近年來,為加強行政事業單位國有資產監管,強化源頭治腐工作,中央推出了一系列重要舉措:出臺行政事業單位資產管理暫行辦法;開展行政事業單位資產清查;開展黨政機關事業單位公有房屋土地使用清理等等。這些舉措切中時弊,對解決行政事業單位資產產權不清、政企不分、政事不分、事企不分、重復建設、績效不明、事業發展與經濟發展脫節等問題有著積極的意義,對深化行政體制改革,加快政府職能轉變有著極為重要的影響。然而我國行政事業單位千差萬別,只有針對各行政事業單位特點,創新管理,才能真正將中央舉措落到實處,取得成效,本文結合農業科研院所國有資產管理實踐談幾點思考。
一、農業科研院所國有資產管理的復雜性
(一)管理制度存在缺陷
財政部令第36號《事業單位國有資產管理暫行辦法》(以下簡稱“部令”),對事業單位國有資產從配置、使用、處置、收益等各個環節作了原則上的規范,但沒有制定相關的可操作性的實施細則?！安苛睢痹诘诙隆肮芾頇C構及其職責”中明確規定:各級財政部門根據國家有關國有資產管理的規定,制定事業單位國有資產管理的規章制度;事業單位的主管部門根據本級和上級財政部門有關國有資產管理的規定,制定本部門事業單位國有資產管理的實施辦法;事業單位根據事業單位國有資產管理的有關規定,制定本單位國有資產管理的具體辦法。但地方性的事業單位國有資產管理的規章制度除了不夠精準外,還存在條款雷同現象,未能按照本地事業單位國有資產形成及分布的特點制定差異化的管理辦法,最終導致相關規章制度操作性不強,執行效果欠佳。
(二)性質定位缺失
有觀點認為農業科研院所屬于公益事業,以基礎研究為主,應由各級財政予以充分支持,也有觀點認為農業科學屬于應用技術科學,以應用技術研究為主,并通過市場謀發展。在這種性質定位的左右搖擺中,農業科研院所一直面臨著生存和發展的雙重壓力。如果不能切實從農業科技產業特點和國情特色出發,從農業科技發展規律出發,科學確定農業科研院所的性質定位,就難以建立符合農業科技特點和規律的支持機制,從而加大了國家財政的投入和國有資源的配置力度,使科技創新、轉化和推廣難以得到有效支持。農業科研院所性質定位的缺失也加大了農業科研院所國有資產管理的難度。
(三)內部各自為政,資源壁壘嚴重
根據研究方向和內容,農業科研院所內部又劃分研究室、項目組和課題等各研究單元,研究單元各自為政,在科研課題的研究和攻關上,單槍獨干多,協作交流少;在儀器設備的配置和使用上,重復建設多,共建共享少,不同研究室之間是如此,甚至同一研究室的不同項目組和課題也不例外,更談不上院所系統內各單位科研資源的集成和共享。
(四)實物管理與價值管理脫節
我國是農業大國,我國的農業科研院所大多有著很長的歷史,通過幾十年甚至上百年的積累,農業科研院所的國有資產賬面價值都很可觀,但實際價值和賬面價值有多大差距,賬面資產和實物資產吻合度有多高,全國性資產清查和公有房屋土地清理給出的答案是不容樂觀的。通過清查和清理,問題沒有全解決。這么多年積累下來的問題,通過一兩次清查或清理就完全解決是不客觀的,但問題產生的根源是顯而易見的,那就是國有資產實物管理與價值管理的脫節。這種脫節一方面造成了國有資產的配置和使用效率低下,另一方面還造成了國有資產的流失和浪費。
(五)特殊事項加劇了復雜性
農業科研院所特定的服務領域和服務對象,特定的經費籌集方式決定了農業科研院所的資產管理具有較強的行業性和復雜性。如在農業科研院所特定的經費籌集方式下,國有資產預算管理和資產管理相結合的原則怎樣實現?農業科研院所很多項目是在院所以外的農村等異地實施的,這些項目形成的資產如何管理和處置?
