高越蔚
深化預算管理體制改革，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的預算決策和管理制度，是當前財政改革的重點工作。建立科學、規(guī)范、透明的預算管理制度首先要做到部門預算編制的“公開、公正、公平”。近幾年杭州市部門預算編制的實踐表明，部門預算的編制是預算管理最關鍵的環(huán)節(jié)，是建立編制、執(zhí)行和監(jiān)管相分離、相制約的預算運行機制的基礎。但是，由于財政管理的理念、行政管理制度本身的缺陷，以及編制方式、標準不科學等因素的存在，部門預算的編制還需不斷完善。
一、部門預算編制中存在的主要問題
1．符合社會主義市場經(jīng)濟特征的公共財政理論體系尚未建立，影響了部門預算的編制。
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政其實就是政府要“有進有退”，即從競爭性、經(jīng)營性領域退出來，主要是通過宏觀調(diào)控等手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟，并提供具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品。但對于如何建立符合社會主義市場經(jīng)濟需要的公共財政體系，在實踐操作上空白仍然很多。譬如，各級政府應提供什么樣的公共產(chǎn)品，如何提供，公共產(chǎn)品的多少，公共產(chǎn)品的邊際成本如何測算等，這些還缺乏相對統(tǒng)一的標準，客觀上造成部門預算的編制標準難以科學確定。
2．行政管理手段落后，制約部門預算的編制。
現(xiàn)行的行政管理體制，仍然有很深的計劃經(jīng)濟烙印。上級政府對于下一年的工作安排不能與下級政府溝通，使得下級政府難以提前考慮這些工作，編制相應預算；一些政府部門缺乏長期規(guī)劃，不能積極主動考慮下一年的工作安排，行政管理機制和手段上的落后，制約了部門預算的編制。
3．行政事業(yè)單位過于注重既得利益，不能適應部門預算的編制要求。
在編制部門預算時，一些部門不是想本部門要干什么事，也不是想如何使財政資金發(fā)揮更大效能，而是停留在自己的既得利益上，力爭在上年基數(shù)上有所增長。零基預算的最大特點是不考慮基數(shù)，一切從零開始測算需求，并根據(jù)財力情況尋找最佳的需要與可能結合點。目前實際采用的部門預算編制中基數(shù)加零基的方式，影響了部門預算編制的準確性。
二、進一步完善部門預算編制的幾點設想
完善部門預算編制是推進我國財政管理體制改革的重要內(nèi)容，是建立公共財政體系的客觀需要，是“執(zhí)政為民”和“三個代表”思想的重要體現(xiàn)，我們必須提高認識，深化改革，創(chuàng)新機制，逐步建立起公開、公正、公平的部門預算編制程序，筆者結合實際，提出以下建議和思路：
1．按照公共財政的支出方向和范圍，結合政府工作中心，確立財政支出范圍和順序。
建議按以下的順序予以明確：一是保障黨政機關等權力機關的正常運轉經(jīng)費需要；二是支持農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟結構等支出；三是教育、科學、文化、衛(wèi)生等社會性服務的需要；四是社會保障的各項支出；五是城市基礎設施、環(huán)境保護等支出；六是其他必須保證的滿足社會需要的支出。同時，在預算編制中應逐步向公共財政支出方向靠攏，減少對不符合公共財政支出范圍的資金支持。
2．加強基本支出預算的定員、定額體系建設，規(guī)范定額內(nèi)容、合理定額標準。
基本支出預算包括人員經(jīng)費預算和公用經(jīng)費預算，一般采用定員編制法、定額編制法和定員、定額編制法。定員，是指國家機構編制主管部門根據(jù)行政事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、業(yè)務范圍和工作任務所下達的人員配置標準。定額，是指財政部門根據(jù)行政事業(yè)單位機構正常運轉和日常工作任務的合理需要，結合財力的可能，對基本支出的各項內(nèi)容所規(guī)定的指標額度，定額編制法適合于完成日常工作任務的公務經(jīng)費預算。定員、定額編制法就是將兩者結合起來編制預算，通常是為了提高單位理財積極性以及提高財政資金的使用效率。從各地部門預算的編制情況來看，人員經(jīng)費預算一般采用定員的編制法，公用經(jīng)費預算采用定額編制法或者定員加定額的編制法。雖然定員、定額編制法具有使用范圍廣、可操作性強、有利于提高財政資金效率的特點，相對其他兩種方法有一定的優(yōu)越性，但是在使用這種編制方法時，要注意建立科學的定額體系：
（1）制定定額標準的原則。制定定額標準要以公平為前提，兼顧單位的實際支出水平。制定定額標準要量力而行，以財力可能為基礎，切合實際，具有可行性。制定定額標準要規(guī)范化，制定方法要具有科學性。
