一、政府財政部門與注冊會計師協會在會計管理中的職能及關系
1.政府財政部門監管職能。目前中國政府財政對注冊會計師行業履行監管職能,全面行使對注冊會計師行業的審批、注銷、處罰等監管權。國發辦2009[56]《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展中國注冊會計師行業若干意見的通知》進一步指出:財政部和各省級財政部門要加強對注冊會計師行業的行政監管,健全行業監管跨部門溝通協調機制,建立財政部門和審計、銀行、證券、保險等監管部門的信息共享制度,不斷提高監管效能。要建立并實施會計師事務所及其注冊會計師退出機制,嚴厲懲治通同舞弊、掛名簽字、兼職執業等違法違規行為。
2.注冊會計師協會監管職能。注冊會計師協會實行行業自律,其管理職能包括制定注冊會計師行業的職業道德規范、執業規則和懲戒制度;組織注冊會計師進行職業教育和后續教育開展行業內外交流;通過法律授權由注冊會計師協會代為組織實施注冊會計師全國統一考試;調解注冊會計師在執業中發生的糾紛并為其提供必要的法律援助;對違法違規的注冊會計師、會計師事務所給予懲戒(行業內部紀律處分)。注冊會計師行業的自律管理職責包括三個方面:一是注冊會計師的自我約束管理;二是會計師事務所的自我管理;三是行業協會的自律和自治管理。
3.政府財政與注冊會計師協會的關系。財政部門是注冊會計師協會的主管部門,注冊會計師協會從屬財政部門領導。在注冊會計師行業管理體制中,政府與注冊會計師協會所承擔的具體職能不同,代表的利益不同,管理的方式和手段也不同,但根本利益和出發點是相同的,即保證社會公眾利益不受損失,促進注冊會計師行業健康發展,因此,在政府和注冊會計師協會的關系上,兩者作為獨立的管理主體,既有相互制約的一面,又有相互配合的一面,政府在其中始終處于主導地位。據此,應處理好政府監管與行業自律監管的關系。
二、政府財政部門要及時將直接會計監管轉化為間接性監管
(一)目前中國財政監管的現狀
目前,中國有關的各項法律、法規表明,政府財政對會計的管理是通過多渠道進行的,通過對注冊會計師協會的管理監管會計為其中渠道之一。目前這些法律法規都沒有清晰地界定政府與行業協會在行業監管中的職能劃分,使得一些本應該由政府承擔的職能,由行業自律組織代為行使。由于行業協會是行業自律性組織,又是社會團體機構,既要承擔政府賦予的行政職能,又要實行行業自律約束,同時還要維護行業自身利益,在這種情況下,很難轉換多種角色,同時,由于政府監管力量過于強大,將本應由市場解決的問題納入政府控制之內,致使監管過度與監管不足現象同時并存。
近年中國對國有大中型企業實行委派制。政府通過向國有控股企業委派會計的管理體制改革嘗試,從形式上抑制一些明顯的會計信息造假,但沒有真正解決會計信息不實和隱蔽性造假或合謀性造假問題;同時,這種做法也有礙于政企職能的分離及會計管理間接化的國際趨勢;況且委派會計人員仍有被經理人員或其他相關人員收賣而共同參與會計造假的可能;會計委派制還存在一個監督成本高昂、監督效率低下及其由此而導致的委派會計本身失控(無法對其進行有效評價、激勵和約束)問題。可見,會計委派制并未改變企業領導者的行為傾向,僅僅只是通過增加單位領導者與會計人員的合謀造假的成本來抑制會計造假行為的發生,因而也不是一種長期的治本之策。相對而言,財政部門只有通過不斷強化對社會審計監督機制來間接完成財政會計監督才是根本的財政會計管理體制改革出路。
(二)建立有效的社會審計監督機制
1.強化財政會計間接監管力度。各級注協應設立理事會和常務理事會為核心的決策組織體系;設立以會員為中心的完整的行業管理和服務職能部門;以秘書處為主體的協會執行體系;各級注協根據指導意見要求,大力發展和完善行業管理和服務職能體系,不斷建立健全會員代表大會、理事會、常務理事會、專門(專業)委員會等行業管理組織體系;政府財政應派人參加注冊會計師協會理事會和常務理事會,代表政府參議行業的重大決策;注冊會計師行業的重大事項須由注冊會計師協會報政府部門備案;注冊會計師協會應向政府反映行業的呼聲,認為政府作出的決定影響行業利益時應向政府部門進行反映,包括申請行政復議或提起行政訴訟等;注冊會計師協會應定期向政府部門報告工作;實行注冊會計師事務所完全與掛靠單位脫鉤,強化財政通過社會審計中介機構監管微觀會計主體的監督力度。增強注冊會計師機構及其審計人員的獨立性,提高注冊會計師的職業道德水準和嚴格執業質量,使其能公正地發表審計意見,獨立負責地提供各種客觀中立的會計鑒證服務,并報財政部門,主動接受財政部門的監督。
