文宗瑜
行政事業性國有資產是國家機器正常運轉、政府向社會公眾提供各種公共產品（服務）的重要物質基礎之一。隨著積累尤其是改革開放以來社會經濟發展所要求的政府職能轉變，行政事業性資產規模越來越大。可以預計，在今后5-8年國有企業全面改革及經濟結構調整完全到位以后，行政事業性國有資產數額會超過經營性國有資產的數額；與此相適應，行政事業性國有資產也會比經營性國有資產發揮更大的作用。但是長期以來，各級政府在國有資產管理方面的定位往往是重視與強化經營性國有資產管理，行政事業性國有資產管理沒有提高到其應該有的程度與水平。在目前行政事業性國有資產管理滯后與管理不到位問題日益突出的背景下，應該把行政事業性國有資產管理擺到與經營性國有資產同等重要的位置，加快政策的制定及出臺，構建全新的行政事業性國有資產管理體制。
（一）行政事業性國有資產的特點
從行政事業性國有資產的構成、規模、形成來源看，行政事業性國有資產具有與其他類國有資產完全不同的特點。分析與把握行政事業性國有資產的特點，不僅有利于比較準確地診斷行政事業性國有資產管理存在的問題，而且有利于比較科學地設計行政事業性國有資產的管理架構及體制。與其他類國有資產相比，行政事業性國有資產的行政色彩更濃、行政導向性更強，其特點往往與政府職能轉變滯后、事業單位改革停滯不前相關聯。具體而言，行政事業性國有資產表現為三個方面的特點。
1．高度分散而且單位平均占用數額較小
全國近4.2萬億的行政事業性國有資產 ，被約145萬個政府部門、社會機構、事業單位所占用，單位平均占用資產額約為0.029億元。當然，這不排除少數機構或單位占用了數額高達幾億、十幾億的資產。單位平均占用數額很小，是行政事業性國有資產的一個顯著的特點。從調查的情況來看，一些社團法人、事業單位，幾乎沒有占有資產，僅靠其每年的撥款、自主創收、募捐甚至負債維持運轉。除此之外，一些占用國有資產數額較大的事業類單位，如高校、醫院、廣電等，持續過度負債，極易導致資不抵債或財務風險。從2005年對50所大學的抽樣調查看，各大學在2001年后都逐年加大了貸款數額，財務風險凸現，其中已經有12所大學無法正常付息，7所大學出現了平均超過8000萬元的逾期貸款。過度負債的大學等事業單位，雖然資產數額大，但在產生財務危機時，也可能會出現國有資產為負值的結果。整體而言，行政事業性國有資產不僅單位平均占用數額小，而且一些單位的資產還存在風險。
2．流動性差而且不同機構或單位之間人均占用額的差別較大
行政事業性國有資產大多數為房屋設施設備類的固定資產，決定了其流動性較差。除此以外，受條塊分割的影響，不同的占用行政事業性國有資產的機構或單位之間，無法進行資產的劃轉。當然，一些有閑置資產或占用資產過多的機構或單位，會把部分資產用做市場化的經營，經營收入為本機構或本單位的成員發放獎金、福利等。由于長期以來，許多單位或機構的財政撥款都是通過主管部門來分配，沒有建立與實施行政事業性財政撥款的預算績效評價制度，從而導致了不同機構或單位之間資產的人均占用額存在很大差別。這種差別往往與機構或單位之間的職能沒有聯系，甚至行使相同職能的兩個機構或單位之間，人均辦公用房面積、人均財政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機構或單位之間資產人均占用額的差別，與所屬政府級次、所屬行政部門、所屬經濟區域存在聯系，隸屬中央級次、有更大審批權行政權、經濟發達地區的機構或單位，資產人均占用額相對大一些。
3．占用隨意而且缺乏基本效用評價標準
行政事業性國有資產總額逐年增加，是一個基本事實與導向。但是并不意味著行政事業性國有資產使用、處置等的管理水平提高了。行政事業性國有資產增加，有兩個主要原因，其一是隨著財政收入的增加，而用于行政事業性開支的撥款逐年增加，其二是一些掌握權力的機構或單位直接占用國有企業資產或國家資源。絕大多數機構或單位，都存在盡最大努力占用或占有更多資產的心理或行為，而且，事實上往往是占有資產越多的機構或單位，工作人員個人收入及福利越好，機構或單位之間相互攀比、仿效，進一步促使每一個機構或單位想法設法占用更多資產。各機構或單位千方百計占用更多資產的現象，是因為缺乏行政事業性資產基本效用評價標準，人均占有資產數額多的機構或單位，并一定更好地履行職能或向社會提供了更多更好的公共產品（服務）。只要不進行占用資產基本效用評價，就無法改變行政事業性資產占用的隨意性。
