財政部政府會計考察團
一、英國政府與財政管理概況
英國是實行君主立憲制的單一制國家。議會實行兩院制，由在下議院擁有多數席位的政黨負責選出首相和內閣大臣。中央政府最高領導是首相和內閣成員。英國政府分為中央政府和地方政府兩級，分為英格蘭、威爾士、蘇格蘭以及北愛爾蘭四個地區和大倫敦市，地區下轄郡、縣。英國實行的是中央和地方兩級分稅制財政體制。地方政府隸屬中央政府，中央政府擁有對地方政府的規范權和監督權，但地方政府也相對獨立，在本轄區內擁有征稅權和舉債權，負責在本轄區內面向居民提供公共服務。
二、英國政府會計管理機構設置
英國議會負責政府會計工作的是公共會計委員會（PAC）。該機構成立于1998年，是英國推行“資源會計與預算”改革的成果之一，主要職責是要確保各部門按規定用途使用財政資金，并確保提高資金效率。為保證該委員會履行職能的有效性，委員會豐席由反對黨一名高級成員擔任，審計署的總審計長直接對該委員會負責。
英國財政部負責主管全國的政府會計管理工作，并負責中央政府資產、負債、收入、費用和現會流量等的管理，是中央政府財務、預算和會計的核心。財政部直接對政府首相和財政大臣負責。財政部主管政府會計的是政府財務管理司（GFM），下設三個處：國庫會計辦公室、政府財務報告處及財務管理變革處。其中，政府財務報告處、財務管理變革處在政府會計管理工作中承擔大量職責。財務報告咨詢委員會（FRAB），是財政部下設的相對獨立的機構，成立于1996年，也是英國推行“資源會計與預算”改革的成果之一。該委員會職責主要是要確保各部門編報的資源報表最大程度地符合英國公認會計實務的相關要求，并就應用《資源會計手冊》中的財政報告準則與標準等問題，向財政部提供咨詢與建議。委員會由一名獨立人士任主席，成員包括來自審計署、審計委員會、會計準則委員會、產業界以及學術界的代表等等，目的是要保證委員會具有一定的獨立性。財政部每年要向國會提交一份該委員會活動、會計政策擬定以及重大調整變更等問題的報告，報告同時附有該委員會的意見。
審計署是負責審計財政部以及中央各部門財務報告的機構，是國會的監督機構，也自稱為國會的“看門狗”。審計署的基本職能是審計中央各部門以及中央對地方轉移資金的預算開支，向議會報送政府資源使用情況及建議的獨立審計意見，并督促各各部門提高財務管理水平和資金使用效率。審計署的總審計長為下議院成員，由女王直接任命。審計人員一般為會計師、經濟師、項目專家等等。英國審計署目前約有800名工作人員，除了審計署機關外，其余人員分布于全國各地。審計署不負責審計本部門財務報告，而是由國會下設的公共賬務委員會專門負責。英國地方各部門財務報告的審計工作，不在審計署，而是由地方審計部門負責，英格蘭審計委員會、威爾士審計辦公室、蘇格蘭審計辦公室以及北愛爾蘭審計辦公室分別負責本地區各部門財政報告的審計工作。
英國特許公共財務與會計協會是英國負責地方公共部門政府會計準則制定以及職業培訓的專門機構，也是英國唯一面向公共部門制定準則和組織培訓的機構。該機構為非官方組織，經費完全獨立，沒有任何政府資金來源。主要職責是制定地方公共部門會計準則、組織地方政府會計人員資格認證以及后續教育培訓等。協會由會員選舉出理事會，理事會中沒有政府指定代表。特許公共財務與會計師協會在英國公共部門的影響很大，組織了大量專門面向公共部門的政府會計職業培訓，英國大多數公共部門的財務總監，通常都是經該協會認證的“特許公共財務與會計師”。
三、英國政府會計管理的法律基礎
英國的《財政部和審計部門法案1866》、《財政部和審計部門法案1921》以及《政府資源和會計法案2000》，是規范英國政府會計管理工作的三個重要法案。《政府資源和會計法案2000》規定，政府部門的預算和會計采用權責發生制基礎，但該法案并未對1866年以來建立的政府預算和會計體系作出根本改變，仍保留了包括收付實現制嘗計在內的重要慣例。
四、英國的政府會計改革
目前英國的公共部門正在經歷著一場重大變革，重點是要將私人部門間的競爭理念引入公共部門領域，降低公共部門的運營成本，提高資金使用價值。近年來，英國政府會計改革推進很快，財政部明確提出要在政府會計領域建設世界一流標準的政府會計管理依系。
