積極構建新的行政性國有資產管理體制，對于我國進一步深化行政機關改革具有重要的意義和推動作用。
四、事業性國有資產的管理及改革
事業性國有資產管理是行政事業性國有資產管理中的難點和重點。事業性國有資產面臨著盤活存量和配置增量的雙重任務，管理的最終目標是要提高資產的運營效率和保證公共產品（服務）供給的質量，實現資源配置的最優化。改革的基本思路是要分別確定管理行政機構和專業化管理部門，由各級財政部門統一行使事業性國有資產所有者代表權力，設立非行政性的專業化管理部門負責事業性國有資產的具體管理職能；管理的重點是提高資產運營效率，挖掘資產優化整合、激活效率的巨大潛力，同時要實行預算績效評價，使資產增量與績效評價水平掛鉤，推動預算增量改革。
（一）事業單位國有資產管理與業務指導的分離
事業性資產管理要堅持國資管理和業務指導分離的原則，行業主管或上級行政部門適合從事專門的業務指導和監督，而事業性資產管理則應當由獨立的國資管理體系和機構負責，堅持“政資分離、政管分離”是對事業性國有資產管理的基本要求。在資產的所有權和性質界定上，事業性國有資產具有高度的同質性，即產權歸國家所有、資產主要來源是公共財政撥款形成、資產以提供公共產品（服務）為職能，因此在行政權力行使中應當統一明確各級財政部門為行政機構；同時，為了突出事業性國有資產的自身特點，要由專業化的管理部門負責資產的具體管理。
1．明確事業性國有資產管理的行政機構
當前，按照我國政府職能的設置以及事業性國有資產的特點，財政部門作為政府負責事業性國有資產管理的行政機構是一個合適的選擇。這主要是出于以下幾點考慮：第一，有利于規范資產配置，實現資產管理和預算管理高效結合。事業性國有資產管理不僅是一個如何使用和管理國有資產的問題，更重要的是要從公共財政支出的角度如何配置和規范國有資產的問題。考慮到公共財政支出是事業性國有資產形成的主要來源，由財政部門負責事業性國有資產宏觀管理是一種符合邏輯比較理想的選擇——有利于充分發揮部門職能優勢，切實代行國家所有權。財政部門通過統一負責資產存量的登記核查、統一制定資產配置和處置標準、強化預算審批和政府采購制度等工作，從源頭上把好資產購置觀，實現存量管理和增量管理、資產管理和預算管理的有機結合。第二，利于管理效率的提高，實現實物管理和價值管理的高效結合。長期以來，事業性國有資產存在著“重實物管理，輕價值管理”的現象，只強調資產的實物特征，而忽視了資產的價值特征，即資產的可轉讓性和可交換性，忽視了利用存量資產優化資源配置的可能性。改善這種局面在宏觀上既要規范事業性國有資產特別是固定資產的財務管理；還要以價值管理為基礎，促進事業性國有資產的價值流動，優化資源配置。由財政部門統一作為行政機構具有價值管理上的技術、信息方面的優勢。第三，利于行政成本的最小化。確定事業性國有資產管理的責任單位，還要注意控制管理成本。建國后財政部門一直主導和主持事業性國有資產管理工作，對于國有資產管理工作具有機制、職能、資源和信息上的便利優勢，因此盡管新的管理體制下管理的內容和方式將有所變化，但財政部門仍然是最佳選擇之一：既便于歷史沿承，同時又避免了重新設立行政機構帶來的行政成本的增加。
為了保證“政資分離、政管分離”以及事業性國有資產的專業化管理，必須設立專業化的事業性國有資產管理機構，并由財政部門授權依法（條例）履行事業性國有資產的管理職能。專業化管理機構的設立，可以有效避免行政機構直接介入資產管理工作而引發的行政越位、資產管理不到位的現象。該機構應當定位于非行政機構，采取市場化管理方式，吸收一批專業的精通資產管理、財務管理的人才，主要圍繞盤活事業性國有資產存量、合理預算資產增量來開展工作，其工作既要接受財政部門的監督指導，同時還要接受審計部門的審計。
2．事業單位非經營性國資和經營性國資的劃分