（二）行政事業性國有資產管理存在的問題
行政事業性國有資產管理存在一些老問題，但是，大多數問題是新問題而且是隨著政府職能及事業單位運營模式轉變而產生的。一方面，按照“小政府大社會”的思路而推行的政府機構改革，政府的某些職能甚至人員被轉移到事業單位，事業單位數量及規模逐漸擴大；另一方面，事業單位自主權擴大及事業單位支出增長所驅動的經營行為，產生了許多事業法人單位從事企業法人式的市場化經營。但是，與政府機構職能、與事業單位運營模式轉變相適應的行政事業性國有資產管理體制改革沒有同步推進，導致了行政事業性國有資產管理滯后與管理不到位，從而誘發了行政事業性國有資產管理的一系列問題。
1．級差地租導致行政事業性資產對資源配置效率的影響越來越大
行政事業性資產主要是由財政撥款、由行政事業單位占用的資產。這部分資產主要表現為占用的國有劃撥土地以及為行政事業機構正常運行而興建的服務設施。除此以外，還表現為由行政事業單位下屬機構（公司）依附行政權力而形成的專營權，如新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等行業的經營服務及行業準入，這些專營權，不僅表現為行業禁入的壟斷經營權，而且表現為依附某一行政部門而無償或低價使用的行政事業性資產。隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，城市與鄉村、大城市與小城市、東部地區與西部地區的級差地租越來越大，級差地租導致了行政事業性資產的急劇升值，在東部某些城市，行政事業性國有資產總值已經遠遠超過經營性國有資產總值。但是，行政事業性國有資產管理并沒有隨著其增值而逐漸強化與規范。
目前看來，行政事業資產的使用帶有很大的隨意性。占用行政事業資產過大的機構或單位，往往把部分行政事業性資產以過低的價格轉變為市場化經營，通過低價使用行政事業性資產從事市場化經營及服務，不僅破壞了正常的市場競爭秩序，而且流失了相當一部分稅收。行政事業性資產如果不是公開的按市場定價轉變為經營性資產，那么，會降低全社會資源配置效率。強化行政事業性資產管理，首先應該從行政事業性資產轉變為經營性資產登記入手，并且完全按照市場價格收取資產占用費，資產占用費應該列入統一的預算外管理。
2．權力尋租正在從經營性資產領域向行政事業性資產領域轉移
改革開放以來，在國有企業及經營性國有資產領域，權力尋租行為從來沒有停止過。為了扼制與懲罰這種權利尋租行為，從中央政府到地方政府不斷加大對國有企業的監督審計。在某種意義上可以說，目前經營性國有資產管理的最大問題，是國有資產的收益不足以支付國有資產的監督審計成本。深化國有資產管理體制改革，首先應該解決經營性國有資產監督審計成本過高的問題。隨著經濟結構調整和國有資產管理體制改革，在經營性國有資產中的權利尋租行為，不僅越來越難，而且風險越來越高。但是，由于行政事業性資產管理滯后，政策及法律不健全，權力尋租正在向這一領域轉移。
行政事業性資產的權力尋租主要表現為兩個途徑。其一，低價使用行政事業性資產參與市場競爭。到目前為止，行政事業性資產不僅“單位所有”，而且沒有完整的產權登記及評估定價，甚至部分行政事業性資產長期體外循環；尤其是行政事業單位與其他產權主體共同投資建設形成的資產沒有嚴格的產權界定，長期被無償使用。但是，在這些行政事業性資產低價或無償使用背后，往往掩蓋的是一種權力尋租行為。其二，依附行政力量而形成的專營權。新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等若干行業，是行業禁入，沒有公平競爭。但是隸屬該行政部門的下屬單位，既可以以事業法人的形式，也可以以企業法人的形式，從事盈利性的經營。這種帶有壟斷性的經營收益，應全部上繳財政。但是，通常情況下，往往變成了由上級行政部門與經營單位的共同支配。由于其經營行為及收益沒有公開監督與嚴格審計，不僅專營權可以尋租，而且經營收益也可以尋租。而對于依附行政權力而形成的專營權的權力尋租行為，僅僅通過行政事業性資產管理強化還不夠，而且應該通過專門立法來監督。