英國政府會計實行的是“資源會計與預算（RAB）”，政府預算和政府會計同時采用權責發生制。1993年11月，財政大臣向議會提交的預算公告中，最早提出實施“資源會計與預算”初步想法。1994年7月，英國對外公布《對納稅人的錢做更好的會計核算：在政府中實施資源會計與預算》（征求意見稿），正式提出“資源會計”、“資源預算”的概念。“資源會計與預算”是指以政府各部門占有、使用資源為中心，按權責發生制基礎編報預算并進行會計核算。從改革實施順序看，英國先在政府會計領域引入權責發生制，后按權責發生制編制預算。得到議會批準后，財政部自1995年開始準備相關改革事項，初期是在各部門推行權責發生制。1996年各試點部門做好準備，1997—1998年度，大部分政府部門開始模擬運行資源會計。1998—1999年度所有政府部門都實行了資源會計。1999—2000年度，第一本經審計的資源會計首次報送議會并對外公布，部門預算也開始按權責發生制模擬運行。2000—2001年度，英國第一次同時編制權責發生制預算，并實行資源會計。政府會計與預算同時實行權責發生制，是英國政府會計管理與改革的一大特色。
在各部門采用權責發生制核算基礎上，財政部也開始對外公布權責發生制財務報告。2001/02年度以及2002/03年度，中央政府模擬編制了權責發生制財務報告。2003/04年，中央政府開始實際編制權責發生制財務報告，替代了原現金制財務報告。目前，英國對外公布的中央政府整體財務報告編報范圍包括22個中央部門，約300個報告主體。
按照財政部計劃，2004/05年度將開始模擬編制包括地方政府在內的政府整體財務報告。編制范圍包括：中央政府（22個部門，約300個主體）、地方政府（4個部門，約590個主體）、健康信托基金（4個下屬合并機構，約330個主體）以及公共公司（3個下屬合并機構，約60個主體）。2005/06年度，政府整體財務報告將進入第二階段的模擬運行。2006/07年度，財政部計劃對外公布包括各級政府在內的政府整體財務報告。英國財政部認為，編制政府整體財務報告面臨的最大問題，主要是如何確認各部門間的內部交易事項并進行合并處理。由于各部門編報財務報表數據口徑不同以及會計處理系統質量不同等原因，需要對相關數據進行調整，這一工作量也很大。
英國推進權責發生制預算與會計改革的具體進程，見下表：
時間
改革進程
1993年11月
政府發布公告，計劃實施權責發生制會計。
1994年7月
財政部開始公開征求意見。 （財政部，1994）
1995年7月
財政部發布政策與項目公告。（財政部，1995）
1996／97年度
各部門開始準備實施權責發生制會計。
1997年
中央政府第一次資產登記公告（不含金融資產）。
1997／98年度
多數政府部門模擬運行資源會計（dry-run accounts）。
1998／99年度
所有政府部門實行資源會計。
1999／2000年度
第一本經審計的資源會計首次對外公布，報送國會。
預算按照權責發生制實施模擬運行。
2000年7月
國會通過法案，建立權責發生制會計（非微觀預算）。財政部通過權責發生制（和收付實現制）基礎的三年期微觀滾動預算（2001/02-03／04）。
2000／01年度
議會第一次提供資源會計及權責發生制基礎上的預算預計數，也是預算第一年應用權責發生制。
2000年11月
財政部第一次發布包括權責發生制部門預算的2001／2002年度財政預算。
2001年1月
公布傳統的收付實現制基礎的財務報告（含預算與實際的對比）。各部門公布權責發生制基礎的微觀會計報表（不含預算與實際的對比）。
2001年3月
財政部第二次公布包括權責發生制部門預算的2001／2002年度財政預算。
2001年4月
各部門公布2001/02年度的權責發生制預算。
2001年
中央政府第二次資產登記公告（包括金融資產，截止到2000年3月31日）。
2002年1月
各部門公布2000／01年度權責發生制會計報表（含正式預算與實際的對比）。
2003年1月
各部門公布2001／02年度權責發生制會計報表（含預算與實際的對比）。
2003／04年度
公布權責發生制基礎的中央政府整體合并會計報表。
2005／06年度
公布權責發生制基礎的政府整體公共部門合并會計報表。
五、英國政府會計準則的制定
英國中央政府公共部門會計準則的制定權在財政部。財政部制定政府會計準則時，應征求財務報告咨詢委員會的意見。如財務報告咨詢委員會認為財政部意見與一般公認會計實務不符，有權出具不同意見。