事業性國有資產管理體制運行的一個重要基礎是要進行資產的整合工作。由于各種原因，事業性國有資產表現出經營性資產和非經營性資產相混淆的特征，而兩者之間無論是在性質上還是在管理辦法上都存在著很大的差異，難以確定統一的運行方式和規則，帶來了諸多管理上的障礙。因此，事業性國有資產管理體制運行的基礎是必須先進行資產的分類整合，最重要的就是非經營性資產和經營性資產的劃分。在劃分中，要遵循兩個基本原則，一是事業單位的國有資產應當以非經營性的事業性資產為主。事業單位的基本定位是屬于政府公共服務的范疇，主要是要滿足提供公共產品（服務）的需求。這部分資產管理的方向是要提高使用（運營）效率，保證所提供的公共產品（服務）的質量，因此不能附加增值屬性，不適合進行市場化經營，不能把保值增值作為資產管理的目標。另一個原則是事業單位的經營性資產應剝離并進行相關單位事轉企的改革。由于歷史原因，在很多事業單位中事實上存在著經營性資產，并且已經具備了一定的市場適應能力，對此要逐步剝離，剝離后重新進行產權登記和變更，使事業單位完成由事業法人到企業法人的轉變。
3．具備條件的事業單位可通過弱化行政依附性而公開透明
行政依附特征是我國事業單位存在的一個重要特點，這種行政依附性以及隨之而來的尋租利益既不利于形成公平公正的市場機制，也影響到相應單位國有資產的優化組合和科學配置。為了保持事業性國有資產管理的獨立和高效，把具備條件的事業單位可以通過弱化行政依附性，從而使資產管理工作脫離行政力量的干預而公開透明。從長遠看，這是一個基本方向。一直以來，許多事業單位的資產存量管理和增量分配都由事業單位的行業主管部門或上級行政部門負責，缺乏專業化管理和撥款的預算績效評價環節，從而導致了一系列資產占用和使用上的浪費與不公。行政依附性的弱化，將使事業單位的行業主管部門或上級行政部門只負責轄屬單位的業務指導和監督，負責全面提升優化轄屬單位公共產品（服務）的質量，而不適合擔任事業性國有資產的責任人。相應的，應當在財政部門的指導和監督下，由專業化的資產管理機構行使國有資產管理和處置權。特別是在增量配置中，必須依靠預算績效評價制度來由專業化管理機構和財政部門共同負責。
（二）事業性國有資產管理與預算撥款的統一
事業性國有資產的主要形成來源是財政撥款。因此，事業單位管理和財政預算撥款之間 存在著必然的聯系，必須確立以資產使用效率高低、預算績效評價優劣為依據的財政撥款原則，或者說增量的配置必須以存量的使用績效為原則。事業性國有資產管理有兩個重點一是存量管理，二是增量配置，對應地，管理的主要職能是要承擔起盤活資產存量、提高運營效率，做好預算績效評價、科學合理配置增量的工作，實現資產管理和預算管理的統一。這既是保證事業單位滿足公共產品（服務）提供的需要，也是提高公共產品（服務）質量的需要。
1．事業性國有資產管理應承擔效率提高和績效評價責任
事業性國有資產管理的首要職責是提高資產使用效率。事業性國有資產存在的目的是要完成政府部分社會管理和公共服務職能，衡量資產效率的標準是是否滿足了人們對公共產品（服務）的需要，是否在既定資產數量下使所提供的公共產品（服務）質量達到了最優，而不是要求資產進入市場運營，實現資產的保值增值。因此，管理機構必須致力于資產存量的整合和盤活，最大限度地調度所有資源、避免閑置和浪費。其次，事業性國有資產管理的重要職責是承擔起國有資產預算績效評價的工作。通過建立預算績效評價體系和確定相關指標，并根據評價結果確定相應的增量配置，切實把好增量關，在源頭上處理好資產形成和配置。這種做法不僅是對事業性國有資產管理的貢獻，同時也是對各級財政預算管理優化支出結構和提高支出效率的巨大貢獻。我國預算管理一直致力于建立起一套比較完整的財政資金分配、使用和管理機制，提高財政資金使用的規范、安全和有效性。而事業單位機構臃腫、效率低下、配置無序等導致的資源浪費已經成為一個重要的阻礙因素，落實事業性國有資產績效評價工作將最大限度規避這一因素。
2．事業性國有資產管理中的中長期財政撥款預算
在重視事業性國有資產管理和預算撥款有機結合的同時，還要注意到，當前事業性國有資產的購置缺乏長遠規劃性。和經營性國有資產管理一樣，事業性國有資產也必須重視中長期戰略性規劃和布局調整，做好中長期財政撥款預算。這是從根本上解決事業性國有資產合理配置和關系事業單位可持續發展的關鍵，也是切實提高預算支出管理效率和透明度的大計。財政部門以中長期撥款來制約和滿足中長期事業性支出，既可以避免較大規模的資金無法落實、確保事業單位的可持續發展，同時也能夠有效防止規劃外支出的發生。在具體執行中，事業性國有資產中長期財政撥款預算的審批部門主要是專業化管理機構和財政部門，其依據重點是資產使用（運營）效率及績效評價情況。這種中長期財政撥款預算的實行，首先對事業單位自身的資產預算的編制提出了更高要求。事業單位必須充分論證本單位中長期公共服務成本，結合存量資產的現狀，做出科學合理、真實完整的資產預算。其次，必須有完善的績效評價制度為參照，評估事業單位是否在資產占有使用（運營）中達到了預期的績效標準，將是專業化管理機構的主要工作，也是該機構和財政部門審核批準事業單位中長期財政撥款預算、確定財政撥款增長幅度的主要依據。
