摘 要 高等級公路建設的快速發展使高等級公路財務工作承擔著越來越重的核算和管理任務。市場經濟的快速發展為高等級公路建設的快速發展提供了更多的籌資和融資渠逆，也使高等級公路財務工作而臨越來越復雜的社會經濟環境，使高等級公路財務工作面臨新的挑戰，特別是對于一家公路施工企業，如果作業點較多，而且地點比較分散，資金也隨之分散，更應該要加強企業資金管理。因此如何解決目前公路企業財務管理工作中出現的問題，做好資金管理，更好地為高等級公路建設服務就成了當務之急。
關鍵詞 公路建設 資金 監管 對策
國家審計署 2007年3 月 26日發布公告，披露了34個高等級公路項目建設管理及投資效益情況的審計結果。審計查出的主要問題是：部分項目存在勘察設計失誤、盲目趕工期現象，造成浪費損失和增加投資32.47億元；一些地方政府及項目建設單位違規征地，截留、挪用和長期拖欠農民征地補償款；部分項目建成后，未達到預期經濟效益，難以按期還清貸款。國家審計署披露的這些問題，說明了部分公路基本建設項目對資金監管不力，內控制度執行不到位，工程建設資金的管理存在很多漏洞如何才能實現公路基本建設項目資金的有效監管筆者根據自己曾在公路路網改造項目建設辦工作的體會做以下探討。
一、公路工程施工企業資金管理存在的問題
目前 , 公路工程施工企業資金管理主要存在“散、亂、差”的現象, 具體表現在以下幾個方面:
(一)會計基礎工作不扎實。
由于距辦公地點較遠, 企業不可能每個項目都派出一名會計人員駐扎工地, 只能采取報賬制, 由于報賬員大多是單位臨時抽調人員, 本身無會計工作經驗, 只能做到見票付, 不能對票據的合法性、完整性、合理性以及票據的真實性做出正確的判斷, 這就導致當票據交到會計手中時已成“熟飯”, 有些不合法票據也無能為力,甚至出現假發票現象, 更有甚者, 白條支出過多。由于突發事件較多, 購買一些小額材料等無法索取正式發票, 只能用白條, 企業為了逃避稅務檢查, 只能采取換票或另行處理, 這就加大了成本支出。
(二) 超前安排公路建設資金, 造成資金嚴重短缺。
有些行政管理部門采取超收入安排支出計劃,而不考慮資金的到位情況, 造成公路建設資金緊張,影響了公路工程項目的建設工期和工 程 質量。一些單位為了解決資金困難, 舉債甚至違反規定以高于銀行的同期利率向職工和社會集資, 使公路部門背上了沉重的負擔。如湖南某地市公路管理局, 截止2004年年底, 累計負債5 000萬元, 相當于一年的切塊包干經費。按國家正常貸款利率計算, 僅借款利息, 每年就高達400萬元, 大大加劇了公 路 資 金 短 缺的矛盾。而這些貸款又大多是靠養路費作為擔保取得的, 隨著費改稅的日益臨近, 養路費作為還貸資金來源已無保證, 而大量的本金和利息即將到期需要歸還, 這是公路部門面臨的最大困難。
(三) 提取大額現金用于支付工程款。
公路工程項目, 大多因施工地點偏僻, 采購材料品種多、數量少、地點多、支出零散, 現金交易多等特點, 距離銀行較遠, 有些銷售地點沒有銀行營業點等, 無法通過銀行轉賬支付, 只能靠提取大量現金來應付日常開支。
(四) 由于體制和撥款渠道不一的原因, 資金不能及時到位。
工程項目配套資金形式多樣, 賬務處理不同, 由于建設項目資金嚴格、來源復雜、手續繁多,即“一少三多”問題:數量少,渠道多,管理部門多,手續多,資金到位速度十分緩慢,直接影響了工程進度, 增加了工程成本, 增加了施工難度。
二、實現公路基本建設資金有效監管的對策
（一）提高內控制度的執行力度，不斷完善內部控制。
提高公路基本建設項目內控制度的執行力度，保證工程建設資金的有效監管，應當從多方面采取措施。
1.設置管理職能小組，對工程施工過程的關鍵環節實行集體決策。
項目建設辦內部現有機構設置、職務分工基本上能夠做到相互牽制，但從內部控制規范性的角度和財務管理的廣度和深度來衡量，還存在較大的差距，例如，工程借款一般都由建設辦領導說了算，財務人員對工程變更僅限于事后核算等，這些現象都說明項目建設辦的內部控制不規范、財務監管不到位。為改變這種現狀，應借鑒上市公司內部設立價格、薪酬、審計等委員會的做法，在項目建設辦內部設立由建設辦負責人、工程技術人員、財務人員、監理人員組成的變更、采購、計量支付、風險評估等各專門管理小組，負責對工程施工過程中涉及變更、采購、計量支付、風險評估等事項的初步方案進行集體決策，提高這些業務辦理過程的透明度，防范舞弊行為發生。最近筆者所在單位成立了由領導、工程技術人員、財務人員、紀檢監察人員、項目主要負責人等組成的工程項目變更領導小組，專門負責審核所轄路網改造工程項目提出的變更方案，重點對各工程項目提出的變更數量和變更單價是否真實合理進行討論和核實，討論意見一致后再進行集體決策。我認為這種做法對有效控制工程投資、防范舞弊行為效果良好。
2.進一步健全項目的內控制度，重點完善內部會計控制。
