江蘇省阜寧中學(xué)/江蘇阜寧縣紀(jì)委
近年來，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的財務(wù)管理越發(fā)成為社會普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。及時有效地解決農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理中的問題，直接關(guān)系到教育資源的合理配置和有效利用，關(guān)系到教育的可持續(xù)發(fā)展，筆者對江蘇阜寧縣有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校的財務(wù)管理進(jìn)行了專項了解，并就此問題作出了初步思考。
一、農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理中的問題
綜觀目前農(nóng)村中小學(xué)狀況，財務(wù)管理混亂現(xiàn)象非常突出，主要表現(xiàn)在以下諸方面：
——亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一是超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。主要是在學(xué)雜費(fèi)、實(shí)驗費(fèi)、電教費(fèi)、資料費(fèi)、班費(fèi)和代辦費(fèi)等方面超標(biāo)加碼。二是巧立名目收費(fèi)。這種情況多見于一些特殊的年級，如畢業(yè)年級的照相費(fèi)、考試費(fèi)；起始年級的檔案費(fèi)。三是重復(fù)收費(fèi)。這主要表現(xiàn)在學(xué)期開始已收繳了的費(fèi)用，在學(xué)期結(jié)束或中途時，又再次收取該項費(fèi)用。如有些規(guī)定的用書資料，其費(fèi)用已包含在開學(xué)初規(guī)定的征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，而中途發(fā)放時又要學(xué)生再繳這筆費(fèi)用。四是搭車收費(fèi)。主要表現(xiàn)在某些學(xué)校趁開學(xué)統(tǒng)一收費(fèi)之機(jī)，將一些學(xué)生無需交納的費(fèi)用也“一視同仁”地收取。如某些學(xué)生未在學(xué)校搭膳住宿，也被學(xué)校收繳了搭膳費(fèi)或住宿費(fèi)。上述四種亂收費(fèi)現(xiàn)象往往同時或多數(shù)存在于某些中小學(xué)，積少成多，往往一學(xué)期、一學(xué)年亂收費(fèi)的數(shù)量極其可觀。某經(jīng)濟(jì)條件較好、具有近千名學(xué)生的聯(lián)辦初中，1996—1997年三個學(xué)期亂收費(fèi)總額達(dá)25萬元；某經(jīng)濟(jì)條件較差的、僅有196名學(xué)生的完小，1998年上半年一學(xué)期亂收費(fèi)達(dá)1.4萬元。
——亂支現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)雖然緊張，但支出的無計劃性和無預(yù)算性，使得支出過濫過亂。一是吃喝招待費(fèi)過多。近年來，取消村級行政招待費(fèi)的制度，在許多地區(qū)廣泛推行，但農(nóng)村中小學(xué)校的招待費(fèi)有增多趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村檢查往往在中小學(xué)校定點(diǎn)就餐，村組干部開會也常常到學(xué)校吃喝，但他們很少交納或足額交納伙食費(fèi)，學(xué)校也常常利用請吃請喝與地方拉關(guān)系。二是亂送禮現(xiàn)象普遍存在。每年春節(jié)、中秋節(jié)、教師節(jié)等節(jié)日，許多學(xué)校都有給鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)送禮送“紅包”的慣例。三是盲目購物。特別表現(xiàn)在各中小學(xué)普遍存在亂購亂訂復(fù)習(xí)資料、參考資料和教具等，尤其是近年來有關(guān)中小學(xué)為了應(yīng)付上級主管部門名目繁多的“驗收”，耗費(fèi)大量資金，購買了大量的一時難以利用的幻燈機(jī)、錄像機(jī)、電視機(jī)和電腦等。四是亂發(fā)現(xiàn)象。逢年過節(jié)，學(xué)校就想方設(shè)法給職工發(fā)些什么福利；教職工工作上每拖一點(diǎn)時間，校長都要發(fā)些加班費(fèi)；每次考試，學(xué)校總想方設(shè)法發(fā)資金。吃喝招待和亂送、亂發(fā)亂購，是目前農(nóng)村中小學(xué)支出上的“黑洞”。