與企業會計體系相比，英國中央政府會計并沒有整體概念框架及完整的政府會計體系；政府會計領域要求盡可能應用適用企業的一般公認會計實務。財政部制訂會計準則也以英國一般公認會計實務為基礎，遵循英國會計準則委員會頒布的相關指導，特別是要符合經調整、適用于中央政府的1985年《公司法》中會計核算原則及披露要求，以確保公共部門與私人部門會計處理保持一致，方便進行效益評估。《資源會計手冊》是政府會計領域會計處理、財務報告的范本，由財政部每年更新并對外發布，各部門政府會計處理及編報財務報告都按照《資源會計手冊》規定執行。
英國地方公共部門主要遵循特許公共財務與會計師協會制定的各項會計實務公告。特許公共財務與會計師協會是英國唯一面向公共部門制定準則的機構。協會以會計準則委員會制定的企業會計準則為基礎，對外公布“建議實務公告”。由于特許公共財務與會計師協會只是一個中介組織，制定的會計準則沒有法定強制力，為此，英國政府同時發布規章，要求各地方公共部門要應用合適的會計案例進行處理，如特許公共財務與會計師協會制定的各項“建議實務公告”等等，這就使得英國大部分地方政府部門實際執行的都是該協會制定的各項會計規定。
六、英國的政府財務報告制度
目前，英國中央和地方各部門都按照權責發生制編制政府財務報告，中央整體財務報告也按權責發生制編制，但尚沒有編制包括各級政府在內的政府整體財務報告。英國公共部門報告主體主要分為四類：中央政府、地方政府、健康福利機構以及公共公司。政府整體財務報告約有1200個報告主體，各部門是主要的報告主體，除此之外，中央政府還有統一基金、國家貸款基金、或有基金以及退休基金等報告主體。對各部門所屬機構是否納入合并編報范圍，由財政部按照年度預算控制標準予以明確。
各部門在年度結束后的3個月內（每年3月31日前），要編制完成基于權責發生制的年度財務報告，報財政部。各部門根據權責發生制基礎編制的資源報表，最終生成政府財務報告。各部門編報財務報告，必須遵守財政部的規定。根據財政部確定的部門所屬機構是否計入以及如何計入，各部門對被合并機構（含商業基金）的資產與負債進行合并，抵消部門內部交易事項，統一編報本部門的合并資源報表。各部門對外公布的財務報表，主要有五張：部門凈成本總額（含本期支出和資本性支出）、總現金需求額以及二者之間的協調表；凈營運成本總額及可確認的利得損失表：資產負債表；現金流量表以及最終產出分析的政府部門凈營運成本總額表。報表后同時附有報表附注。英國財政部負責每年末為統一基金編制會計報表。統一基金報表采用收付實現制基礎，但要增加或有負債和名義負債的明細表。
中央各部門以Excel形式將財務報告報財政部，財政部通過政府會計合并系統合并相關信息，生成中央政府整體財務報告。財政部的政府會計合并系統是一個在線的財務信息合并系統，各部門財務報告文件上傳后，財政部通過系統對備部門的財務數據進行合并，對報告主體間的內部交易進行抵消，最終生成政府整體合并財務報告。政府會計財務信息合并系統是一個完整的系統，主要含有三婁數據：預算數、預測數以及經審計的實際執行數。
中央各部門編制的財務報告以及財政部編制的統一基金財務報告，要經過審計署的審計。審計長對統一基金財務報告發表是否“恰當反映”的審計意見，對部門財務報告發表是否“真實、公允表達”的審計意見。英國地方各部門編制的財務報告，要接受地方審計委員會的審計。審計委員會對各地方部門的財務報告發表是否“真實、公允表達”的審計意見。財務報告最終以易于閱讀的方式，為財務報告的使用者提供盡可能多的財務信息。
七、英國的財務報告審計制度
配合權責發生制的實施，英國規定了嚴格的內部控制與內部審計制度。英國財政部對中央部門內部控制的基本框架進行了明確規定，各中央主管部門具體負責對本部門內部控制制度實施管理。各部門的內部審計工作由部門內部的獨立機構進行，并直接向最高管理者報告。英國各部門建立起的內部控制和內部審計制度，有效保證了各部門財務信息的真實性與可靠性。此外，英國還建立了嚴格的外部審計制度，即由審計署（負責中央部門）以及審計委員會（負責地方部門）進行的外部審計。審計署對中央各部門的審計，主要圍繞以下方面進行：一是財務審計，監督各部門的公共資金是否按規定用途使用；二是資金績效審計，監督各部門的公共服務是否高效提供。審計署有權查看中央部門的相關資料，中央部門不得拒絕。地方審計委員會的相關職能，與審計署基本相同。