在現有的內控制度的基礎上，重點要完善職責與分工控制、授權批準控制、概預算控制、工程價款支付控制、財務風險控制和會計系統控制，使各項目內控制度系統化、完整化，通過以制度來管人管事，達到不斷規范項目會計行為和財務行為的目的。
3.完善檢查考評機制，開展項目資金使用績效評價。
由于財務人員業務水平參差不齊，單純通過定期的財務會審職能發現會計核算基礎工作存在的不足，對于各項目管理中的一些深層次的問題無法完全反映，因此，在堅持財務會審辦法的同時，主管部門還要定期或不定期對建設項目的資金管理、工程進度、工程質量等進行檢查，重點對變更、計量支付、借款等環節的內控措施和控制效果進行檢查，并且經常開展項目資金使用的績效評價，改進項目管理，減少損失浪費，切實提高工程建設資金的使用效益。
4.建立責任追究制，嚴格財經紀律。
一個好的制度，如將其束之高閣，就成為廢紙一張。要使各項目的各項內控制度落實到位，就必須建立責任追究制度。切實發揮紀檢監察和內審部門的監督作用，要不定期對工程項目的預算執行情況、合同履行情況、資金管理情況等進行檢查，對違反規定的給予責任追究并通報批評，造成損失和浪費的給予黨紀政紀處分，情節嚴重的直至追究法律責任。
5.加強對審計意見的整改落實
審計提出的問題，是各項管理工作的薄弱環節，審計給于的整改建議，為各項目改進工作指明了方向，因此，必須要重視對審計意見的整改落實。通過抓審計意見的整改落實，可以進一步規范各項目的財務行為，強化會計基礎工作和資金使用的監督管理工作，提高財務監管水平。主管部門可以采取專項檢查或重點檢查的形式，促使各項目對審計意見的整改落實。
（二）加強資金使用成本核算，提高資金使用效益。
1.完善資金申請手續，在每次申請資金時，項目建設辦必須要提供結算資料，以證實資金需要量；提供銀行存款證明材料，以證實項目的存款情況。
2.按照分級管理的原則，由各市公路局或交通局成立結算中心，專門負責所轄公路基本建設項目資金的集中管理。項目撥款由結算中心向上級申請，項目計量結算、采購材料和設備等所需的大筆資金由結算中心直接支付，基本支出由結算中心根據預算核定數分月下撥，條件成熟的地方，主管部門為項目建設辦開設零余額賬戶。資金實行集中管理后項目建設辦財務監管的重點是對承包商取得結算資金的流向進行監管。采取這種資金管理辦法的意義在于：①為實現國庫集中收付制度奠定基礎；②便于主管部門統籌安排工程建設資金，減輕籌資壓力，提高資金使用效益；③有利于建設資金按規定程序在集中賬戶內規范運行，實現資金撥付和使用過程的有效監管；④有利于減輕工程項目貸款利息負擔，降低工程建設成本； ⑤可以從源頭上控制大量借支工程款現象，減少財務風險發生的機率。
3.改變現行的貸款利息列收辦法，按各項目實
際占用資金的時間和數量計收貸款利息。
（三）嚴格開工審批制度，精心編制施工計劃。
為避免拖延工期現象，首先，要嚴格開工審批制度，對征地拆遷等前期準備工作未完成的項目，堅決不予批準開工建設，避免因征地拆遷未完成、沿線群眾阻攔施工而影響工程進度；第二，要減少開工前的籌備時間；第三，要選擇最佳開工時間，避免在雨季開工使工作無法開展；第四，項目建設辦必須要編制詳細的施工計劃，精心組織施工，避免在建設過程中受各種不利施工的因素影響工程進度。
（四）加強預算控制，減少勘察設計失誤。
為減少對項目勘察設計的失誤，提高工程預算的可執行性，便于建設單位控制工程投資，有必要加強對勘察設計和編制預算階段的控制，具體措施如下。
1.實行“二上二下”的預算編制原則，充分征求項目業主單位和管養單位的意見。初步設計方案出臺后，要充分征求項目業主單位和管養單位的意見，對初步設計不完善之處和預算漏項進行改進，經過“二上二下”的不斷改進不斷完善的過程，減少施工過程中的變更，以便于更好地控制工程投資。
2.改變傳統做法，讓項目建設辦相關人員提前介入項目前期的各項工作。
通常情況下，公路基本建設項目初步設計階段等前期工作的傳統做法是由主管部門委托具有相應資質的專業設計單位完成，不需要項目建設辦人員參與，項目建設辦對本項目前期工作的財務監督基本上是空白的。而初步設計階段是控制建設成本的關鍵環節，概預算一經批準將成為項目投資的最高限額，一般情況下，不得突破批準的預算投資總額。為使初步設計更加完善，預算更加科學合理，在征求業主單位和管養單位意見的同時，我認為有必要讓項目建設辦的工程技術人員和財務人員提前介入項目的前期工作，主要是對工程概預算編制依據進行調查核實、核實工程數量、提出各項定額、取費標準、工資單價、特別是材料設備價格信息等相關建議，減少初步設計和預算的漏項，以便使批復的預算能完整、準確地反映設計內容，使設計更加經濟合理、更加完善。
3.借助社會力量，發揮中介機構在預算控制中的輔助作用。
為進一步規范工程勘察設計和預算編制，減少失誤，還要引入社會中介機構對工程項目勘察設計和預算編制資料進行復核，并對建設過程中工程變更、計量結算的有關資料進行審查，開展征地拆遷、工程借款等重要事項的專題審計，為建設單位執行預算和履行合同把好關，為控制工程建設成本發揮其輔助作用。