——票據(jù)管理混亂。主要表現(xiàn)在三個方面：一是沒有使用合規(guī)收據(jù)。許多中小學(xué)收費(fèi)不擔(dān)沒有開具財務(wù)部門統(tǒng)一印制的“行政事業(yè)性收費(fèi)收據(jù)”，而且開具的收款收據(jù)手續(xù)不全，除了收款人簽章外（有的只寫一個“姓”），沒有任何其他簽字和印章，連學(xué)校的公章都不蓋。二是收費(fèi)干脆不開票據(jù)。許多中小學(xué)除開學(xué)初的收費(fèi)外，中途的其它收費(fèi)，不管合理不合理，一概不開票。三是支出票據(jù)“白條多”。這種現(xiàn)象幾乎各校都有，普遍存在。除了學(xué)校集體從新華書店購進(jìn)的課本教材和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦統(tǒng)一購物和調(diào)撥的經(jīng)費(fèi)外，其余支出基本都是“白條”，并且“白條”上“經(jīng)辦人”、“證明人”、“使用人”和時間、地點(diǎn)都不全，往往只是會計寫個條子，校長簽了“報”就入帳。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心初中，一學(xué)期支出票據(jù)近90％是“白條”。“白條”票據(jù)偷漏稅的方面暫不論，其消費(fèi)的真?zhèn)涡砸彩请y以讓外人辨別的，如許多學(xué)校將招待費(fèi)變通為“修建費(fèi)”。
——教育經(jīng)費(fèi)被侵占現(xiàn)象嚴(yán)重。一是學(xué)雜費(fèi)被大量調(diào)用。按國家政策規(guī)定，中小學(xué)的學(xué)雜費(fèi)主要是用于改善辦學(xué)和學(xué)校辦公條件，而現(xiàn)在許多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政吃緊的情況下，不顧政策規(guī)定，大量調(diào)用中小學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)用于發(fā)放黨政事業(yè)單位的職工工資，甚至有些學(xué)校的代辦費(fèi)都被調(diào)用一空。學(xué)校處于“無米下鍋”的狀態(tài)，不得不出“亂收費(fèi)”之下策。二是各種攤派伸手學(xué)校。什么治安費(fèi)、環(huán)衛(wèi)費(fèi)、贊助費(fèi)等應(yīng)有盡有。三是固定資產(chǎn)被占現(xiàn)象屢禁不絕。突出表現(xiàn)在學(xué)校的操場、房屋常常被占用，至于課桌、磚瓦被盜現(xiàn)象則更為普遍。
——赤字現(xiàn)象嚴(yán)重。收支不平衡，財務(wù)赤字已成了農(nóng)村各中小學(xué)的通病，盡管大家都不停地亂收，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支出的速度，因此赤字在不斷加大。在制止亂收費(fèi)的社會氛圍中，在赤字的壓力下，許多中小學(xué)又不得不靠拿貸款過日子。個別無法拿銀行貸款的中小學(xué)又不得不去拿民間的“高利貸”。有一所800名學(xué)生的聯(lián)辦初中，三年財務(wù)赤字總額達(dá)18萬元，目前每月要付1000多元的“高利貸”利息，這種“流血”還在繼續(xù)！
二、農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理問題的原因分析
產(chǎn)生農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理問題的原因很多，歸納起來分析，共性的原因至少有八個方面。
（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。一個地區(qū)中小學(xué)財務(wù)管理客觀上受這個地區(qū)生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的低下，尤其是地方政府對中小學(xué)教育投入總數(shù)的不足，是造成中小學(xué)財務(wù)管理混亂的一個最基本的原因。政府該給的錢沒法給，該發(fā)的沒法發(fā)，該辦的事沒法辦，逼著許多中小學(xué)違反政策“自謀生路”。而相反，因政府困難，不該調(diào)用的錢調(diào)用了（比如學(xué)雜費(fèi)、代辦費(fèi)），不該攤派的攤派了（比如訂報紙），這些都加劇了中小學(xué)經(jīng)費(fèi)的困難和管理上的混亂。可以這么肯定，經(jīng)濟(jì)越困難的地區(qū)，中小學(xué)教育越難辦，中小學(xué)的財務(wù)管理越不規(guī)范。
