翁競競
隨著社會經濟發展，行政事業性資產規模越來越大。2005年杭州市行政事業性資產達6205637．60萬元（固定資產為2799124．47萬元），其中行政政法處歸口管理的174家行政事業單位資產就達280355．48萬元（固定資產為235734．39萬余元）。面對數額巨大的行政事業資產，相關的管理體制和機制卻沒有完全建立和完善起來，資產的損失浪費現象比較嚴重，抓緊建立科學的資產管理體制和機制已迫在眉睫。
一、行政事業性國有資產的特點
1．高度分散，單位平均占用數額較小。至2005年底，杭州市近620億元的行政事業性國有資產，被約3411個政府部門、社會機構、事業單位所占用，單位平均占用資產額約為0．19億元。單位平均占用數額小，是行政事業性國有資產的一個顯著的特點。
2．流動性差，不同機構或單位之間人均占用額的差別較大。行政事業性國有資產大多數為房屋設施設備類的固定資產，約占資產總額的46％，流動性較差。此外，受條塊分割的影響，不同的行政事業性機構或單位之間，無法進行資產的劃轉。一些有閑置資產或占用資產過多的機構或單位，將部分資產用做市場化的經營，經營收入為本機構或本單位的成員發放獎金、福利等。
長期以來，行政事業性資產的使用與行政事業單位的預算績效評價制度脫節，從而導致了不同機構或單位之間資產的人均占用額存在很大差別，甚至行使相同職能的兩個機構或單位之間，人均辦公用房面積、人均財政撥款可相差5倍甚至10倍以上。整體而言，機構或單位之間資產人均占用額的差別，與所屬政府級次、所屬行政部門、所屬經濟區域存在聯系，隸屬級次高、審批權大、經濟發達地區的機構或單位，資產人均占用額相對大一些。
3．占用隨意且資產總額逐年增加。從2002年至2005年，杭州市行政事業性國有資產增長迅速，資產總額分別約為436億元，479億元，555億元和620億元，分別增長10％、16％和12％，累計增長43％。其主要原因，一是隨著財政收入的增加，用于行政事業性開支的撥款逐年增加；二是存在一些掌握權力的機構或單位盡最大努力占用或占有更多資產的心理或行為，機構或單位之間相互攀比、仿效，進一步促使每一個機構或單位想方設法占用更多資產。
二、行政事業單位國有資產管理存在的問題
行政事業單位國有資產管理存在的很多新問題是隨著政府職能及事業單位運營模式轉變而產生的。一方面，按照″小政府大社會″的思路而推行的政府機構改革，政府的某些職能甚至人員被轉移到事業單位，事業單位數量及規模逐漸擴大；另一方面，事業單位自主權擴大及事業單位支出增長所驅動的經營行為，產生了許多事業法人單位從事企業法人式的市場化經營。但是，與政府機構職能、事業單位運營模式轉變相適應的行政事業性國有資產管理體制改革沒有同步推進，導致了資產管理滯后與管理不到位，從而誘發了行政事業性國有資產管理的一系列問題，歸納起來主要有以下幾點：
1．家底不清。行政事業單位國有資產產權歸屬不清、產權虛置，沒有建立起相應的產權統計、登記、備案工作，造成家底不清，許多部門的國有資產產權登記混亂。
2．制度不全。國家在加強行政事業單位資產管理方面的制度規定比較零星分散，一直沒能形成一套便于操作的管理制度體系。由于管理制度不健全，特別是一些行政事業單位的財務會計制度約束不力，單位少數負責人隨意處置資產、低價拍賣或變相轉移資產的現象屢見不鮮。還有一些單位的資產撥付沒有與擁有資產掛鉤，導致固定資產嚴重流失。比如我市對行政事業性房地產的出租尚未形成統一規范的制度，基本上沿用了計劃經濟時代的“誰使用、誰管理、誰處置、誰收益”的模式。由于缺乏規范的規章制度和監督管理體制，問題很多。如簽約期限突破了合同法規定的租賃合同期限，擅自違約造成糾紛產生訴訟債務等；出租行為缺乏透明，沒有統一的制度約束，使得房地產出租行為缺乏有力的監管；租金收益缺乏統一處置，以公共資金建設的房產出租的租金收入，卻用于單位小集體“自收自支”，造成部門福利差異。
3．流失嚴重。行政事業單位資產的管理目標是使這類資產保值、安全、完整和有效使用，然而，由于管理者缺位，行政事業單位賬面資產與實物資產不相匹配的情況非常普遍，實物資產的管理上有很多疏漏。單位的資產管理意識淡薄，普遍存在“重錢輕物、重用輕管”的現象，如沒有資產使用責任制，單位賬目設置不健全，甚至個別單位沒有固定資產總賬；固定資產入賬不及時，購建固定資產時只反映資金支出，不進行實物資產登記，到月末或年末一次性登記固定資產，造成固定資產的“漏登”或“錯登”?長期未對固定資產進行清查盤點，處置固定資產不做賬務處理，資產長期掛賬等。還有些單位不遵守國家有關規定向財政部門履行報批手續，擅自作主，隨意變賣、轉讓、更新、報廢、賤價處置國有資產。
