陳小艷
所謂績效審計是指審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性所進行的檢查和評價。經濟性是指支出是否節約，主要檢查是否用最少的投入完成了預期的任務，或達到了既定的目標；效率性指投入與產出之間的關系，它用單位產出的投入或單位投入的產出來表示，一個單位投入的產出越高，效率就越高；同樣，一個單位產出的投入越低，效率也越高。效果性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和預期結果，即目標的實現程度。
我國政府職能的轉變，要求建立與之想適應的公共需要、收支管理規范、宏觀調控有力，符合社會主義市場經濟發展要求的公共財政新機制，將財政管理重點由過去的收入轉向支出，政府活動的經濟性、效益性和效果性將成為核心的關注點。為此，審計的重點也將由過去的真實性、合法性審計轉向績效審計，在審計過程中不僅要關心資金“用得對不對”，而且更需關心資金“用得好不好”，促使政府各部門和單位改進對公共資源的使用和管理，增強責任性，提高公共資源使用的經濟性、效率性和效果性。這既是審計事業發展的必然趨勢，是現代國家審計本質的內在要求，符合審計現代化的發展方向，也有利于加大對政府權利約束的力度，有助于推進執政能力的提高。
財政審計是審計機關，特別是國家審計機關的一個永恒的主題，它的首要任務就是對財政收支實行監督。因此，在財政審計中如何將績效審計理念貫穿于財政資金的分配和管理的全過程，筆者談些看法。
1．行政成本效益審計是基礎。效益與成本密切相關，降低各種消耗，提高資源的利用率，增加成本的有效性，必然會提高效益。目前基層財政基本是“吃飯財政”，行政成本主要表現為人員經費和公用經費，財政在預算執行時一般貫徹“人員經費按標準，公用經費按定額”的原則，人員經費均占60％以上。對這方面的審計就是要抓住與行政成本有關的人財物進行監督，綜合評價其經濟性、效益性，并延伸到部門工作目標完成情況。人員經費主要看被審計單位人員編制是否符合有關規定，是否與本單位的業務工作量相適應，人員有無超編或缺編情況；還要審查人員的結構，看是否按崗配人，職位、級別及配備是否科學合理，專業與業務水平是否相適應。公用經費主要看被審單位在確保完成年度工作計劃的基礎上經費投入的經濟性和有效性，是否存在損失浪費。但是，人員編制的確定不是財政所能控制的，這不僅僅是經濟問題，更是社會問題?？梢愿鶕啄陙硇姓聵I單位的審計結果，確定一些標準值范圍作為考核指標進行量化，如人員經費支出占部門經費支出的比重，公用經費支出占部門經費支出的比重，公用經費中各項費用占公用經費的比重，經費支出增長率等；通過這些指標來判斷經費的投入和使用是否合理、節約和有效，以便及時發現問題找出原因提出改進措施，挖掘潛力，提高政府部門經費的使用效益。對具有預算分配權、掌握分配資金較多的部門和單位，更要時刻關注并加強對其所屬二、三級單位的審計監督，要從預算資金的使用是否經濟、是否有效率和有效果進行檢查，規范預算支出管理，堵塞漏洞，開源節流，保證國家預算資金發揮更大的經濟效益和社會效益。
2．財政專項資金使用效益審計是關鍵。由于財政專項資金分配缺乏科學合理的標準和依據，使專項經費按實際編制預算難度較大，出現漏洞的可能性也必然較大；因此應充分運用績效審計，加強對政府、公眾關注的熱點問題，如財政重點支出的科技、教育和社會保障等專項支出，以及上級財政轉移支付資金中的專項資金的監督。轉移支付制度是財政改革中的一項重要措施，對于實現社會公平，緩解地方政府困難和推動地區經濟發展起著重要作用。在現行體制下，掌握和分配這些資金的部門眾多，既有財政機關也有各部門，在財政機關內部又分散于各職能機構；分配時既“切塊”又“分條”；使用單位眾多，致使資金分散，難以發揮規模效應。