（二）地方政府及教育主管部門重視程度的欠缺。近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對中小學(xué)的財務(wù)管理，往往是注重了投入和支出，疏忽了使用過程的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育主管部門，也往往重視了各中小學(xué)的教育教學(xué)管理和人事管理，而淡忘了對財務(wù)的管理，有些對有關(guān)中小學(xué)財務(wù)管理中暴露出來的問題睜只眼閉只眼，甚至包庇問題阻礙查處。縣級教育主管部門又受“分級辦學(xué)，分級管理體制”的制約，一般也極少過問鄉(xiāng)管中小學(xué)的財務(wù)。許多中小學(xué)財務(wù)管理中問題的發(fā)生，還直接與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及部門有關(guān)，比如“專款不專用”，招待費(fèi)開支居高不下等問題。
（三）學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的不穩(wěn)定。教師的職業(yè)對一個教師來講是很穩(wěn)定的，一個大中專畢業(yè)生一旦跨進(jìn)農(nóng)村教師的行列，那么他（她）要改行從政或從事其他事業(yè)單位的工作，往往比登天還難。但農(nóng)村教師的工作位置最不穩(wěn)定，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年暑假都要進(jìn)行較大規(guī)模的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的調(diào)整。至少一半以上的校長和70％以上的教師在工作地點(diǎn)上都有臨時觀念。隊伍的不穩(wěn)定和思想觀念上的不穩(wěn)定，是造成學(xué)校財務(wù)管理混亂的一個極其重要的原因，許多校長和教師對前任財務(wù)管理中的問題和漏洞“概不負(fù)責(zé)”，而在自己短暫的任期內(nèi)，對經(jīng)費(fèi)的收支也有恃無恐，不管來日，談不上責(zé)任。
（四）教職員工的法紀(jì)觀念淡薄和師德行風(fēng)的滯后。應(yīng)該說，這是造成中小學(xué)財務(wù)管理混亂的非常重要的內(nèi)因。目前絕大多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)教師對教育經(jīng)費(fèi)收支的政策與法規(guī)知曉極少，對會計制度更是很少了解，因此，往往是想收費(fèi)就收費(fèi)，想花錢就花錢。更有許多教職員工師德觀念淡薄，目光總是盯住資金福利，不比貢獻(xiàn)攀收入，逼著校長亂花錢。
（五）有關(guān)規(guī)章制度不健全。因為絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一制訂規(guī)章制度，許多中小學(xué)校也不主動制訂關(guān)于財務(wù)管理的規(guī)章制度，尤其預(yù)算制度、結(jié)算制度、會審制度、民主理財制度等規(guī)章制度是應(yīng)有全無，所以無“法”可依使許多農(nóng)村中小學(xué)在財務(wù)管理上是無拘無束，職、權(quán)、利、責(zé)和風(fēng)險的關(guān)系非常模糊。
（六）財會人員專業(yè)素質(zhì)低。絕大多數(shù)中小學(xué)尤其是小學(xué)的財會人員幾乎全是學(xué)科教師兼職，不僅不懂《會計法》、《審計法》等財會法規(guī)，而且對財務(wù)帳目業(yè)務(wù)知識也是糊里糊涂，至于編制預(yù)算、提出財務(wù)報告和作出財務(wù)分析，更是不可能的事，而且這些農(nóng)村中小學(xué)的財會人員基本無人具有“收費(fèi)許可證”等必須有的證件。財會人員應(yīng)是學(xué)校的管家，但“財會盲”型的“管家”是無論如何擔(dān)當(dāng)不起自己責(zé)任的，“不會管”必然造成財務(wù)管理的“不規(guī)范”。
（七）審計工作的不及時。及時審計和督查是預(yù)防和解決中小學(xué)財務(wù)管理混亂的重要手段。但目前農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦財會人手少，很難及時把握審計這一關(guān)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、經(jīng)管站和審計辦又將主要精力集中于村組財務(wù)和鄉(xiāng)村兩級的企業(yè)財務(wù)管理，無心過問中小學(xué)的財務(wù)審計，許多中小學(xué)的財務(wù)多年沒有被審計過，一直是“我行我素”，以致混亂的問題成堆，達(dá)到無法挽回的地步才被引起過問。
（八）其他社會因素的干擾。各中小學(xué)所處的村組，對中小學(xué)財務(wù)也往往有一定的影響。多年來，有些村組干部和村民一直將學(xué)校視為“肥肉”，經(jīng)常榨油。另外，農(nóng)村中小學(xué)生源的減少，中小學(xué)校布局的不合理等，也往往影響著學(xué)校財務(wù)管理的規(guī)范化。
三、農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理問題的對策思考