（三）事業單位分類及運營體制改革
事業性國有資產改革不僅是一個國有資產管理問題，同時也是事業單位改革的重要組成部分。圍繞事業單位改革的討論很多，主流的觀點既承認事業單位存在的必要性，又強烈主張必須實施以“收縮規模、加強管理和規范運作”為內容的事業單位改革。應該說，事業單位管理體制、運行機制等綜合改革的方向、進程、績效都將影響到事業性國有資產改革路徑的判斷和選擇。特別是事業單位分類改革、運營體制改革是事業性國有資產管理體制建構、資產性質確認、資產結構調整等改革工作進行的重要基礎和參照。
1．事業單位分類及事業單位結構性調整
事業性國有資產管理的一個關鍵問題是經營性資產如何處置、是否繼續目前這種資產結構兩層皮以及最終是否應該存在經營性資產的問題。這些問題的解決必須以事業單位如何分類為指導。盡管事業單位分類一直被作為事業單位改革的基礎問題或者是突破口來看待，但由于種種原因，全口徑范圍內的事業單位分類改革始終沒有實質性進展。可以考慮把現有的事業單位分為三大類：一類為政務支持類，另一類為社會公益類，再一類為自主經營類。事業單位無論是全面改革，還是分類改革，不是簡單減少和壓縮事業單位規模和編制，而是先進行結構性調整，再分別推動各類內部管理及運營體制改革。事業單位結構性調整的基本原則，是減少或壓縮政務支持類事業單位的規模，增加或擴大社會公益類事業單位的規模，推進和抓好自主經營類事業單位事業法人轉變為企業法人的工作。在進行結構性調整的基礎上，政務支持類事業單位再進行人事制度與管理制度改革，社會公益類事業單位則強化公眾監督與運營公開的改革。
2．圍繞效率與透明深化事業單位運營體制改革
作為事業單位改革的組成部分，作為事業單位運營機制改革的一個分支，事業性國有資產管理體制究竟如何架構，運行機制如何搭建，管理職能如何分配，其決定關鍵還在于事業單位自身運營體制的構建。圍繞效率與透明深化事業單位運營體制改革對事業性國有資產管理改革有著重要的基礎性作用。事業性國有資產管理以各級財政部門統一作為管理的行政機構行使行政監督權，由專業化的非行政性管理機構具體責任部門行使管理權。在這一既定思路下，當前參與事業性國有資產管理工作的或者說是具體的監管機制中至少還要包括兩級部門，即主管部門和事業單位本身。兩者對國有資產所應負的職責以及和財政部門、專業化管理機構之間權力對接，都需要有更為明確的事業單位運營機制為依托和保障。事業單位運營機制改革的目標是要圍繞效率和透明來健全完善一個公平高效的公共服務體系，難點在于實現的路徑選擇，尤其是監管機制中是要建立起以職能為導向的輻射式的一般性監管機制，還是繼續完善部門為導向的條帶狀的專門監管機制，亦或是兩者并存分類推進，這些都還有必要進行更深入的論證和更廣泛的試點。
3．事業單位運營體制改革的配套條件
從總體上看，事業單位改革推行多年，基本上還處于部門或地方框架下的局部試點、單項推進的探索階段。從事業單位改革的復雜性上來看，目前這種循序方式完全是必要的，但是事業單位改革的成功，則必須是一個合力行為，體現為一個綜合效果。可以看到，在事業單位運營體制改革中，還有一些重要的配套條件對事業性國有資產管理發生著影響。首先是事業單位行政依附性弱化的問題，行政依附性的逐步弱化，才能使事業性國有資產管理的獨立化與專業性真正到位；其次是建立行政事業性國有資本預算，行政事業性國有資產同樣是市場經濟條件下政府宏觀調控的衍生手段之一，實現行政事業性國有資本預算關注資產使用及其效率，能夠進一步強化事業性國有資產管理，并和事業單位整體改革形成良性互動；第三是強化社會公眾參與和監督機制。社會公眾是事業性國有資產所提供的公共產品（服務）的受眾，理論上對資產績效評價的唯一指標就是社會公眾的滿意度，至少社會公眾應當享有對事業單位運營的知情權和監督權，有權參與對公共產品（服務）的效率評價。對此，關鍵是要建立起順暢的制度性的參與和監督機制。
五、非經營性國資轉經營性國資的管理