2.加強法規執行力度并適時調整相關獎懲措施。財政部門要切實保證各級注冊會計師管理中心管理職能的到位,充分履行監管職責,一方面,通過省注協和市州注冊會計師管理中心,監督、督促事務所按照國家的法律法規,出具獨立的審計、驗證報告,客觀地評價經濟活動;監督注冊會計師對國家法律、行政法規和工作規則的遵守情況、業務工作制度的執行情況,促使注冊會計師努力提高職業道德水平和業務素質,做到實事求是,不出具不實的驗證報告,從法律的角度杜絕各經濟主體弄虛作假、損害國家及其他各利益關系者的利益;財政部門每年按一定比例抽取事務所審計報告進行核查,對注冊會計師的業務監督實行年檢制,規定注冊限制,以提高限制檔次,純凈注冊會計師隊伍,維護注冊會計師職業的公正和神圣,從而達到財政監督的目的;另一方面,對年審年檢中有突出表現的事務所及注冊會計師應進行相應的媒體宣傳報道,對年審中會計師事務所弄虛作假,提供虛假審計報告,掩蓋事實真相的,要堅決停業整頓,公開曝光,吊銷營業許可證,甚至追究其法律責任;對年檢中注冊會計師違反法律、行政法規和工作規則,根據情節輕重,分別給予警告、暫停執業、吊銷注冊會計師證書等處理,情節嚴重的給予經濟制裁,直至追究刑事責任,以確保間接監督的嚴格有效。
(三)政府財政部門應著重關注對會計師事務所的審批和監督
財政部和省級財政部門審批和監督會計師事務所應當依照《會計師事務所審批和監督暫行辦法》進行。優先發展無限責任合伙制的注冊會計師事務所。無限責任合伙制的注冊會計師事務所相對于有限責任所而言,在償債責任方面,不論是由于經營管理工作造成的負債,還是由于合伙人或注冊會計師職業性違規造成的負債,每一位合伙人均要對事務所的債務承擔連帶責任。這樣從客觀上極大地保護了客戶的經濟利益,使每一位作為合伙人的注冊會計師以負責任的態度更加嚴于律己,更加注意內部業務的相互監督及職業操守。
三、政府財政部門及注協應相互協調進一步完善相關法律法規
1.注冊會計師協會應制定相應章程及行業規則報財政部門備案。注協是會計師事務所的娘家,同時注協又從屬于政府財政的領導,還是政府財政對會計師事務所施以監管的中間橋梁,因此,注協在制定相關行業制度、規則時,要從會計師事務所和注冊會計師的角度出發,維護其正當權益,反映其呼聲,同時也應征得政府財政的許可,應在各級財政部門的支持與指導下,積極探索和完善行業管理的組織制度和運行機制,中注協在研究新形勢、新任務的基礎上,應適時地制定發布關于加強注協自律管理體制建設的指導意見,報財政部門備案;這樣使得會計師事務所的日常工作在井然有序的環境中展開工作。
2.政府與應協調注冊會計師協會,制定財務監管相應法規措施。政府財政部門起草行業法律法規時應充分聽取注冊會計師協會和廣大注冊會計師的意見和建議,法律的效率性應當以各種選擇的方式及其結果是否有助于提高人們行為的效率作為最基本的評判標準,注協是政府財政的基層組織,是政府依法行政的附著體或相關法律實施的中間橋梁,要實現行業法律法規的時效性只有充分聽取注冊會計師協會和會計師事務所的意見和建議,既從政府角度出發、又從社會民意出發,同時又考慮注協和會計師事務所的利益,多角度審視,才能科學地制定出切實有效的政策法規,政府部門才能使自己的行政意志在下層機構的執行過程中不折不扣地變為現實,真正達到取信社會、和諧發展的良性循環目的。
3.加大宣傳力度,營造良好氛圍。各級財政部門和注冊會計師協會要加大對注冊會計師行業執業性質、職能作用、發展狀況、先進事跡等的宣傳力度,加深全社會對注冊會計師行業的認知度和認同感,營造理解、支持、尊重注冊會計師行業的有利氛圍,為加快發展注冊會計師行業凝聚共識、匯聚力量,創造更加良好的外部發展環境。
綜上所述,隨著中國市場經濟的進一步發展和完善,社會中介的財務監管應運而生,并且顯示其越來越重要的地位,這是符合市場經濟發展的自然規律,也符合國際趨勢化模式,會計監管的職能相對單一、中立化,不僅賦予會計師事務所和注冊會計師對上市公司會計信息審計的權力,許多復雜的問題如監管中的權力之爭、重復監管、職責真空、責任追究等就可以迎刃而解,這樣也就不存在在法律中再來劃分會計監管權限的問題,會計監管體制的協調化也就容易實現得多,政府的監管行為也易于實現規范化。
參考文獻:
[1]《財政部關于進一步加強注冊會計師行業管理的意見》財會[2002]19號[R].
[2]《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展中國注冊會計師行業若干意見的通知》國辦發[2009]56號[R].
