內容摘要：目前我國財政支出管理制度存在諸多不合理之處，改革已經迫在眉睫。本文從理論上闡述了財政支出管理體制改革的必要性，指出了我國財政支出管理體制的弊端，并提出了創新財政支出管理體制的若干設想。
關鍵字：財政支出管理；體制；改革
財政支出作為政府財政活動的一個重要方面，是政府運用財政政策，實施宏觀經濟調控，促進資源有效配置的重要工具。但是，目前我國財政支出制度存在諸多不合理之處，隨著經濟的發展和改革的深入，財政支出管理體制的改革已經迫在眉睫。
一、財政支出管理體制改革的理論闡釋
從理論上看，實施財政支出管理體制的改革是適應市場經濟發展的需要。實行市場經濟首先要規范政府及財政職能。財政作為政府的理財人，其行為活動服務于政府的行政活動，財政職能從屬于政府職能。隨著社會主義市場經濟的發展，政府也正在轉變其職能，從強化經濟管理職能逐步轉移到強化社會管理和公共服務職能，對經濟的管理也在從直接管理轉向間接管理，由宏觀經濟、微觀經濟一起管理轉變為主要管理宏觀經濟。而對于社會事業的管理方式，也在根據社會的共同需要和市場經濟的特點加以調整。
與之相適相應地，我國的財政模式和活動思路管理方式也應從根本進行改革，以順應市場經濟的要求。因此，客觀上要求將經濟建設型財政轉變為滿足社會公共需要的財政，從為政府自我服務的財政轉變為市場提供公共需要的財政，從為政府自我服務的財政轉變為市場提供公共服務的財政，從傳統的財政模式轉移到公共財政模式上來。應以建立公共財政模式為目標，以社會共同需要理論為基礎，以是否屬于社會共同需要為標準，逐步創新財政支出管理體制，規范財政資金的供給范圍，優化財政支出結構，提高支出效益，使財政支出活動退出市場性、競爭性領域，并限定在社會主義公共財政的基本框架之內，努力提高政府的公共服務水平和能力。只有這樣才能促進和保證政府職能轉變，從而健全社會主義市場經濟體制。
二、我國財政支出管理體制的弊端
從1998年開始，我國在財政支出管理方面進行了包括推行部門預算、實行國庫集中支付和政府采購制度在內的一系列改革，取得了一些進展，但是總的來看成效并不理想，支出結構并沒有根本性的調整，財政分配在相當程度上仍沿襲過去與計劃經濟相適應的供給制分配方式，明顯落后于經濟的發展，許多應由市場配置資源的領域政府仍然介人其中，
財政支出管理中存在一些巫待解決的問題。
1、財政監督職能弱化。隨著我國經濟體制市場化進程的不斷深入，財政職能也發生了較大變化，為適應市場經濟和公共財政的要求，財政監督職能日趨重要，它存在并滲透于資源配置、收入分配、調控經濟三大職能當中。而在實際上，通常把財政監督看作是一種增收節支的臨時措施，看作是治理經濟秩序的特殊手段，沒有充分認識財政監督在市場經濟中的重要性和必要性，沒有充分認識財政監督與財政管理之間密不可分的必然聯系。
2、支出預算編制不夠細化。我國目前的支出預算編制，基本上還是。基數加增長。的方法，預算編制的方式存在不合理的成份。預算編制前缺乏必要的論證過程，對預算科目是否保留、結構是否合理、單位人員經費和公用經費是否有壓縮的可能、單位之間是否平衡等問題都缺乏必要的量化分析和科學論證。預算編制過程中考慮人為因素、歷史因素較多，繼承了以往的不合理因素，固化了原有的供給范圍和支出結構，不利于支出范圍的重新確定和支出結構的優化。
3、資金撥付方面存在問題，財政資金使用效率低下。一方面，財政支出在資金撥付程序上存在問題。我國目前實行的是以預算單位設立多重賬戶為基礎的分級分散支付制度。財政支出通過財政部門和用款單位各自開設的存款賬戶層層劃撥，使大量財政性資金沉淀在各部門、各單位，資金周轉速度緩慢，資金使用效益低下；而預算資金過早流出國庫、預算外資金過早流出專戶，并由于銀行開戶過多，資金分散，財政部門無法準確掌握財政資金的整體運行情況，難以為預算編制、預算執行和財政宏觀調控提供有效依據，使財政壓力加大，財政風險增加。另一方面，財政支出在資金管理程序上也存在不科學之處。財政資金撥付到預算單位賬戶后，財政部門只能依賴預算單位的財務報告，在事后進行審查監督，而對資金在使用中發生的被截流、擠占、挪用等問題不能做到事前防范。