對行政事業性資產分類與整合，是行政事業性國有資產實現高效管理的前提和基礎，同時也是行政事業性國有資產管理改革的突破口。在行政事業性資產的分類和整合工作中，亟需解決的是非經營性資產轉經營性資產的管理工作，其中又以設計經營性資產管理模式、妥善處置經營性資產收益、確定非經營性國有資產轉經營性國有資產相關程序等問題為重點。
（一）行政事業單位經營性資產的統一管理
行政事業性國有資產的目標是為了完成行政職能及提供公共產品（服務），合理的運行機制下不應該出現以追求利潤為目標、與民爭利、與企業爭利的經營性資產。但是，我國轉型時期的特定國情客觀上為經營性資產在行政事業單位框架內的存在提供了必要的土壤。轉型初期，在建設社會主義市場經濟的探索中，對行政事業單位管理出現了一些過度強調商業化、市場化的傾向。在一些地方和部門，行政事業性國有資產被賦予了原職能之外的任務，承擔起彌補行政事業經費支出不足、補償部門行業福利開支等責任，特別是上世紀80年代初期全民經商熱潮下行政事業單位的經營性資產急劇擴大。盡管后期國家對此出臺了很多限制政策，但經營性資產的存在及由此帶來的管理、運行方面的問題卻一直沒有得到徹底的解決。因此，在推進行政事業性國有資產管理體制改革中，應關注并強化行政事業單位非經營性資產轉經營性國有資產的管理。
1．行政機關經營性資產的完全分離及歸口管理
行政機關國有資產的管理目標是確保資產的安全和完整，實現資產的有效利用，而不是為了實現資產的增值，因此必須強調資產的非經營性特征。對行政機關經營性資產的處置思路應該十分清晰,即先實行徹底剝離并交歸口部門統一管理。具體可以分以下幾步：首先是資產甄別。過去有關部門多次嚴禁行政機關辦實體、從事經營性質的活動，如1993年中共中央辦公廳發文要求中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤，并實現職能、財務、人員、名稱“四脫鉤”；1998年，中共中央辦公廳再次發文，要求軍隊、武警部隊和政法機關一律不再從事經商活動，政府部門不再管理企業。經兩次清理后，中央和地方黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業基本脫鉤，當前行政機關經營性資產具有一定的隱蔽性：如辦公樓房、用地的部分出租等行為。因此加強清理和甄別是行政機關經營性資產管理的基礎。方式應以單位自查申報為主，主管部門、財務部門監督核查為輔。第二，資產剝離。凡是存在經營性資產的行政機關要限期處理：對以固定資產用于投資、入股的要勒令退出，出租、出賃資產要收回。第三，歸口管理。行政機關經營資產剝離后繼續采取歸口統一管理的方式，可以由歸口部門統一委托資產經營機構管理。此時管理的內容主要是按照相關政策的要求解決收益處置、占用費如何收取以及落實相應的國有資產保值增值責任等問題。最終目標是要使行政機關徹底與經營性資產劃清界限。
2．財政撥款事業單位經營性資產的委托監管
由于歷史沿革以及自身發展需要，我國事業單位經營性資產存在較為普遍，可以按照資產形成來源的差異制定不同的管理方案。對于財政撥款事業單位來說，基本思路是采取委托監管的方式，實施該方式的關鍵是設立委托監管機構。即在主管部門或歸口單位的級次上設置經營性資產委托監管機構，按照有關規定，該機構適合定位于事業法人，可以新建，也可以依托原有事業機構。據此，對事業單位資產按照隸屬關系，由主管部門或歸口單位統一委托該機構進行委托監管，并盡量保持原有的收益分配格局。這種方式的優勢在于：第一，長期以來事業單位發展和所屬經營性資產之間已經形成了一定的依賴關系，特別是一些非全額撥款事業單位。因此，完全剝離會影響事業單位的正常運作和發展。第二，有利于提高事業單位公共服務質量。事業單位在享有非經營性資產的使用權或者說是在占有公共財政資源的情況下，其職能是向社會提供優質公共服務，不宜同時進行市場化、商業化運營。第三，委托監管可以實現監管主體的集約化、規范化，實行監管范圍內資產的重組整合，提高資產運營效率。作為中間層次，委托監管部門統一向上級機構負責被委托經營性資產的安全、完整以及保值增值。在財政撥款事業單位經營性資產的委托監管中，還應該注意的是這種委托監管的范圍不宜過大，仍以歸口管理為主。需要指出，委托經營管理是一種帶有過渡色彩的體制，是為了消化一部分改革成本、延緩經營性資產剝離帶來的財政支出、人員分流等壓力。從本質上看，財政撥款事業單位（尤其是全額撥款事業單位）中的國有資產來源于公共財政支出、使命是效力于公共服務，卻成為謀求某一部門或單位經濟利益的投入性資本，這本身就是對公共財政體制、市場機制的極大扭曲。因此，長期上財政撥款事業單位同樣應當逐步剝離經營性資產。
