浙江省嘉興市財政局課題組
浙江省嘉興市編制部門預算已經歷五年。我們從實踐中感到，推行部門預算的難點是項目經費預算編制和管理。本課題試對這個問題作些分析，提出對策和措施。
一、關于項目經費的界定
財政部規定：“項目支出預算是中央級行政事業單位為完成其特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。”這個定義，只是將項目支出作為與基本支出并列的一個概念提出，沒有為項目或項目支出給出一個明確的概念性
美國項目管理協會（PMI）在2004年發布的《項目管理知識體系指南》第三版（簡稱PMBOK）中，定義“項目（Project）”是：一種旨在創造某種獨特產品、服務或結果的一次性努力。該定義認為“項目”具有以下特點：（1）目的性，即項目有一個明確的目標，結果是一種期望的產品，也可能是一種希望得到的服務或結果。（2）獨特性，即每個項目有區別于其他項目的特點和內容，每個項目是唯一的。（3）一次性，即項目的時限性，每個項目有明確的開始時間和結束時間。
英國商務部1996年開發成功的第二版項目管理手冊（簡稱Prince2）中，定義“項目”是：根據一個定的業務狀況，以生產交付一個或多個商業產品為目的而建立的臨時性組織。該定義從管理的角度強調了項目是一種組縱活動，并提出了項目受限于“特定的業務狀況”，即項目的資源（成本）有限性特點。
根據我市確定的部門預算編制范圍和事業單位財政供給管理辦法，按照公共財政改革的思路，通過分析PMBOK和Prince2有關項目的原理和財政部《中央部門項目支出預算管理試行辦法》的相關條款，結合當前部門預算中項目管理的做法，我們認為，“項目”可定義為：（納入部門預算管理的）單位在年度工作計劃范圍內，為完成并最終取得預期的商品或勞務的一次性工作。納入項目管理的項目應該符合以下三個要素（簡稱“項目三要素”）：（1）目的性，即項目的立項有一個明確的目標，項目的結果是期望的產品或勞務。項目的目的性既是項目最初形成的動因，也是項目完成后對項目成功與否進行評價的基本標志。（2）有限性，項目的有限性包括二個方面，其一是時間的有限性，即每個項目有明確的開始時間和結束時間。其二是資源的有限性，即每個項目是在既定的有限資源或成本限制范圍內進行的。（3）臨時性，即項目是臨時性的工作，與日常連續性的重復工作有根本的區別。項目的臨時性是項目最顯著的特征，是劃分單位基本支出和項目支出范疇的標尺。以上“項目二要素，可以作為項目管理“準入”的條件。 在給出“項目”定義后，我們認為，“項目經費”是項目資源或成本的資金化表現，是特定項目得以實施并順利完成的財力保障。項目經費這一內在特定性（即專門用途）杜絕了項目經費被移用的可能性。“項目經費管理”即是科學、合理地運用一系列專門的知識、技能、工具和方法，在項目活動中控制項目資金向項目實物轉化，使項目結果實現或超過預期需要和期望的管理活動。其中“一系列專門的知識、技能、工具和方法”組成了一個完整的活動規范，是項目經費科學化管理的內涵所在，它處于管理的核心和最高層次，決定了管理的水平和科學化程度。“項目經費管理過程”是項目申請單位和財政部門按照項目經費科學化管理的規范，對項目經費流程進行共同管理的活動過程。這個過程包括籌劃、執行、控制、評價四個階段，也就是項目經費科學化管理的外延。
二、項目經費預算的編制
（一）項目預算編制范圍。只有符合項目“準入”三要素，才可編制項目預算。按照政府收支分類改革的要求，可將項目經費管理范圍具體確定為以下幾大類： （1）資本性支出項目分為“房屋建筑物購建、辦公設備購置、專用設備購置、交通工具、基礎設施建設、大型修繕、信息網絡購建、物資儲備”等。（2）商品和勞務支出項目，分為“大宗印刷費、物業管理費、租賃費、會議費、培訓費、專用材料費”等。（3）贈予支出項目。（4）債務利息支出項目。（5）債務還本支出項目。對屬于基本支出范圍的單位日常連續性工作的經費，如“政策宣傳公告、政策調研、業務費、設備（系統）日常維護、行政機關專項執法等必須歸位基本支出預算，納入公用經費定額范圍；對一些專業部門的特殊需求，可納入其專項定額進行管理。
（二）項目名稱。項目名稱是一個項目內容的基本描述，是區別于其他項目的基本標志，一定要規范。以購置計算機為例，如任意命名為“微機”、“電腦”或“Dell”項目相關人之間會有不同的理解，可能理解為不同的項目。同時，盡管在一個單位年度內的項目是唯一的，但多個單位的項目之間可能相類似，或是多個單位都在實施同一的項目，在這種情況下，項目名稱也是不同單位之間類似或相同項目進行分門別類比較分析的基礎。我們從嘉興市的情況出發，將具體項目名稱作了規范性的表述，如下表。
嘉興市級項目名稱規范表
支出經濟分類
項目分類
項目名稱
項目內容
資本性支出
房屋建筑物購建
辦公用房購建
倉庫購建
教學科研用房購建
學生宿舍購建
食堂購建
其他建筑物購建
建筑物附屬設施購建
辦公設備購置
辦公桌椅
辦公桌、辦公椅、會議室桌椅
檔案設備
檔案柜、保險箱、密集架
通信設備
醫療設備
監控設備
檢測設備
發電設備
其他專用設備
交通工具購置
小汽車
轎車、越野車、面包車、皮卡、中小型客車
大客車
專用車