3．機構改革導致行政事業性資產的閑置與浪費日漸加大
長期以來的機構臃腫而龐大，導致了為行政事業單位運營而不斷增加財政撥款。一段時間內，為維系龐大的行政事業單位的正常運營而投資形成了數量巨大的行政事業性資產。隨著政府機構改革、人員精簡，行政機構人均占有的資產量相應加大；今后要大力推進的事業單位改革，會使機構與人員有更大力度的精簡。單純從數量上計算，即使今后５年內不再以財政投入形成新的行政事業性資產，行政事業單位人均占有的資產量也會大大提高。由于缺乏與機構改革配套的資產處置實施細則，政府機構改革以后，已撤并機構先前占用的資產，不僅沒有及時出售轉為經營性資產用來彌補財政支出缺口，而且每年財政仍要支付這部分資產的維護費用，導致了行政性資產的閑置與浪費。
政府機構改革以后，原先一部分職能部門轉變為行業協會；事業單位改革以后，由事業法人轉為企業法人。但是，對于行業協會及由事業單位轉型的企業法人，是否有權力繼續無償或低價占用由財政撥款而形成的行政事業性資產，需要從政策上明確并加以立法。從與國際慣例接軌的目標以及市場化進程的結果看，行業協會及由事業單位轉型的企業法人，不應該繼續占用行政事業性資產。當然，現在的行業協會及由事業單位轉型的企業法人承載著“養人”的功能，過去的官員及事業編制人員還沒有市場化與社會化。從機構及事業單位改革的發展趨勢看，可以考慮借鑒國有企業分流員工支付“經濟補償金”的辦法（參見財政部2002年313號文與國經貿等八部委2002年859號文），也可以嘗試對機構改革與事業單位轉型而分流的人員支付“經濟補償金”，經濟補償金來源為機構及事業單位原先占用資產的變現收益。這部分行政事業性資產出售變現后，一部分用來支付人員分流的“經濟補償金”，一部分用來彌補財政支出缺口。
（三）建立與完善行政事業性國有資產的管理架構及體制
與經營性國有資產集中性較強的特點相比較，行政事業性國有資產高度分散。國有企業從20世紀80年代中期的65萬余家，到20世紀90年代中期的30余家，再到90年代末期的17萬余家；經過2003年開始的國有企業3～５年全面改制后,預計到2008年占用國有資產的國有集團公司及國有控股公司不會超過6000家。但是，就行政事業性國有資產分布看，從5級政府級次的數以萬計的政府部門，到以社團法人形式存在的幾萬家社團機構，再到以事業法人形式設立的百萬余家事業單位。行政事業性國有資產分布在眾多機構或單位中，僅全國事業單位就高達130萬余家，決定了行政事業性國有資產管理體制不可能照搬經營性國有資產的模式。因此，行政事業性國有資產管理架構及體制，應跳出經營性國有資產管理的思維及模式，進行全面探索與創新。
1．構建不同政府級次的行政事業性國有資產管理體制
占用或使用行政事業性國有資產的機構或單位主要是各級政府機關、事業單位等，與此相適應，各級黨政機關、事業單位等的日常運營費用，也主要是各級財政負責撥款。這決定了行政事業性國有資產管理，不可能全國統一。從目前行政事業性國有資產的現狀及政府機構改革深化、事業單位改革全面推進的趨勢看，也沒有辦法建立全國統一的行政事業性國有資產管理體制，應該按照已有的政府級次劃分，構建不同政府級次的行政事業性國有資產管理體制。具體來說，就是在中央政府、省（直轄市）級政府、地（市）級政府、縣（區）級政府分別建立與完善行政事業性國有資產管理體制。需要強調指出的是，在現有的多級次政府體制中，鄉（鎮）也是一級政府級次，但是，在這一級政府級次，不應該再設立行政事業性國有資產管理機構。因為隨著農業稅的全面取消及政府級次改革試點的推開，鄉（鎮）一級的財政大多數都直接或間接納入到縣（區）級財政管控中。因此，行政事業性國有資產管理機構的最低級次是到縣（區）級。