3．自收自支事業單位的資產歸口管理
對于自收自支事業單位的非轉經的管理，其管理權仍采取歸口部門管理的方式。在自收自支事業單位中，基本不再產生新的公共財政支出所形成的國有資產，其運行模式和企業接近，因此資產管理的重點之一是要核查該單位是否現存以非經營性資產投資、入股的資產，是否還占用所屬部門的非經營性資產。對于和所屬部門非經營性資產有關聯的單位，要堅持有償使用原則,健全資產價值補償制度,可以采取的處置方式主要是剝離，以退還或回購的方式和原部門理清財務關系。其中對于所屬資產與所屬部門非經營性資產沒有歷史和現實關聯的，僅僅是行政隸屬關系、形式上“掛靠”某一部門的事業單位，歸口部門的管理內容主要是做好“脫鉤”工作，加快由事業法人變為企業法人的步伐。
（二）事業單位經營性資產的收益處置
在明確行政機關經營性資產完全剝離的原則后，對行政事業單位經營性資產的收益處置則主要是針對事業單位。隨著改革的深入，收益處理將成為事業單位經營性資產管理的重點（此時的收益指的是稅后收益），它體現的是對事業單位經營性資產收益如何進行二次分配的問題。
1．財政撥款事業單位經營性收益納入預算
對財政撥款事業單位經營性收益處置的基本原則是：一是尊重現有利益格局，考慮到事業單位對經營性資產的依賴較大，有些單位甚至部分基本支出都存在困難，因此，為了保持事業單位服務質量和人員穩定，有必要維持現有利益分配格局，收益分配中以原收益主體為主。二是規范預算和財務管理，提高財務透明度和加強監督。可以按照“收支兩條線”的基本精神，效仿一些行政事業性收費的處置方式，行政事業單位非轉經資產收益使用“應繳財政預算收入”科目，全部納入預算管理，并采取按月預繳、全年清算的辦法上繳國庫。之后由預算按比例以事業經費補充支出的方式部分或全額返還給事業單位或其歸口部門。據此，財政撥款事業單位經營性收益監管的重點就落在幾個點上：一是在各級財政預算中可專設事業單位經營性收益預算，專戶專用；二是加強財務管理，審計和核查，防止帳外收入的發生，防止體外循環，保證收益按時足額上繳預算；三是科學制定預算返還比例。該比例制定應該由歸口部門、資產委托監管機構、事業單位共同完成，財政部門審批及備案。比例確定的主要依據是事業單位中經營性資產的凈資產值、經營效益、上年收益上繳額等等。
2．自收自支事業單位轉變為企業法人
自收自支事業單位的改革基本方向是由歸口部門負責，促使其加快脫鉤改制的步伐，成為獨立的企業法人。屆時，其收益的處理完全遵守企業化模式，將不再和歸口部門發生關系。事業法人轉企業法人不僅是工商登記注冊的形式上的變更，“事業單位、企業化管理”的體制與獨立的企業法人有著很大的區別。事轉企后，籠統地意味著運營單位應對市場競爭時的彈性、自主性大大提高。其中資產性質將打破事業單位國有獨資的現狀，實現從單一到多元的變化，融資渠道上市場成為調配資本的主要因素，此外還有助于運營單位擁有完整的法人財產權，獨立承擔民事義務和責任等。總之，事轉企對于消除壟斷、減少權力尋租、維護市場秩序都有積極的作用，不僅有助于資產管理，更有助于理順體制和可持續發展。但是應當看到，改制確實具有一定的難度。首要一點就是改革的動力不足，盡管此類單位運行中面臨著“雙重婆婆”的制約——歸口部門的資產、人員上的監管以及行業部門業務上的監管，但是由于歸口部門的存在常常帶來更多的“關聯交易”和“部門保護傘”，所以此類事業單位寧愿維持現狀；而對歸口部門來說，此類事業單位的存在無疑是提供了一個現實的解決部門職工福利或是其它預算外資金的大本營，同樣不愿觸動現有格局。第二個難點在于改制中企業定性、清理歷史占用的經營性資產、職工轉變身份、職工養老無法銜接等問題的處理難度較大。改制后企業是否一定要剝離歷史上已占有的原部門經營性資產，企業如何定性，現有人員醫療、養老、身份轉換如何處置都是改制的現實障礙。理想的轉制狀態是“四個到位”，即產權清晰到位，職工身份轉換到位，社會保險落實到位，債權債務處理到位，使運營單位成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的法人實體和市場競爭主體。真正實現“四個到位”，需要有關部門的強力推進以及配套政策的支持。