工程車、消防車、警車、囚車、救護車、灑水車、垃圾車、通訊廣播車、現場檢測車
摩托車
二輪摩托車、三輪摩托車
船只
基礎設施建設
路橋建設
道路、橋梁
農田水利建設
農田、水利
場地建設
公共基礎設施建設
大型修繕
建筑物修繕
設備修繕
公共基礎設施修繕
計算機
普通PC機、手提計算機
計算機附件
UPS、移動硬盤、U盤、刻錄機、掃描儀、其他附件
復印機
普通復印機、一體機
打印機
針式打印機、激光打印機（A3）、激光打印機（A4）、噴墨打印機
其他辦公設備
傳真機、碎紙機、其他
專用設備購置
空調機
柜式空調機、壁掛式空調機
影像設備
數碼攝像機、普通攝像機、數碼照相機、普通照相機、投影儀、電視機、VCD、DVD、MP3、錄音筆、觸摸屏
信息網絡購建
網絡硬件購建
網絡計算機、服務器、路由器、交換機
軟件購建
軟件購置、軟件開發
物資儲備
糧食食品儲備
醫藥儲備
搶險救援物資儲備
戰務物資儲備
其他
商品和服務支出
大宗印刷
大宗印刷費
物業管理
物業管理費
租賃
租賃費
辦公用房租賃費、宿舍租賃費、設備租賃費
會議
會議費
商品和服務支出
培訓
培訓費
專用材料
專用材料費
其他
贈予
國內贈予
國外贈予
債務利息支出
債務利息
國內債務利息
國外債務利息
債務還本支出
債務還本
國內債務還本
國外債務還本
（三）項目經費管理。根據目前情況，當務之急是要制定一個切實可行的項目經費管理辦法。這個辦法應該既能貫徹落實國家制定的“一要吃飯、二要建設”的宏觀層面上的支出管理思路，統籌財政和社會各項資金，進一步推進社會各項事業發展，又要對項目經費管理活動的籌劃、執行、控制、評價各個階段的操作作出具體規定，特別是對當前亟待解決的項目經費調整予以明確，對調整的幅度超過一定標準的，應該取消原有的項目，重新設立一個新的項目。
三、項目經費的執行
（一）依法執行項目經費預算。《中華人民共和國預算法》規定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行”。目前，要強調依法行政的自覺性，嚴格執行人大批準的預算。從項目的資源（成本）有限性來看，如果項目不能按預算執行，必須暫停項目的實施，重新設計項目，確保在項目管理控制中開展活動。
（二）全面實行ABC分類管理。我市在編制和下達2005年部門預算時，首次對部門（單位）的項目經費實行ABC分類管理辦法，即：對部門預算實行一次下達，項目支出預算分批次執行；以當年測算的地方財力和部門年度計劃為基礎，根據預算項目的輕重緩急，對列入項目庫中所有項目進行分類。A類項目為單位預算下達后近期內即予執行的項目；B類項目為預算內執行時間相對稍晚、需財政部門適當控制支出進度的項目；c類項目為預算年度內相對不急于實施的項目，財政部門應根據財力情況嚴格控制，在商項目實施部門，在預算年度中適時執行或推遲到下一年度執行。部門預算下達后，A類項目即可撥款執行，B類和C類項目由財政部門視預算執行情況和項目需要而定。通過對項目經費ABC分糞管理辦法的進一步研究和改進，有利于項目籌劃更加充分，在項目實施之前就對原有項目計劃進行修正，盡可能避免預算執行中過多的調整，提高項目的效率。
（三）不斷提高經費使用效率。實行政府采購和財政集中支付制度，是一種強化項目經費控制、提高項目經費使用效率的有力措施。政府采購不僅僅是為了節約項目資金，更重要的是通過采購手段將商品和勞務項目經費納入統一的規范管理中去，這完全符合項目經費科學化管理的要求。同樣，財政集中支付也并不是僅僅為了預防項目經費的移用，更重要的是確保了項目經費完全發揮預期作用，控制項目的實施過程。所以，從優化項目經費執行出發，要進一步擴大政府采購和國庫集中支付范圍。
四、項目經費的監管
（一）強化監督力度。強化項目經費監督管理，主要是充分發揮“三個監督”的職能作用。人大機關對項目經費進行法律監督，通過對項目經費特別是重點項目的審查，將項目經費管理全過程向社會公開，切實提高項目經費監督管理的透明度。審計部門對項目經費管理實施審計監督，對項目經費管理活動的結果和效益進行事后監督，并對管理上存在的薄弱之處提出相應的完善措施。財政部門對項目經費管理全過程進行跟蹤監督，是項目經費管理中的日常監督方式，一定程度上體現了監管的深度。針對當前財政監督工作中的薄弱環節，亟待做好以下幾方面工作：一是逐步建立項目監督管理信息系統，變習慣性的事后監督為事前、事中、事后監督相結合的全方位、全過程監督管理體系：二是加大財政工作人員業務知識培訓力度，進一步提高業務素質，推進財政監督工作。
（二）全面落實績效考核。績效考核要立足于項目活動全過程，考核項目經費執行結果與預算之間的差異，查找差異產生的原因，分析避免差異的可能性，提出應對差異的對策。同時，匯總歸納績效考核結果，完善項目經費績效考核辦法，進一步提升項目經費管理水平。
（三）落實項目行政責任。項目經費管理過程是一個“人”對“物”的主導過程，必須建立和健全項目經費管理行政責任制度，明確項目責任人，追究項目管理行政過錯。對項目管理中違法違規行為，追究項目行政責任人和直接責任人，加大處罰力度，同時，嚴格按有關法律、法規規定將行政責任追究落到實處。
課題組組長：金錦根，課題組成員：王鳴、陳海明，執筆：陳海明