從近年來，教育系統(tǒng)內(nèi)部的若干“人民來信”來看，絕大多數(shù)直接與學(xué)校的財務(wù)有關(guān)，還有相當(dāng)一部分與財務(wù)管理間接相關(guān)。無可置疑，解決目前農(nóng)村中小學(xué)一系列財務(wù)混亂的問題，應(yīng)成為各級地方政府關(guān)心教育和教育主管部門管理教育的當(dāng)務(wù)之急。筆者認(rèn)為，解決農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理一系列混亂問題，至少必須采取五大措施：
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視定前提
強(qiáng)化農(nóng)村中小學(xué)的財務(wù)管理極其重要，而要做好這項工作，前提條件是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是教育主管部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。首先是要強(qiáng)化對農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理重要性的認(rèn)識。認(rèn)識到強(qiáng)化財務(wù)管理是加強(qiáng)中小學(xué)管理的重要的中心工作，是政府行為的重要職責(zé)，是提高教育投入的效益、保證地方教育等社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展的有效保證。現(xiàn)在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法制建設(shè)的力度很大，對教育的投入也比較重視，教育經(jīng)費(fèi)的投入一般在地方預(yù)算支出中占相當(dāng)大的比重，但往往只管撥付經(jīng)費(fèi)，不管經(jīng)費(fèi)的使用過程，這種狀況必須改變。其次是要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政所、審計辦、教育辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理的過程中的責(zé)任，尤其要進(jìn)一步明確有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的責(zé)任。第三是要定期通報中小學(xué)財務(wù)管理的狀況，及時處理違規(guī)的人和事，尤其是對管理混亂、問題很多，并且領(lǐng)導(dǎo)和教職員工有以權(quán)謀私和經(jīng)濟(jì)問題的學(xué)校，一定要盡快審計，動真碰硬地解決問題。另外，還要保證各中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子和教師隊伍的相對穩(wěn)定。沒有特殊情況，中小學(xué)教師在第一所學(xué)校工作的時間必須有一定的周期。要從強(qiáng)化教學(xué)過程管理著眼去提高教學(xué)質(zhì)量，堅決制止頻繁調(diào)動教師、任免學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的惡性循環(huán)，尤其是要堅決禁止某些領(lǐng)導(dǎo)為謀取私利而故意調(diào)整學(xué)校班子的不正常現(xiàn)象再度發(fā)生。
（二）加強(qiáng)教育夯基礎(chǔ)
廣大教職員工素質(zhì)的提高，是強(qiáng)化農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理的基礎(chǔ)。強(qiáng)化這一基礎(chǔ)的重要和必要的手段是強(qiáng)化教育。一是要加強(qiáng)對廣大教職員工的政治理論教育，不斷提高其政治素質(zhì)。主要是要加強(qiáng)鄧小平理論和黨的基本路線教育，加強(qiáng)時事教育，使教職員工尤其是各中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子迅速覺悟，真正適應(yīng)強(qiáng)化管理的需要。二是要加強(qiáng)法紀(jì)教育，不斷增強(qiáng)守法意識。尤其是要加強(qiáng)《會計法》、《審計法》、《中小學(xué)校財務(wù)制度》以及預(yù)算內(nèi)、外資金管理規(guī)定的教育，使廣大教職員工尤其是中小學(xué)校長在收錢和用錢問題上進(jìn)一步慎重。三是要強(qiáng)化師德師風(fēng)教育，不斷弘揚(yáng)敬業(yè)精神和增強(qiáng)奉獻(xiàn)意識。尤其是要通過教育，制止拜金主義、享樂主義和“唯利是圖”思想對廣大教職員工的侵蝕，使大家忍耐經(jīng)濟(jì)上的“貧窮”，追求精神上的富裕，堅決不做違反財務(wù)管理規(guī)定的事。四是要強(qiáng)化農(nóng)村中小學(xué)財會人員業(yè)務(wù)知識的專項培訓(xùn)，不斷提高財務(wù)管理的業(yè)務(wù)素質(zhì)。尤其是要加強(qiáng)預(yù)算、結(jié)算、票據(jù)管理、報表、審計、財務(wù)報告和建帳知識的培訓(xùn)，逐步使管理規(guī)范。