（三）非經營性國資轉經營性國資的程序
在當前行政事業單位非經營性國資轉經營性國資管理中，急需并且具備現實操作可能的是做好非經營性資產和經營性國資的甄別工作和已轉經營性資產的統計、登記工作。在這一過程中，要由行政事業性國有資產改革的主導部門—財政部門制定相關細則和實施辦法，規范程序，嚴明懲處條例。
1．非經營性國資轉經營性國資的申請
現有行政事業單位中的經營性資產，很多仍然是以非經營性資產的名義存在或者沒有經過主管部門、監管部門的認定。加強管理的第一步就要做好這部分資產非轉經的申請工作。非經營性國有資產轉經營性資產的申請工作要注意以下幾個問題：第一，申請主體是存在非轉經資產的事業單位，申報的第一主體為主管部門或歸口部門，申報的最終主體是財政部門；第二，所轉資產必須遵守國家有關規定和政策，國家財政撥款、維持事業單位正常發展的資產等不得轉作經營性資產；第三，申請應當包括如下內容：非經營性資產轉經營性資產的方式，如投資、入股、合資、出租等方式；申報報告，其中應包括資產評估報告、可行性論證報告、投資、入股、合資、出租等合同、財務報表等等。
2．非經營性國資轉經營性國資的批準
非經營性國資轉經營性國資的第一道關由提出申請的事業單位的主管部門或歸口部門負責，最終批準權在各級財政部門。在主管部門這一級次，要對申請單位的申請報告嚴加審核，核實資產，并做出批復和審查意見，整改后報財政部門批準。財政單位對各部門的申報材料要進行審核、抽查，要采取資產公示的方式，將自報和核實資料對外公布，接受公眾監督。財政部門要形成信息化管理，及時掌握資產動態變化。
3．非經營性國資轉經營性國資的產權變更
在行政事業單位非經營性國資轉經營性國資的過程中，一定要注意防止出現新的產權不清、產權虛置的情況。因此，對資產必須進行產權登記，其中一部分資產可能涉及到產權變更。對待行政機關、財政撥款事業單位和自收自支事業單位的非轉經資產的產權變更要有所區別。第一，行政單位機關明確為經營性的資產依法剝離后應當由歸口部門委托資產經營機構統一接收變更產權，產權為歸口部門；第二，財政撥款事業單位經營性資產可能出現兩種情況，對條件成熟（產權明晰并用于非轉經的資產整體剝離）的采取產權（含由事業單位以貨幣或實物入股、合資、合作、聯營等投資方式形成的股權和收益）整體移交的方式，由主管部門委托的資產運營機構統一接收變更產權、統一管理、統一經營，此時需要進行產權變更。對條件尚不具備的(包括整體資產中部分用于非轉經并無法對產權進行分立的資產) 則產權仍由原單位保留，運營管理由資產運營機構負責；第三， 自收自支事業單位中對和所屬部門資產關系已經清晰的擬脫鉤單位，產權最終歸屬沒有變化，但法人將由事業法人變為企業法人。
六、行政事業性國有資產的清產核資及產權登記
行政事業性國有資產管理改革，應從摸清家底、理清產權關系，在“摸清存量并搞活存量”的基礎上，進行增量管理改革。因此，對黨政機關事業單位進行清產核資及產權登記，既是行政事業性國有資產管理的基礎性工作，也是強化預算并實施績效評價的重要依托。
（一）行政事業性國有資產的清產核資
清產核資就是按照一定的程序和政策規定對某一時點的財產進行清理并核實資金的過程。對行政事業性國有資產按照規定的程序和內容全面徹底地進行清產核資，是建立公共財政框架的重要內容，是改革財政資源配置方式，提高資產效率的基礎，也是改革行政企業單位資產管理的重要手段。還是杜絕浪費、防止腐敗的得力措施。因而，對行政事業性國有資產進行清產核資具有現實的迫切性。
1．行政事業性國有資產清產核資的范圍和內容
行政事業性國有資產是指由行政事業單位占有使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。包括國家撥款的資產，單位按照規定組織收入形成的資產，接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。
①行政事業性國有資產清產核資的范圍
行政事業性國有資產清產核資的范圍從單位形態上看，包括：
一是黨政機關。包括各級人大機關、政府機關、政協機關、司法機關及黨派機關。
