近年來,隨著部門預算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”、政府收支分類改革等公共財政改革的深入推進,財政資金運行管理新機制基本建立,預算執行管理不斷加強,財政資金使用效益不斷提高。但是,財政預算管理工作中的“重投入、輕產出,重分配、輕管理”等問題仍未得到根本解決,大量預算資金當年不能形成實際支出,有些更是長期沉淀,財政撥款結余資金逐年增加,而且越積越大,直接影響了財政資金的使用效益。各單位應高度重視,采取切實可行的措施,進一步加強結余資金管理,優化資源配置,不斷提高資金使用效益。
一、結余資金形成的原因
結余資金主要由專項結余、經常性結余、事業基金、專用基金構成,包括當年結余和累計結余。其中專用基金是事業單位按規定提取或者設置的具有專門用途的資金,主要有:修購基金、職工福利基金、醫療基金和住房基金。由于結余資金的性質各異,形成的原因也比較復雜,既有客觀原因,也有主觀原因;既有預算編制和執行方面的原因,也有管理體制和管理制度層面上的原因。
(一)預算編制方面的原因
預算編制不細、不實、不準,形成了結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎,逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求,但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作。一方面財政力量無從保證;另一方面編制部門預算必須以部門的工作目標計劃為基礎。但由于部門預算編制時間的提前,部門(單位)在編制預算時,部門(單位)的財務人員無法預先掌握下年的工作計劃,對需要編制多少經費預算才能適合本部門(單位)的發展需要,心中沒有底。一些資金無法細化到具體項目,造成預算編制不細、不實、不準,形成結余。此外,財政與部門之間由于職能和分工的不同,它們之間存在著嚴重的信息不對稱,致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額,這就產生了道德風險和逆向選擇,部門往往會通過抬高預算額度來爭取資金,財政部門總是要憑經驗對部門編報預算進行削減。在這種情況下,如果一個部門實事求是的編報自己的資金需求,反倒得不到足夠的資金,因為財政部門理所當然地認為它也虛報了預算。在這種情況下,部門肯定會按高于實際資金的需求量編報預算,財政部門雖然對其進行消減,但財政在與部門之間的博弈過程中往往處于劣勢,這也是形成結余的原因之一。再者按照要求,各部門收支及以前年度的結余或基金,應在預算編制中給予全面的體現,用基金彌補事業經費要列入預算編制項目,部門在編制下一年度預算時應主動統籌部分結余資金,但這些要求并沒有很好地落實,致使部門結存資金只增不減。
(二)預算執行方面的原因
預算下達晚,撥款不及時形成的結余。我國一直實行歷年制預算年度(每年1月1日至同年12月31日),而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批(全國人代會一般在3月份召開。近幾年來,地方人代會召開時間有前移至1～2月份召開的趨勢),致使預算年度的起始日先于人代會審批日,造成部門預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制。如中央本級預算草案每年3月15日經人大審議通過后,財政部門在規定的1個月時間內批復部門預算,部門應在財政部門批復總部門預算之日起,15日內批復下屬單位預算,導致有的部門預算下達到實際執行單位基本都在4月末或5月初,預算執行時間僅半年左右。有些經費預算資金撥付得比較晚,當年無法安排支出,形成資金結余。有些項目預算甚至到12月還辦理追加,撥款時間更晚,下達到部門后項目根本無法執行,也增加了部門財政撥款結余。
未及時抓緊預算執行進度形成的結余。有的單位項目資金到位后,存在重要錢,輕執行的情況,沒有及時抓緊組織項目的實施,認為錢到位了就放心了,項目可以慢慢實施,造成項目執行緩慢,形成了結余。