（三）健全制度作保證
防止和解決農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理混亂的問題，重要的保證是建立健全有關(guān)財務(wù)管理的制度。從目前狀況來看，必須建立和健全的制度與規(guī)定有：預(yù)算制度、資金管理制度、固定資產(chǎn)臺帳制度、票據(jù)審批及管理制度、結(jié)算及轉(zhuǎn)帳制度、專款專用制度、收支兩條線制度、收費(fèi)許可證制度、財務(wù)公開制度、審計制度、民主理財制度，取消校級招待費(fèi)制度。當(dāng)然建立和完善這些制度最好遵循“由粗到細(xì)”的原則，必須結(jié)合本地和本校實(shí)際，要在操作性和實(shí)用性上動腦筋。
（四）堅持監(jiān)督抓關(guān)鍵
光有整套的財務(wù)管理制度，不一定就能解決目前農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)管理中的混亂問題，關(guān)鍵的關(guān)鍵是堅持監(jiān)督，以防有關(guān)規(guī)章制度變成“空文”。一是要堅持領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，二是要堅持群眾監(jiān)督，三是要堅持社會監(jiān)督，從而形成全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。特別是要強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部的民主理財，強(qiáng)化學(xué)生家長、村組干部對學(xué)校的監(jiān)督和教職員工對財會人員的監(jiān)督。地方政府和教育主管部門要及時通報監(jiān)督結(jié)果。
（五）改善體制求突破
農(nóng)村中小學(xué)校規(guī)模小、數(shù)量多、分布廣，而且分散，解決財務(wù)管理混亂的狀況受許多客觀因素的制約。要在整治和管理效果上求突破，管理體制的突破很有必要，國家財政部和原國家教委制定的從1997年1月1日起施行的《中小學(xué)校財務(wù)管理制度》中明確規(guī)定：“不具備條件或不需要單獨(dú)設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)的中小學(xué)校，實(shí)行‘集中管理，分校核算’的體制。即在一定區(qū)域內(nèi)，設(shè)置中心財務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校的財務(wù)活動，學(xué)校只設(shè)報賬員，在校長領(lǐng)導(dǎo)下，管理學(xué)校的財務(wù)活動，統(tǒng)一向中心財務(wù)機(jī)構(gòu)報賬。”“具體實(shí)行何種體制，由地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。”參照“村財鄉(xiāng)管”的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)逐步考慮實(shí)行“校財鄉(xiāng)管”制，即各中小學(xué)的資金、財務(wù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦與財政所“雙代管”，分戶建帳、資金統(tǒng)籌；各中小學(xué)設(shè)報賬員，定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦、財政所報賬；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)“雙代管”專職會計，負(fù)責(zé)定期建賬；各中小學(xué)月初提出支出預(yù)算報鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦批準(zhǔn)，月底憑預(yù)算報告和手續(xù)完備的正規(guī)票據(jù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報賬；實(shí)行財務(wù)定期會審和民主理財，實(shí)行全鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)財務(wù)統(tǒng)一代管，可以規(guī)范收入，規(guī)范支出，規(guī)范票據(jù)審批手續(xù)，規(guī)范建賬，更有利于領(lǐng)導(dǎo)的宏觀調(diào)控。
