近幾年高校在招生、基建、教材采購上頻頻出現腐敗現象,多起高校領導因受賄被撤職的案件,暴露出高校權力的過度集中和權力監督中存在的嚴重空當,也反映出在當今經濟環境日益復雜的情況下,隨著教育經費的投入規模越來越大,高校內部受到來自外部市場的某些所謂“潛規則”的侵蝕,使得商業賄賂在高校的不同領域出現。能夠有效地防范商業賄賂的措施之一是健全的內控制度,其核心是建立內部牽制制度,對權力進行制衡,使職務之間能夠相互監督,有效地制約商業賄賂,這對內控制度提出了較高的要求。
一、高校容易發生商業賄賂的部門及其特征
(一)高校商業賄賂的一種特征為“以崗謀私”
高校商業賄賂容易發生在儀器設備采購、圖書采購、教材采購、等批量采購領域及相關部門中,常常因為大宗物資采購業務由固定人員經手且涉及金額較大,經辦人容易成為被賄賂的對象。如果沒有一定的監督手段,經辦人只要有一念之差,就會誤入歧途,形成“以崗謀私”。例如在圖書和教材的采購過程中,一些負責人、經辦人將一部分折扣采取不入賬,私設“小金庫”或“洗”入個人腰包。另外,一些供應商為了爭奪市場,根據銷售教材、圖書的總數和金額,私下直接送給相關人員好處費來賄賂他們,構成了商業賄賂行為,擾亂了市場秩序。
(二)高校商業賄賂的另一種特征為“以權謀私”
“以權謀私”常常發生在高層管理者中。由于高校高層領導擁有極大的財權和行政審批權,缺乏權力制衡與約束機制,外部監督又弱化,極易受到商業賄賂行為的干擾和侵蝕。一項統計資料顯示,湖北近年已有五六所大學的主管官員因賄賂落馬,陜西近三年已查處80多宗大學經濟案,倒下7名廳級校官……落馬的高校領導八成以上是在基建工程招標,抑或采購、后勤等涉錢環節出現問題。其被賄賂的表現形式為承銷或承建單位的秘密給付“回扣”,經手人暗中收受財物或其他利益等行為。給付和收取均是一對一,形式隱蔽,難以發現和查處。
二、內控制度的弱化使商業賄賂有了潛在的可能性
弱化點之一:內控制度制定的片面性,使商業賄賂乘虛而入。包括校領導在內的絕大多數教職工普遍認為涉及經濟業務必定是會計人員的事情。因此,高校雖然有相對完善的貨幣資金控制、資產控制、項目控制等內部會計控制制度,但職能部門內部管理控制松懈,甚至很多部門根本不建立內部管理制度。內部控制單純強調會計控制是不夠的,如果單純就會計論會計,會計控制很難發揮其應有的作用,商業賄賂也更容易在遠離會計控制的地方發生。
弱化點之二:內控制度制定的滯后性使內控制度失去了控制能力。已有的內控制度一般都是為那些重復發生的業務類型設計的,具有相對的穩定性。高校建設在創新、在發展,但管理上遵循的制度卻未及時修訂和調整,對變化著的或未能預料到的業務類型失去控制能力。比如大學擴大招生規模后,迫于基礎設施配套﹑圖書、儀器等配置的壓力,很多學校選擇了增加貸款,高校在這種負擔加大的情況下,如果沒有相應的管理制度、會計制度出臺,對新增的經濟業務或事項失去控制能力,高校可能就會因內控制度失效而產生錯誤和舞弊行為,給高校資產帶來損失,高校便陷入困境。
弱化點之三:內部控制體系缺乏整體系統性,招投標制度出現漏洞。高校內部控制涉及到人員﹑資金投入及使用,多個部門管理的各個環節和要素之間相互聯系、相互制約、相輔相成,但人們常常片面地認為內部控制是各項制度的簡單匯總,只要設立規章制度就可以了,甚至會因為執行過程繁瑣、程序復雜而片面將其“形式化”,整體上缺乏有效的銜接和綜合控制。比如現行高校基建工程招標、集中采購等存在簡單模仿商業招標行為,從而導致其流于形式,招標沒有真正發揮作用,一些企業在高校所謂的招投標制度的掩飾下,針對高校管理機制的漏洞,采取商業賄賂進入高校市場,發生“劣市驅遂良市”的現象。
弱化點之四:高校監督機制建設不到位。高校監督機制不完善,高校紀檢隊伍發展進程中專業化水平不高,人手缺乏。一方面表現在一些經濟政策執行過程中缺乏應有的監督機制和一些部門長期缺乏有效監督。另一方面表現在由于外部監督機制弱化使高校的權力監督中出現空當或薄弱環節,造成高校不出問題則罷,一出問題就是驚天大案。這些都表現出監審部門發揮監督職能不力。
弱化點之五:管理者自身素質的問題使內控制度難以貫徹實施。任何一套內控制度系統,都會因設計人員經驗和知識水平的限制而帶來缺陷,另外,執行人員由于業務知識及工作技能低下而引起判斷失誤及對指令的誤解等,也可能使內部控制制度陷于癱瘓。因此,需要有稱職的設計者和執行者來全面貫徹實施控制制度,控制目標才能達到。高校的會計核算較為簡單,會計崗位時常變成了一些照顧性質的工作崗位,甚至有些高校的財務負責人也非專業會計人員。會計工作成為機械記賬、算賬、報賬的簡易工作,未能有效履行會計監督職能,內部控制制度也就很難實現。