(三)管理體制方面的原因
在結余資金構成中,絕大多數為事業單位的各類基金,包括事業基金和專用基金。專用基金又包括職工福利基金、修購基金、醫療基金和其他基金。從目前管理體制來看,絕大多數事業單位從屬于行政部門,財政財務收支活動的監管主要依賴主管部門,由于事業單位較多、分布較散、資金規模不一,因此財政監管難度較大。此外,事業單位與行政部門之間的收支活動存在內在聯系,有些主管部門為了部門利益,將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算,造成收入不實,加大了基金分配基數。加之近年來,隨著經濟體制改革的深入,事業單位收入結構發生了變化,且收入來源比較復雜,除財政撥款、上級補助,收執所得等財政收入外,不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入,這也是結余資金形成的原因之一。
(四)財政財務政策與制度方面的原因
由于國家對事業單位實行的是核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結余留用的預算管理辦法,《事業單位財務規則規定》:“事業單位的結余,除專項資金按國家規定結轉下一年度繼續使用外,可以按照國家有關規定提取職工福利基金,剩余部分作為事業基金用于彌補以后年度單位收支差額”。在這一政策的激勵下,許多單位通過加強財務管理,建立健全各項規章制度,積極挖掘內部潛力,努力增收節支,提高資金使用效益,形成了結余。此外,有些是由于預算管理制度與財務會計制度不銜接造成的結余,現行《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》規定,單位會計制度采用收付實現制而非權責發生制,因此存在大量的往來款項沒有結算,虛增結余。如有些工程項目已經完工,但款項尚未結算;或者有些工程雖未完工,但部分款項已預付,尚未結算,列暫付款項,虛增了結余。
(五)其他方面形成的結余
專項資金管理不善形成的結余。如上級補助資金對口下撥,不通過下級財政,對其收支及結余情況,財政無從掌握。有些切塊資金預算編制較粗,項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現,財政監督難以到位,同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間,應撥不撥或少撥資金,形成資金在部門的滯留;有些單位高估冒算項目成本、費用而套取財政資金,置換項目、不實施或不完全實施預算項目等,也可能形成資金結余;有些專項結余應交不交,致使資金在部門積淀。
實行政府采購后,隨著政府采購規模逐步擴大、采購效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大,降低了采購成本,形成了結余。有些電子設備的采購,如計算機、打印機等產品更新得比較快,由于預算是上一年度做的,第二年度執行采購的時候,相同型號的產品價格卻降低了很多,形成了結余;有些大型設備采購,雖已訂貨,但正在運輸途中,設備尚未到達,或雖已到貨,正在試運行階段,為確保安全和質量暫不付款,增加暫付款項也會虛增結余。另外,各單位對購買材料等消耗用品的支出,雖然資金已流出,但由于材料尚未使用也不能在會計上列作支出,從而在賬面上虛增了結余。
二、規范結余資金管理的措施及建議
(一)充分認識加強結余資金管理的現實意義
資金管理是整個財政管理的重要環節,是財政預算管理的一個重要部分。加強財政撥款結余資金的管理,完善有關制度,有利于提高部門預算編制的準確性和管理的規范性;有利于規范資金運作行為、確保資金安全完整;有利于堵塞漏洞、從源頭上治理和防止腐敗;有利于財政資金的統籌安排、管理與使用,優化財政資源配置;有利于增強財政收支活動的透明度,提高財政資金的使用效益,更好地發揮財政在政府宏觀調控中的作用;有利于經濟和社會的協調發展。因此,現階段加強結存資金管理,對于深化部門預算改革,規范資金運作行為,優化財政資源配置,提高資金使用效益,規范財務管理具有重要的現實意義。