4、財政供養人員日益膨脹，財政支出負擔沉重。當前我國財政運行面臨的一個重大難題就是財政供養人員管理失控，規模龐大，增長迅猛，財政不堪重負，這是導致各級財政困境日益加深、財政支出不合理的一個關鍵因素。2003年地方財政供養人口4418萬人，比2000年增加了782.5萬人，增長2.2%。按年人均一萬元經費計算，需財政供給經費4400多億元，占地方收人的比重超過了44%。更有甚者，有些地方支出的70%用于發工資，個別嚴重地區全部用來發工資尚不足。
三、創新財政支出管理體制的設想
財政支出管理體制存在的各種弊端如果不能有效解決，勢必影響財政的正常運轉，財政的債務負擔將會越來越重，財政面臨的風險也會越來越大。筆者，認為應叢以下五個方面入手：
（一）首先必須從思想上給予高度重視和支持
財政支出管理機制創新是一項涉及各部門利益的改革，在推行過程中，必然會遇到各種困難。如：有的部門和單位往往會從自身的利益出發，對這項改革有抵觸情緒，認為這是財政部門攬權，剝奪了他們的資金使用權，會感到不“方便”；又如：推行這項改革后，財政將集中在一家銀行開戶，勢必影響其它銀行間的利益，等等。這些都需要黨委、政府出面協調，做大量的宣傳解釋工作，以確保改革順利進行。
（二）壓縮行政管理支出
財政的主要作用之一就是維護國家機構的正常運轉。國防、司法、外交等國家政權建設方面的社會公共需要靠市場機制無法滿足，只能通過財政支出來解決。然而，國家政權機構的規模要適度，若過分膨脹，不僅會增加財政負擔，還會阻礙生產力的發展和經濟的正常運行。因此，財政支出既要保證國家政權機構建設的需要，又要嚴格控制行政機構和行政人員的增長。為此，要精簡機構，裁減冗員；要建立起一套行之有效的政府公務員競爭機制和進入退出機制；同時，要發揮社會中介機構的作用，減少政府的直接管理。
（三）優化財政支出結構
在從量上壓縮行政管理支出時，我們還需要注重的支出內部結構的改善。一是降低行政經費支出比例。精簡機構，減少財政供養人員，壓縮行政經費是優化財政支出結構的重要措施，另外，隨著市場化的推進及我國加入WTO，轉變政府職能、精簡機構也勢在必行。二是逐步取消對競爭性領域的投資。按照市場經濟要求，財政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學界走財政投資的范圍，改變財政投資包攬過多的弊端，逐步減少和退出在競爭領域的投資。具體說，就是要減少甚至退出對一般性企業的投人（包括清理對它們的退稅和返稅）。三是加大教育支出比例。逐步向“財政性教育經費支出占GDP比例本世紀末達到4%”的目標邁進。四是提高社保支出比例。我國正處于經濟轉軌期，社會保障的任務尤其繁重，財政應加大社會保障支出力度，完善養老保障、失業救濟及城市居民最低生活保障，擴大社會保障覆蓋面，讓農村廣大農民也逐步享受到社會保障的溫暖。
（四）提高預算編制的科學性和準確性
預算的編制不僅要考慮財政運行的需要，更重要的是要考慮宏觀經濟運行要求，這是提高預算編制科學性和準確性的重要環節。而做到這一點就要充分聽取和吸收權威經濟咨詢機構及民眾對未來宏觀經濟走勢的意見和看法，使之成為編制預算的重要依據，充分聽取各方意見，提高預算管理的有效性和科學性。要編制滾動式預算計劃，確保財政政策調節的連續性。我國的預算編制目前仍采用“一年預算，預算一年”的傳統方法，這種方法容易造成預算編制過程中的短期行為和隨意性，應盡快改變。要重新制定新的預算程序，向多年度滾動預算模式轉變，保證預算年度之間的相互銜接以及宏觀社會經濟發展趨勢、國家政策、財政政策與支出預算之間的相互協調。
（五）建立健全財政內部監督制約機制
各級財政部門應在內部上下之間、科室之間、環節之間建立起一整套行之有效的內部監督理制度和制約機制，規范財政資金的分配程序及撥付渠道，使每個環節的資金流動都能做到有章可循：一是要明確財政內部職能部門的職責；二是要規范預算支出執行監督程序；二是要改變監督方式：四是要建立財政支出監督的信息網絡。