建立與完善中央政府、省（直轄市）級政府、地（市）級政府、縣（區）級政府的4級次行政事業性國有資產管理體制，可以保證財權與事權、公共管理職能的統一。在市場經濟條件下，社會與公眾對政府的職能提高及公共產品（服務）供給的要求越來越高，行政事業性國有資產效率低甚至流失現象所掩蓋的是普通老百姓對政府職能不滿意的實質。行政事業性國有資產管理體制的建立與完善，不僅僅是著眼于存量資產的管理，而且還要進行增量投入（撥付）的改革，行政事業性國有資產管理應圍繞著政府職能轉變及政府向社會公眾提供更多更好的公共產品（服務）這一核心而展開。可以說，行政事業性國有資產管理的重點是“摸清存量并盤活用好存量”，難點是“增量預算并實施績效評價”。行政事業性國有資產管理水平的提高，在于能否適時的引入并實施對行政機關、事業單位財政撥款的預算績效評價。因此，構建4級次的行政事業性國有資產管理體制，是各級政府及財政實施預算績效評價的內在要求。
2．行政性與事業性國有資產管理職能的分離
在行政事業性國有資產中，事業單位占用或使用的資產比重較大，行政機關占用或使用的資產比重較小。從今后的發展趨勢來看，行政事業性資產規模的增長，主要是事業單位占用或使用更多資產而導致的。可以把行政事業性國有資產劃分為兩類：行政事業性資產Ⅰ（簡稱行政性資產），行政事業性資產Ⅱ（簡稱事業性資產）。行政事業性資產Ⅰ和行政事業性資產Ⅱ，無論是在規模及分布上，還是在功能上，都存在很大差別，應該實行分別管理。尤其是事業性資產，按照市場經濟發展要求，不是簡單地減少或增加，應該通過事業單位改革的深化，調整事業性資產的結構。如果把事業單位劃分為政務支持類、社會公益類、自主經營類的三大類，那么，事業單位的改革應該是減少及縮小政務支持類事業單位，增加及擴大社會公益類事業的單位，把自主經營類事業單位實行完全市場化而轉變為自負盈虧的企業法人。與此相適應，對于事業性資產，要逐年增加提高社會公益類資產的比重，既盤活存量，又要加大增量。主張對行政性資產、事業性資產分別管理為了便于實行專業管理，吸收專業管理人才與專業管理干部來從事這項工作，從而真正提高行政事業性國有資產的管理水平。
行政性與事業性國有資產管理職能的分離，在具體機構設置中，可考慮同一政府級次中國有資產管理的行政機構與管理部門的分離，在財政部門設立專門從事行政事業性國有資產管理的行政機構如行政事業性資產管理局或管理處，財政部門以外組建兩個負責行政事業性國有資產管理的專業管理部門，分別行使行政性資產、事業性資產的具體管理職能。以中央政府級次為例，行政事業性國有資產管理機構設置。
之所以在行政機構以外組建兩個專業的分別從事行政性資產、事業性資產的管理部門，是考慮占用或使用行政事業性資產的機構、單位太多太分散，如果這些機構、單位都直接對財政部門的行政事業性國有資產管理局或處，那么，一個幾十人的行政職能局或處沒有精力實現行政事業性國有資產的專業化管理，只能忙于審批。
把行政性與事業性國有資產管理職能的分離，主要是在專業化管理層面分離，在行政權力層面仍然是統一的。具體而言，就是各級財政部門仍然行使行政事業性國有資產管理的統一行政權力。處于專業化管理層面的兩個管理部門，沒有必要列入政府行政序列，可以是非行政性的機構，由財政部門授權依法（條例）分別履行行政性資產、事業性資產的管理職能。考慮到行政事業性國有資產管理的連續性，可以仍然由各級政府的機關事務管理局（中央政府層面是國務院機關事務管理局）作為行政性資產管理機構行使對政府機構所占用國有資產的管理權。對于事業單位所占用國有資產的管理，可以組建事業性資產管理署（局）。事業性資產管理署（局）應該定位于非行政機構，淡化其行政性，強化其專業性；該署（局）管理人員應采用市場化招聘，注重管理人員的專業素質，盡量選擇同時兼具事業單位專業知識、財務管理背景或資產管理背景的復合型人才。兩個處于專業化管理層面的行政事業性國有資產管理機構，直接面對占用或使用行政事業性國有資產的機構或單位行使國有資產管理權；具體而言，行政性資產管理機構以行政事業性國有資產代表的身份管理政府機關各部門占用或使用的國有資產，事業性資產管理署（局）以行政事業性國有資產代表的身份管理各事業單位占用或使用的國有資產。