(二)進一步加強預算管理,提高資金使用效益
1.以完善基本支出定額管理為核心,建立科學的定額標準體系
首先,統一標準,完善基本支出定額管理。要夯實基礎,推進基本支出預算編制的規范化、科學化和合理化,逐步建立部門政府公共資源合理占用與費用定額相結合的預算管理體系。按照建設“節約型”社會目標,積極貫徹落實國家有關節能降耗的要求,努力節約有關經費支出。其次,加強基礎信息數據庫建設,探索事業單位預算管理有效方式。要建立完善部門預算單位基本支出定額標準的基礎信息數據庫,加強行政事業單位資產、人員、編制等基礎數據的收集、管理和利用工作,實現行政事業單位資產、人員、編制等基礎數據的動態管理(含部門借用的人、財、物),為基本支出測算提供準確的數據支持,夯實預算管理的基礎。最后,統籌兼顧、積極研究建立項目支出標準體系。項目支出預算標準體系范圍涉及項目管理各個環節和多領域的各類標準,面廣量大,技術性強,必須統籌規劃,合理分工,明確職責,逐步實施。要進一步加強項目支出預算管理。規范項目支出預算細化,按照經濟分類編制項目支出預算,進一步提高項目支出預算管理的科學化、規范化,研究探索建立科學使用的項目支出預算管理體系。
2.以精細化管理為手段,提高預算管理的全面性和合理性
一是細化部門預算編制。推進基本支出和項目支出預算編制的細化工作,編制項目申報書內容必須規范,要素必須齊全,可行性報告和評審報告應由專職機構或專業人員簽證,進一步加強項目申報書的科學性,提高項目申報書的準確性。二是加強預算執行管理。采取預算執行情況通報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式,加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查。三是規范預算調整管理。建立規范、科學、有序、具有可操作性的項目預算調整機制(預算追加聽證制度、預算論證制度),在編制預算時必須提交申請項目可行性論證報告,由預算論證委員會論證,并按規定審批和決定。四是推進項目支出預算滾動管理。穩步推進項目支出預算的滾動管理,加強財政預算結余資金管理,制定相關正向激勵機制,加大在預算中統籌安排結余資金的力度,努力提高財政撥款結余資金的使用效率。五是提高年預算到位率。提高年初預算到位率是細化預算管理的重要條件之一,有預算調配權的一級部門預算單位(主管單位)要按規定及時撥付預算資金,確保預算資金的到位率,確保項目正常實施。
3.以項目績效考評為重點,提高預算管理的效益性和有效性
一是完善預算支出績效考評工作程序,將考評納入部門預算管理。要積極研究績效考評結果的運用機制,提高財政性資金使用效率和效益。部門預算單位要發揮績效考評的主體作用,不斷完善績效考評體系,提高績效評價的針對性和有效性。二是推進基礎工作建設,思考績效考評指標體系建設。項目績效考評需要針對不同行業、不同部門特點,制定相應績效考評指標體系,要重點關注績效指標選擇、績效基數、績效目標、考評方法和內容、可支配資源變化和績效目標調整等因素,突出績效計劃和績效報告的內容。
(三)建立健全規章制度,規范結余資金管理
建立健全結余資金管理制度,明確結存資金管理原則,規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例、審核備案內容、消化的激勵機制、統籌使用程序等制度,使結余資金管理更加規范化、程序化、制度化。
1.嚴格控制預算,從源頭加強管理
在編制預算時,部門應將擬申請的財政資金與部門財政撥款凈結余資金予以統籌考慮,在此基礎之上編制部門的年度預算。在向財政部門報送的部門預算編制中,應列明安排動用財政撥款凈結余資金的情況,并在報送的預算說明中對動用安排財政撥款凈結余資金情況進行說明。
2.加強預算執行管理,優先安排結余資金