對這些資金應采取審計與調查相結合的方式，以資金流向為主線，延伸到項目單位，從立項安排、資金撥付、管理使用入手，審查項目立項，是否經過可行性論證，具備科學性審查；審查資金是否用在了批準的項目上，有無未按規定對項目資金實行專項核算，有無出現調劑、擠占，使專項資金不“?！爆F象。對已完成的項目所帶來的經濟效益、社會效益和生態效益進行檢查和評價，揭露其中存在的立項不科學、決策失誤、損失浪費、效益低下等問題，進而促進財政及有關部門配套和細化管理制度，如建立項目庫，強化項目申報審核工作；制定獎懲制度，激勵項目執行單位規范操作，也使監管部門有法可依，更好地發揮有限資金的社會經濟效果。
3．建設投資項目的經濟效益審計是重點。加強對投資建設項目的效益審計，確保建設項目竣工決算必審制，對于防止損失浪費，維護社會穩定和政府形象具有重要作用。在投資建設項目審計中，要把握好前期、中期、后期三個環節。前期主要對投資決策情況的審計和評價，重點檢查投資立項程序是否規范有效，項目是否經過可行性論證，論證結果是否具有科學性和公正性；需實行招標項目是否完成規范的招標程序。中期主要對項目資金管理、成本核算、內控制度等情況進行審計和評價，重點檢查項目資金是否專戶存儲，是否按工程進度撥付，是否合理有效使用，有無挪用截留建設資金和因管理不善造成損失浪費的問題；建設單位是否執行國家財務規定的開支范圍和標準，工程經濟活動是否全部納入財務核算，按財務審批制度執行；是否建立投資建設項目管理制度，有無制度不落實、責任不明確、非法轉包分包造成工程質量低下等問題。后期主要通過對工程量、工程定額使用、材料價格等審計工程造價，以減少支出，避免浪費。在審計評價上，不同投資建設項目的評價標準各不相同，但一般應包含實際投資成本與預計投資的比例、預期效益與實際效益的比例、投資項目的社會影響和環境影響等評價要素。通過對這些指標進行對比分析，發現項目決策、管理方面存在的問題和影響工程質量、造成損失浪費等情況，并明確責任，找準原因，提出加強投資建設管理的意見建議。
在開展績效審計過程中，還應注意做好以下幾方面的工作：
1．處理好績效審計與傳統審計的關系。我國績效審計起步不久，審計方法還沒有固定的模式，因而必須根據審計對象和審計項目的具體特點，靈活運用適合績效審計的方式方法。在目前弄虛作假、營私舞弊等違法、違規現象仍十分嚴重的經濟環境中開展績效審計，不能脫離以真實性、合法性為主的傳統審計，否則績效審計就失去了判斷和比較的基礎。如果發現被審計單位的財務收支活動嚴重不實，則不能再進行績效審計程序而應轉為以真實性、合法性審計為主。審計工作由真實性、合法性為主向真實性、合法性、效益性并重轉變，加大績效審計的力度是一種必然的選擇，審計必須適應這一要求?？冃徲嫴⒉皇菍φ鎸嵑戏ㄐ缘姆穸?，而是要以真實合法性審計為基礎，是對真實合法性審計的合理延伸和擴展，為此傳統審計與績效審計將在相當長的時期內共同存在。
2．加強培訓，提高審計人員綜合素質?？冃徲嬐ǔＲ\用許多其他學科的知識和技術，包括計算機系統分析、工程設計、統計、社會學等，要求審計人員具備更高的素質，審計人員必須及時更新和充實相關的專業知識。因此，注重審計人員的培訓，提高審計人員綜合素質應當成為一項經常性的工作。審計人員要注重日常的自學，在審計實踐工作中，要善于總結工作經驗，更新、充實自身的專業知識，采取多種學習形式，提高業務能力和素質，以適應績效審計的新要求。
3．整合資源，滿足財政績效審計需要。一是建立“一把手”工程，整合審計內部的力量，打破傳統的專業界線，通過多種專業審計人才的結合實行優勢互補。二是借助外力，委托中介機構或聘請專業技術人才。在近幾年開展的國家投資審計中就較多地采用這種形式，取得了很好的效果。三是充分利用計算機審計技術。效益審計中涉及數學模型、統計抽樣、大量簡單重復計算，都必須運用計算機進行輔助審計。在效益審計中充分運用現代化審計手段資源，可以提高審計工作效率和質量。
（作者單位：上城區審計局）