3．行政事業性國有資產管理的監督與審計分離
行政事業性國有資產管理體制，表現為由管理職能、監督職能、審計職能組成的一個體系。兩個處于專業化層面的行政事業性國有資產管理機構行使管理職能，財政部門的行政事業性國有資產管理局或處行使監督職能，獨立的審計部門行使審計職能。財政部門制定出臺關于行政事業性國有資產管理的政策，并監督兩個專業化的行政事業性國有資產管理機構執行政策；同時，為了實現對行政性國有資產管理監督權的制衡，應由財政部門以外的行政機構行使審計權，這種審計既包括對兩個專業化行政事業性國有資產管理機構的審計，也包括對占用或使用國有資產的機構、單位的審計。在全新的行政事業性國有資產管理體制中，監督職能與審計職能是相對分離的，分別由兩個政府的行政部門相對獨立的行政權力。只有監督與審計的分離，才能保證行政事業性國有資產管理機構實行專業化管理。
之所以強調行政事業性國有資產管理的監督與審計分離，是為了真正實現行政事業性國有資產管理的專業化與公開化，尤其是事業性國有資產管理水平的提高，不僅要著眼于事業單位提供公共產品（服務）的效率，而且要著眼于事業單位提供公共產品（服務）過程的透明。當前，普通民眾對教育、醫療部門的怒氣與指責，除教育、醫療高收費原因外，還在于教育、醫療行業不透明，如果行政事業性國有資產管理機構不擺脫行政性就無法實現管理的專業化與公開化。但是，行政性資產、事業性資產國家統一所有，又要求各級政府代表國家行使權力，但是其權力主要表現為監督權、審計權及委托權等。從經營性國有資產管理體制、資源體制性國有資產管理的教訓看，仍然是“政資不分、政管不分”影響著其管理水平的提高。行政事業性國有資產管理新體制，必須進行“政資分離、政管分離”的改革，實現監督行政化與管理專業化的有機結合。
（四）逐步把行政事業性國有資本預算納入政府預算體系中
國有資產包括經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產三大類，雖然各類國有資產管理隸屬不同的部門，但是從國有資本預算的目標定位及要求看，應該建立與完善行政事業性國有資產、經營性國有資產、資源性國有資產統一的國有資本預算制度。包括行政事業性國有資本預算在內的國有資本預算，不僅要納入政府預算體系中，而且還要盡快實施事業性國有資產占用或使用的績效評價。
1．分階段構建統一的國有資本預算制度框架
如果從經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產的總額來看，國有資產仍然在全社會總資產中占有相當高的比重，國有資產對于社會經濟文化的全面發展仍然起著決定性作用。建立與實施統一的國有資本預算制度，是為了讓國有資產更好的發揮作用。必須強調指出，國有資本預算不是簡單地為了實現國有資本的保值增值，應該發揮比保值增值還要大的作用，國有資本及國有資本預算應該成為市場經濟條件下政府宏觀調控的一種衍生手段，政府應通過國有資本帶動全社會資源配置效率的提高并為社會公眾提供更多更好的公共產品（服務）。在構建統一的國有資本預算制度框架中，應關注并重視經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產不同的功能及作用：經營性國有資產應該能夠發揮推動經濟結構調整、產業結構升級的作用，堅持“政府不與民爭利”的原則，實現經營性國有資產從充分競爭領域退出，退出并變現的國有資產應首先用來彌補公共財政預算的缺口、社保基金預算的缺口；行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產要著眼于為社會公眾提供更