在預算執行階段,部門在年初批復的預算之外,需要動用財政撥款凈結余資金安排新增項目支出的,應向財政部門提出正式申請,經財政部門批復同意后,方可動用相關財政撥款凈結余資金。財政部門負責對預算部門提出動用財政撥款凈結余資金的申請進行審核,并將審核意見通知部門。同時,對部門提出非動用財政撥款凈結余資金追加支出的申請,財政部門要根據掌握的部門財政撥款凈結余資金情況,建議部門優先考慮動用部門財政撥款凈結余予以安排。
3.研究建立財政撥款結余資金有效管理的激勵機制
為充分調動各級預算單位加強結余資金管理和控制結余資金規模的積極性,財政部門應結合財政撥款結余資金的實際情況,研究建立財政撥款結余資金有效管理的激勵機制,在保證財政資金安全、管理規范基礎上,切實提高財政資金使用效率。
4.規范財政撥款結余資金管理程序和職責分工
為規范財政撥款結余資金的管理行為,要明確財政部門內有關部門在預算部門財政撥款結余資金管理過程中不同階段的職責分工。同時,也要對預算部門在財政撥款結余資金管理過程中的職責提出明確要求。
5.加強對財政撥款結余資金審核、確認工作
隨著對財政撥款結余資金管理工作不斷深入,預算部門必須增強對這項工作的重視程度,預算部門應結合財政部門所制定的辦法,對所屬單位加強規范財政撥款結余資金管理、提高預算資金使用效率提出要求。財政部相關部門應加強對分管部門財政撥款結余資金的審核、確認工作,督促有關部門統籌安排、合理使用財政撥款結余資金。
6.加大對結余資金使用情況監督檢查的力度
針對近年來在結余資金的管理中,一些部門對結余資金管理不嚴,統籌使用結余資金的力度不大,個別單位甚至未經財政部門批準動用凈結余或違反有關規定,擅自調整項目結余資金用途,將專項結余資金調整用于其它項目的情況,應進一步加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管,定期或不定期地對部門或單位結余資金使用情況進行檢查,加大對結余資金使用的監督檢查力度。
(四)深化行政事業單位體制改革
進一步加快行政事業管理體制改革,在全面分析事業單位的收支構成的基礎上,對其單位性質重新加以確認,促進事業單位市場化運作,使有條件的事業單位盡快走上自主經營、自負盈虧發展之路,確保財政支出的合理性和效益性;同時,科學地確定事業與行政主管上下兩級的職能、管理權限及財政撥款形式,建立健全責權利相統一的管理體制;做好預算體制改革與行政事業管理體制改革相關政策的銜接,特別是對有收執職能的二、三級事業單位,應加強其資金收取、管理、使用相關政策的研究以及政策執行的監督與指導,防止財政資金體外循環。
(五)修改有關的財務會計制度
長期以來,預算會計主要是為預算資金分配與使用服務的,以收付實現制為基礎,基本上能夠滿足預算收支管理的需要。但是隨著國庫集中支付制度的實行,收付實現制會計基礎暴露出一定的局限性。一是國庫集中支付制度改變了預算資金的流轉程序,收付實現制會計基礎將受到挑戰;二是不利于正確處理年終結轉事項,造成會計信息不實。因此,盡快修改有關的財務會計制度,逐步引入權責發生制,對一些預算已經安排,由于政策因素、項目進度、預算下達晚或其他一些原因引起的當年未能實現的支出,采用權責發生制進行會計核算,使年終結余不實問題在一定程度上得到解決。
進一步完善基金分配制度,規范事業單位基金管理與監督。按照《事業單位會計準則》(試行)規定,事業單位的凈資產包括事業基金、專用基金、結余等,屬于單位權益歸法人所有。而專用基金中的職工福利基金和醫療基金只能用于職工集體福利、醫療等方面,屬于負債性質,將負債列入凈資產核算,顯然是不合適的。所以,建議取消“專用基金”科目下的“福利基金”、“醫療基金”、“住房基金”等科目,將其列入“其他應付款”科目核算,這樣會計反映才更真實、合理。
加強結余資金的管理是深化部門預算改革的一項新措施,是一項系統工程,需要各方面積極配合,多管齊下,多頭并舉,對于改革中發現的新情況、新問題,財政部門和各單位要及時總結,采取措施加以完善,在保證財政資金安全、管理規范的基礎上,進一步加強對結余資金的管理,研究建立結余資金有效管理的激勵機制,優化財政資源配置,切實提高預算資金的使用效率,實現深化部門預算改革的目標。