4．浪費突出。一方面有的部門辦公用房非常緊張和擁擠，一些新成立的部門只好由財政出資向社會租用辦公用房，僅市級機關首批納入房地產一級管理的139家單位中，就有20家單位因無辦公場地而向社會租用辦公用房，租房總面積約15530平方米；另一方面，不少單位卻有閑置房地產以出租、出借、聯營等形式用于單位創收。這種辦公用房緊張和出租并存的現象，造成了政府房地產資源的浪費，增加了行政成本。
5．苦樂不均。行政事業單位長期以來無償地不均衡地占有國有資產及收益，導致單位間福利待遇的貧富懸殊、苦樂不均，嚴重影響職工工作積極性及隊伍建設，影響社會經濟秩序，產生行業不正之風和“小金庫”問題。市場經濟條件下，部門單位為了多給職工發獎金，搞福利，總是將盡可能多的剩余國有資產對外經營，形成非轉經收益，但由于非轉經后，產權歸屬不清，無人向經營者追索投資收益和所有者權益，造成單位能直接從中得到利益。這就使得單位爭相辦經濟實體，甚至把相當一部分精力用在如何創收上，這既違背了“非轉經”以彌補單位經費不足的初衷，也影響了政府社會管理職能的發揮。
三、加強行政事業單位國有資產管理的幾點建議
財政部門在加強行政事業單位資產管理方面已予以了充分的重視，2005年杭州市財政局相繼出臺了《關于進一步規范市級行政事業單位辦公設備購置的通知》和《杭州市行政事業單位固定資產管理辦法（試行）》，加強對市級行政事業單位資產的管理。杭州市機關事務管理局已經對事業單位的房產進行了確權登記。2006年市財政局將對市行政事業單位的資產進行清查、摸底，著力研究依托網絡平臺對行政事業單位資產進行長效管理的工作方案，并在此基礎上出臺相關政策。當前，在加強行政事業單位國有資產管理方面著重要做好以下幾方面工作：
1．建立健全規章制度，明確責任和工作目標。各單位應該逐步建立完備的資產管理制度，并在制度中明確涉及資產管理各部門的職責和工作目標，為資產管理工作提供制度保證。行政事業單位國有資產管理，應當建立包括產權登記、產權界定、產權糾紛調處、資產使用、資產處置、資產報告和監督考核等規章制度，從而使管理工作規范化。
2．明確資產管理部門的職能，找準資產管理的突破口。做好資產管理工作的突破口應該是賬實相符和資產處置這兩個環節。單位要對資產進行認真仔細的核對，每年至少清查一次，對賬實不相符的情況做出書面說明，真正把賬實相符落實到位。單位要明確資產的處置工作，避免內部資產管理職能的交叉，財會部門與資產管理部門應協調配合，各司其職、各負其責，理順各職能部門之間涉及資產管理的職責和工作程序。單位應明確內部機構的職能和責任主體，強化處置權，規范處置程序。如由資產使用部門提出資產處置的書面申請，經相關技術人員鑒定并出具鑒定意見書后，經資產管理部門核準、把關，報財務部門，最后統一由財務部門報財政部門核準處置。
3．實施產權管理，保全國有資產。加強單位資產管理很重要的一個要求就是要對單位的資產實施產權管理。通過產權界定、產權登記等形式，明確行政事業單位國有資產管理的國家所有權和行政事業單位的占有使用權。國有資產管理機構代表國家履行國有資產所有者職能，行政事業單位履行占有使用者職能。應加強對臨時機構的資產、房產等的管理。臨時機構的資產產權不明晰，類似機構的資產產權應屬于所掛靠的單位，并進行管理。在明確產權歸屬的基礎上，行政事業單位應當建立完整的資產實物賬、卡，全面反映國有資產的存量狀況；嚴格管理制度，健全手續，明確使用責任；建立統計報告制度，及時掌握資產使用及增減變動情況；及時解決管理中發生的問題，保全國有資產。
4．加大工作力度，強化財務會計基礎管理。財務會計工作是一切經濟管理工作的基礎，也是行政事業資產管理的基礎。因此，應結合現行財務會計制度和各項財政改革的要求，加大對行政事業單位財務人員，包括資產管理人員的培訓工作，以真正適應新形勢下資產管理工作的需要。同時，還應注重強化對各級各部門、單位領導干部的培訓工作，切實提升各級領導干部對行政事業資產管理的思想認識水平，提升科學決策，依法辦事的水平。
（作者單位：杭州市財政局）