二是事業單位。包括凡具有獨立事業法人資格、能夠獨立編制會計決算報表，并與財政有經常性經費關系的事業單位；凡有財政經常性經費關系的實行企業化管理的事業單位；事業單位投資興辦的企業。
三是政府駐外機構。包括凡是與財政有經常性經費關系的常駐國外的各類機構。
四是社團及非政府組織。包括與財政有經常性經費關系的各類社會群團組織及非政府組織。
②行政事業性國有資產清產核資的內容
行政事業性國有資產清產核資的內容主要包括：
一是資產清查。包括對單位基本情況的清理、賬務清理及各類資產的清理查證。
二是價值重估和土地估價。是指行政事業單位對賬面價值與實際價值背離較大的主要固定資產進行重新估價，如房屋建筑物、一般設備、專用設備等，以真實地反映現有資產的價值。土地估價是對行政事業單位占用的國有土地進行清查并估價入賬。
三是產權界定。由于歷史原因，某些行政事業性資產權屬不清，需要重新界定產權。明確產權歸屬。
四是資金核實。即對行政事業單位所占有的國有資產在資產清查、價值重估及產權界定的基礎上，依據國家清產核資政策和有關財務會計制度規定，對各項資產盤盈、資產損失和資金掛賬進行損溢認定，并進行必要的財務處理，以真實、準確地核實和確認行政事業單位占用的各項資產價值總額和凈資產的真實狀況。
五是編制行政事業性國有資產清產核資報表
2．行政事業性國有資產的產權界定
行政事業性國有資產的產權界定就是國家依法對屬于國家所有的分布于各個行政事業單位的國有資產的所有權以及由此而派生的各類經營權、使用權、收益權、處置權等進行確認的一種法律行為。行政事業性資產十分龐大，遍布于各行政事業單位中。建國以來既未進行過大規模的清產核資，也從未進行過產權界定。行政事業單位普遍沒有“產權”的概念。歷史上的上收下劃，改革開放后尤其是事業單位組織形態的變遷，客觀了也造就了“產權模糊”的狀況。對行政事業性國有資產進行產權界定的必要性主要體現在：
一是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求。市場經濟也是產權經濟，產權明晰是其重要特征。行政事業單位作為市場經濟的重要組成部分。也應由國家確認其使用國家財產的權利邊界，明確資產責任，促使責、權利、相結合。
二是隨著政府職能的調整，行政事業單位的職能和范圍也不斷地發生變化，尤其是部分事業單位可能走向市場，實行產權主體多元化，改革改制的重要前提就是明晰產權。行政事業單位的改革中國有資產管理改革是其重要的內容，產權界定則是其中最基本的部分，是產權制度改革的前提和基礎，也是明晰產權的關鍵。
三是維護國有資產權益，提高資產使用效率的需要。行政事業性國有資產面廣量大，使用效率低下，損失浪費嚴重，甚至成為了腐敗的根源。其重要原因就是產權未得到界定，產權責任模糊，導致資產流失。在部門、單位所有制下資產無法發揮應有的效率。通過產權界定，明晰國有財產主體和責任，是維護國有資產權益，提高資產使用效益的重要途徑。
四是建立行政事業性國有資產產權制度的基礎性保障。在產權制度缺失下，家底不清、責任不明、流動不暢、效益不高，尤其是事業單位面臨改革改制時，資產流動十分困難。產權制度的建立既為資產統計、分析、管理等提供基礎，也為資產流動以及共享提供條件。
因此，行政事業性國有資產的產權界定具有重要的現實意義。
產權界定的基本原則是“誰投資、誰所有、誰受益”。其方法就是在此原則上確定的，包括：一是原始投資主體界定法，即根據國家財政撥款的有關賬目和原始憑證，清查子單位開辦之日起至清查時點止期間內國家投入行政事業單位資金所形成的資產，應界定為國有資產；二是資產增值界定法。對國家撥款形成資產增值的應界定為國有資產；三是以單位名義接受捐贈、捐獻的資產也應界定為國有資產。
3．行政事業性國有資產的資金核實（損失核銷）
資金核實是指行政事業單位在資產清查、價值重估和產權界定基礎上，根據有關規定，對單位實際占用的各項資產價值進行審核和必要的財務處理，核銷資產損失，核實和確認單位所占用的國有資產價值總量的過程，是對資產清查、價值重估和產權界定工作的最終認定。
資金核實的內容主要包括：一是固定資產主要核實各種盤盈、盤虧、報廢和毀損；二是流動資產核實各種盤虧、盤盈、報廢和毀損，未處理的各種掛賬損失以及不超過一年的各種有價證券和短期投資的溢價和損失等；三是對外投資主要核實向其他單位進行的投資及應到賬而未到賬的增值以及單位其他對外投資的溢價和折價等；四是無形資產核實單位自創或投入的應入賬而未入賬的各種無形資產；五是在建工程核實未辦理決算的各項基建工程掛賬，借款利息掛賬，各種物資的盤虧、盤盈和資金損失等；六是對行政事業單位資產負債及經費收支情況進行核實。