（2）制定定額標準的方法。依據(jù)國家有關的方針、政策，財力狀況，社會物價水平及單位的工作量、人員、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)資料制定定額標準。根據(jù)支出的特點，對政府預算支出“目”級科目進行合理調(diào)整、歸并，形成若干支出定額項目。
為規(guī)范定額管理工作，根據(jù)行政單位所承擔的職能和事業(yè)單位的行業(yè)及業(yè)務特點，將行政事業(yè)單位分為若干類型。在核準同類單位工作量、占用的資源和相關歷史數(shù)據(jù)資料的基礎上，以人或實物為測算對象，確定各類單位各定額項目的單項基準定額。
在確定同類單位單項基準定額的基礎上，確定同類單位的分檔定額標準，最后確定各單位所應執(zhí)行的各個單項定額標準。
（3）定額體系的適用范圍。根據(jù)實踐經(jīng)驗，對于部門預算的公用經(jīng)費、物管經(jīng)費、車輛燃修費、專業(yè)會議費、大樓裝修、開辦以及國家工作人員設備配置，均可以用定員、定額的方法來進行編制。
3．加強項目經(jīng)費預算的管理。
人員經(jīng)費、公用經(jīng)費可以通過定員、定額的辦法，相對容易確定。但是，項目經(jīng)費預算的編制由于范圍較廣、情況復雜，難以制定統(tǒng)一的標準，是目前部門預算編制的薄弱環(huán)節(jié)。
（1）認真編制專項項目經(jīng)費預算，逐步走向科學、規(guī)范。項目經(jīng)費預算的編制，必須貫徹“統(tǒng)籌預算內(nèi)外財力，實行綜合預算；調(diào)整支出結構，體現(xiàn)公共支出需求；量力而行，合理排序；嚴格管理，追蹤問效”等四個原則；切實實行前期準備、申報審核、組織實施、監(jiān)督檢查、項目庫建設等制度。要從全局出發(fā)，科學論證，圍繞黨委、政府的中心工作，結合當年實際財力可能，按照輕重緩急排序，優(yōu)先安排急需和可行的項目。改變過去“拍腦袋、批條子”式的管理，提高財政資金分配的科學性。
（2）建立嚴格的項目經(jīng)費預算審核程序。部門的項目經(jīng)費預算必須符合各級黨委、政府確定的各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要，符合公共財政支出的方向和范圍，有明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預算。
（3）實行項目經(jīng)費預算細化管理。項目經(jīng)費是由若干個具體內(nèi)容組成的，實行細化管理可以防止出現(xiàn)無具體內(nèi)容的項目預算或者應在公用經(jīng)費中列支的項目重復在項目經(jīng)費中安排的現(xiàn)象，有利于預算的執(zhí)行和監(jiān)督。
（4）增強預算剛性，嚴格追加預算的審批程序。一是嚴格追加預算的審查。對于因國家政策性調(diào)整，在預算批準后確需要追加預算的，應將追加預算申請報送財政部門。申請人員經(jīng)費和公用經(jīng)費應附編辦批準增加編制的文件，申請專項經(jīng)費應附論證和評審材料。二是規(guī)范追加預算的處理辦法。對于追加預算的申請，要嚴格按照專項資金追加審批程序的有關規(guī)定執(zhí)行，加大人大對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度。
（5）加強在項目經(jīng)費資金使用過程中的監(jiān)督力度。財政部門和審計部門要加強對項目經(jīng)費使用的監(jiān)督檢查，紀檢部門也要對違規(guī)使用等行為進行處理。
4．規(guī)范預算編制的程序，預算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌安排。
現(xiàn)在編制預算是先預算內(nèi)資金，再安排預算外和其他資金。雖然認定預算外資金是財政性資金，但實際使用主導權仍然是單位，這也是造成貧富不均的一個重要原因。因此，要嚴格貫徹綜合預算的原則和優(yōu)先保障的原則。除人員經(jīng)費外，按照先預算外資金、其他資金，后預算內(nèi)資金的程序統(tǒng)籌安排、合理編制，防止單位之間苦樂不均、提高政府性資金的使用效益。
5．完善科目設置，尤其是節(jié)級科目的設置。
目前的科目設置，造成單位財務人員的自由度過大，不利于會計信息的收集，不能真實反映單位的財務活動，不利于財政監(jiān)督管理。因此，要細化節(jié)級科目的設置，減少“其他”等過于靈活、缺乏操作性的科目，按照資金的實際使用狀態(tài)來設置相應的科目。
6．進一步完善政府采購預算，擴大政府采購規(guī)模。
認真編制政府采購預算，凡列入政府采購目錄的項目必須進行政府采購。在下達的預算中明確各預算單位需要進行政府采購的范圍和數(shù)量。各部門各類辦公用品、設備、公共設施及其他所需勞務，在條件允許的情況下，都要通過公開競爭的方式向社會購買。
（作者單位：杭州市財政局）