三、建立健全內控制度,防范商業賄賂
(一)建設全面的內部控制內容體系
內部控制制度包括內部會計控制和內部管理控制。內部會計控制固然重要,但有些環節的控制單純強調會計控制是不夠的,需要全面地進行綜合治理,提高內部管理控制水平。如果沒有一定的管理控制水平,會計控制既失去了基礎,也失去了目標,不能有效地解決當前內部控制弱化所產生的種種現實問題。高校可豐富和發展除財務會計內控制度以外的管理控制制度、人員素質控制制度等,實現由單一內部會計控制向綜合內部控制體系的轉變。
(二)強化內部審計職能,及時發現漏洞,及時完善相應內控制度
加強內部審計的作用,應先提高內部審計的地位,對于審計部門的設置應高于其他職能部門,應獨立于被審計部門,這樣才能保證內部審計的獨立性與權威性,避免“形同虛設”。高校設置的內審機構應分別制定日常監督,臨時監督,事前、事中、事后監督及跟蹤監督的具體內容和要求。通過有效的監督檢查,幫助相關部門采取適當的措施完善內控制度和執行制度的程序。
(三)加強外部監督,使絕對權力受到限制,從而使內控制度能夠有效執行
對于高校的高層管理人員,由于其處于單位的決策層,權力很大,一旦發生超越其正當職能權限的行為,一些控制程序可能失效,如高管極力弄虛作假等。因此,內部控制在很大程度上受到高層管理人員的職能權限是否能規范、有效履行的限制。如果政府部門加強對高校財務會計工作的監督檢查,這種限制就會減弱,有利于高校內控制度的建立和完善,有利于內控制度作用的發揮。
(四)完善從招投標制度到會計內控制度的各項管理制度,使商業賄賂的可能性降到最低
公開招標作為采購及基建工程的主要方式,是將招標的整個過程置于學校財務、紀檢、審計、職能部門、使用單位及供應商、社會公眾等全方位的監督之中,減少了個人因素在大宗物質采購、基建工程中的作用,增強了采購業務工作的透明度。很顯然,招標工作的公開、分權、監督使商業賄賂的可能性大大降低了,但實際上由職能部門的固定人員主導參與招投標的整個過程,無疑有著商業賄賂的潛在可能。建立獨立評標人員的專家庫以保證評標人員的專業水平,可有效地避免商業賄賂的活動。具體做法可由學校成立獨立的評標人員專家庫,在招標前,由主持評標的紀檢委等部門用隨機的方法抽取業內評委,并在評標結果公布前保密,避免可能的公關或賄賂活動。
在采購工作、建設工程的后續工作中,如果不堅持科學的工作方法,商業賄賂或低質量實施采購的可能性依然存在,特別是現在高校的評估體系中對基建工程、采購、招標等的質量缺乏考量和要求,使驗收工作有著較大的彈性空間,做好驗收工作也是防范商業賄賂的重要措施之一。原則上驗收工作應由部門專業人士驗收,必要時也可邀請專家參與驗收。
對賄賂支出的控制是內部會計控制制度中很重要的組成部分。賄賂支出是會計信息系統中的一項隱形支出,它潛藏于不同的支出項目之中。賄賂相關的收入一般情況下都能通過正當的會計手段予以確認,但同時與之相關的商業賄賂支出卻通過非正常的途徑進入會計信息系統或干脆繞過會計系統。賄賂支出可能表現在賄賂方的現金流出,或者轉化成商品成本的一部分,致使商品價格人為抬高,或者導致偽劣產品進入高校,給廣大師生的利益帶來損害甚至威脅到生命安全。財務部門應加強對款項支付的審核,通過對支付款項的真實性、價格合規性、手續合法性進行審查以發現和控制非法支出,同時根據質量驗收報告和相關合同及正規發票辦理結算手續。
(五)設計崗位責任制度來剛性約束人員素質
內部控制的形成和完善要以高素質的人為依據,所以對人員素質的控制,也是進行有效控制活動不可或缺的主要方面。可以實行崗位管理,以崗位職責的剛性保證一些崗位人員的素質和管理素質。可將各職能部門的業務細劃為若干工作崗位,按工作崗位賦予其權限和職責,根據崗位的需要選擇合適的人才,同時采用輪崗制度,使一個人的工作能自動地相互檢查另一個人或更多人的工作,形成一套自我約束、自我控制、相互制衡的崗位工作關系,避免商業賄賂的產生。
綜上所述,建立內部控制制度需要多個部門共同完成。會計部門作為高校一個相對獨立的行政單位,很難獨立完成對商業賄賂的控制。高校各行政部門之間應堅持牽制制度,明確各部門的職能和性質,明確各部門及人員應承擔的責任,賦予其相應的權限,但又將其權限控制在一定范圍之內,規定內控制度的操作規程和處理手續,從而達到有效防范商業賄賂的目的。
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