在資金核實過程中，應對清查出來的資產損失、資金掛賬等問題按照國家有關政策規定和程序，經審批后予以核銷。行政事業單位在清產核資過程中清查出來的各項資產損失的核實和認定，依據有關會計科目，按照貨幣資金損失、壞帳損失、存貨損失、固定資產損失、在建工程和工程物資損失、無形資產損失、其他資產損失等分類分項進行。損失核銷應本著既能解決歷史遺留問題，又防止國有資產流失的原則進行，并必須取得相關法律證明和分清資產損失責任。
4．行政事業性國有資產清產核資報表
清產核資報表是行政事業單位清產核資工作結果的重要表述方法。一般由能夠獨立編制會計決算報表與財政有經常性經費關系的行政事業單位填報，企業化管理的事業單位及由事業單位投資興辦的企業也應填報。
清產核資報表根據行政事業單位清產核資的范圍和內容進行設計，力求全面真實地反映清產核資后的資產狀況和經費收支情況。報表一般由全國清產核資組織者如財政部根據對清產核資結果的需要統一印制，以便于匯總進行統計分析。
（二）行政事業性國有資產清產核資的組織實施
行政事業性國有資產在中央層面及絕大部分省份都是由財政部門行使產權主體職能，極少數省市由國有資產監督管理部門監管。財政部門監管的優點是能夠將經費、財務與資產管理相結合，既能從源頭上強化管理，又能擔負起清產核資組織實施者的責任，同時其機構與行政事業單位同步設置也便利于工作的開展。因此，財政部門作為行政事業性國有資產的所有者代表行使職權具有邏輯上的合理性。
1．清產核資主體及職責
一是財政部門作為行政事業性國有資產的產權主體，其職責主要包括：財政部負責制定全國統一的行政事業單位清產核資的規章制度；按照分級管理原則，各級財政部門負責本級行政及事業性資產清產核資工作的組織指導和監督檢查；負責批復本級行政事業單位清產核資立項申請；組織行政事業單位的價值重估、產權界定和產權糾紛調解；對本級行政事業性資產損溢進行認定，出具資金核實及資產損失核銷的批復文件；負責行政事業性的統計分析工作；向上級財政部門報告工作，對下級財政部門負有指導監督責任。
二是各行政事業主管部門具體組織所屬單位的清產核資工作，其具體職責包括：負責審核本部門所屬單位清產核資立項申請，并向同級財政部門轉報；制定本部門所屬單位清產核資方案并組織實施；審核匯總本部門所屬單位清產核資工作結果，并向同級財政部門申報；根據同級財政部門出具的清產核資資金核實批復文件組織所屬單位調賬。
三是行政事業單位是行政事業性國有資產的載體，也是清產核資工作的具體實施者，其主要職責是：根據國家有關規定向主管部門提出清產核資申請；制定本單位清產核資具體實施方案，根據需要聘請社會中介機構，按規定程序開展清產核資工作；清產核資結果報送主管部門，待財政部門批復后進行調賬；調賬后辦理國有資產產權變動登記手續。
四是社會中介機構作為清產核資工作的參與者，其基本原則是要保持客觀、公正、獨立，具體職責是：全程參與行政事業單位清產核資工作，根據需要如對資產損溢事項出具專項經濟鑒證證明，并出具專項審計報告。
2．清產核資工作程序
全面的清產核資工作應按照國家的統一部署進行，包括統一清查的時間點、統一的政策規定、程序及時間安排。日常的清產核資工作則按下列程序進行。
一是由行政事業單位提出立項申請，報送主管部門，由主管部門審核后轉報同級財政部門；
二是財政部門批準同意立項；
三是清產核資的行政事業單位成立專門領導機構和工作小組，在財政和主管部門的指導和監督下開展清產核資工作；
四是聘請社會中介機構進行專項財務審計并按規定提出鑒證證明；
五是將清產核資工作結果及社會中介機構專項審計報告，經主管部門審核同意后報同級財政部門；
六是同級財政部門對清產核資結果進行審核，對有關資金核實及損失核銷進行批復；
七是清產核資的行政事業單位根據批復調整賬務，并辦理相關變更登記手續。
（三）行政事業性國有資產的產權登記
行政事業性國有資產產權登記工作的缺失，導致“家底”不清，產權關系模糊，損失浪費嚴重，單位之間嚴重苦樂不均。事業單位的改革同樣面臨著“產權”瓶徑。為了明晰產權、掌握資產狀況、提高