多更好的公共產品（服務），社會公眾有權參與公共產品（服務）效率評價，也有權了解提供公眾產品（服務）過程中的相關信息，行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產不是以保值增值作為績效評價標準，而是以提供公共產品（服務）的效率作為績效評價標準；資源性國有資產是直接參與公司運營的要素，但是資源的稀缺性及對生態環境較大影響作用，決定了資源性國有資產不可能以價值最大化為目標，要用國家安全、環境保護、經濟可持續增長等的綜合指標來評價資源性國有資產的價值及效率。
實行并把行政事業性國有資產的預算納入統一國有資本預算制度框架中，可先從事業性國有資產預算著手。事業性國有資產預算包括存量預算與增量預算兩部分，要通過預算及預算執行來評估評價事業性國有資產提供公共產品（服務）的效率。定期的效率評估、績效評價，是增加或減少事業單位財政撥款的依據，也是對事業單位負責人獎懲的依據。
2．國有資本預算應該與政府預算的其他預算相統一與平衡
政府預算應包括公共財政預算、社保基金預算、國有資本預算等。國有資本預算應該由國有資產管理部門來實施，同時也必須要與公共財政預算、社保基金預算相互協調，不能脫離公共財政預算平衡、社保基金預算平衡而進行，應該把國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算的統一與平衡作為政府預算的基本要求。國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算分別隸屬國資、財政、社保部門，各種預算應先在本部門分別編制。但是國有資本預算、公共財政預算、社保基金預算在本部門完成前，應該是信息共享，有可以及時傳遞與交流的信息通道，尤其是讓財政、社保部門及時了解與掌握國有資本的年度經營狀況，對于實現公共財政預算平衡與社保基金預算平衡至關重要。預算批復前和批復過程中，調整經營性國有資產的年度國有資本預算用于彌補公共財政與社保基金支出缺口的額度，要反復討論與測算。
在以國有資本預算調整而實現公共財政預算平衡、社保基金預算平衡中，主要是以經營性國有資產的收益及變現來彌補缺口。行政事業性國有資產尤其是事業性國有資產的預算也需調整，但是這種調整更多的是增量結構性調整，根據社會經濟發展變化，調整不同領域的公共產品（服務）數量。
3．事業性國有資本預算應成為政府宏觀調控的衍生手段之一
在市場經濟條件下，國有資本應更多地履行公共職能，尤其是事業性國有資產，應主要定位于提供更多更好的公共產品（服務）。未來5～10年國有資產的結構變化快，事業性國有資產要有比較大的增長，各級政府每年對于提供公共產品（服務）的事業單位財政撥款也會不斷增加。但是，在沒有事業性國有資本預算的條件下，過多過快的增加財政撥款，可能會導致更多的浪費與腐敗。實行事業性國有資本預算，首先要關注的就是資產如何使用以及使用的效率，政府要運用國有資本預算來對公共產品（服務）供給進行調控。作為政府宏觀調控的衍生手段之一，事業性國有資本預算要著眼于推動事業單位改革的全面推進。在政務支持類、社會公益類、自主經營類的三大類事業單位中，政務支持類的財政撥款要逐年減少，自主經營類的補貼撥款要停止，但是，社會公益類的財政撥款要大幅度增加。事業性國有資本預算必須與財政撥款預算相統一，而且中央一級政府的財政部門，應聯合其他部委制定社會公益類事業單位改革與增量投入的中長期規劃，以中長期規劃來指導公益類事業單位財政撥款的年度預算。
需要強調指出的是，在全新的行政事業性國有資產管理體制構建中，應抓住行政事業性國有資本預算及績效評價這個重點。從維護社會穩定，構建和諧社會的目標要求看，行政事業性國有資本預算及績效評價應先從醫療、教育類事業單位著手，要先試點，后推廣，一方面要解決這幾類公共產品（服務）提供中存在的問題，另一方面要加大這幾類公共產品（服務）提供的數量。對這幾類公共產品（服務）要盡快建立績效評價指標、評價方法，并給社會公眾全面的知情權。