二、農業科研院所國有資產管理對策思考
(一)加強國有資產管理制度建設
財政部門、事業單位主管部門、事業單位應根據部令切實履行國有資產監督管理職責,加強調查研究,在管理機構和管理網絡到位的基礎上,制定比較系統的資產管理制度和資產配置標準,在資產的配置、使用、處置的每一個環節都建立嚴格規范的操作實施規程,使國有資產管理真正走向規范化、制度化和科學化。同時,要加強國有資產管理工作中的監督機制,把資產管理納入相關部門的考核目標,按職責劃分,建立國有資產管理責任制度和國有資產損失追究制度。財政部門、事業單位主管部門在完成職責范圍內的國有資產管理制度建設的同時,還應該關注下一級單位國有資產管理具體辦法的制定情況:一要關注有沒有國有資產管理的具體辦法;二要關注國有資產管理的具體辦法與上一級的管理制度有沒有沖突;三要關注國有資產管理的具體辦法針對性如何。下一級的管理制度報上一級備案,這樣層層落實,越往下越具體,越往下可操作性越強。杜絕制度文件層層轉發,越往下越摸不著頭腦的現象。
(二)建立完善的分類管理體系
2009年溫總理的政府工作報告中,農業被一如既往地擺在了最突出的位置,應改變農業科研院所性質定位長期搖擺不定的狀況,進一步明確農業科研院所的社會公益性質。農業科研院所資產管理的方向是提高配置和使用效率,保證所提供的農業科技公共產品和服務的質量。對院所中事實上存在且具備一定的市場適應能力的經營性資產,要逐步剝離,完成由事業法人到企業法人的轉變。在此基礎上,根據單位不同性質,建立完善的分類管理體系。如資產配置上,加大對農業科研院所財政經費投入和國有資源配置的力度;在收益管理上,行政單位、參照公務員管理的事業單位和社會團體的資產收益全額納入財政管理,并按政府非稅收入管理的規定,全額繳交財政專戶。農業科研院所的資產收益全部納入單位部門預算,統一核算、統一管理。
(三)加強宏觀調控,打破資源壁壘
建立公共儀器設備網絡,建立公共實驗體系,加強實驗室及設備的集成,尤其是大型精密儀器協作共用工作,建立行之有效的措施,為大型精密儀器的協作共用提供制度保證,加大公共實驗平臺建設,實現科研資源的開放、合作和共享,在開放的背景下進行合作與交流,在交流的過程中實現科技資源的共享,在共享的前提下深化合作交流和開放,逐步完善實驗平臺的創新能力,提高科研的效率和水平,減少重復和浪費。
(四)實物管理與價值管理并重
農業科研院所國有資產實物管理,是為達到管理目標,對用于保障農業科研任務完成的各類實物資產從購置、使用和處置等各個環節入手實施的全方位管理和維護。農業科研院所國有資產價值管理,是為達到管理目標,以貨幣為計量單位,記錄單位占有和使用資源的規模、消耗和結構的一系列管理、監督活動。管理活動貫穿于實物資產投入、形成、使用、消失整個壽命過程。農業科研院所國有資產本身就是使用價值與價值的統一體,單一的實物管理或者單一的價值管理都不是科學的資產管理方法,必須堅持實物管理和價值管理相結合的原則,從實物和價值兩個不同的側面來實施全面管理,缺少任何一個方面,都會導致資產管理體制出現漏洞。
(五)原則性和靈活性相結合,探索有效的資產管理模式
管理是一門科學,沒有最好,只有更好,在農業科研院所國有資產管理問題上,思想僵化,一味地生搬硬套,無助于管理水平的提高和管理目標的實現。與許多其他全額撥款的事業單位不一樣,農業科研院所的財政部門預算只是資產形成的渠道之一,大量科研儀器設備是通過爭取國家、省、市以及橫向委托等各渠道競爭性科研經費配置的,部門預算管理水平的高低與資產配置的合理性沒有必然的關系,預算管理和資產管理相結合原則的實現所涉及到的問題和方面顯然要復雜得多,沒有現成的模式可套,在不違背原則的基礎上,加強探索和創新,建立一套適合農業科研院所自身特點的有效管理模式,才是農業科研院所國有資產管理的真正目的。江蘇省農業科學院針對該院異地實施項目多,承擔江蘇省自主創新專項經費預算報賬的特點,規定:該院系統各單位按項目要求在異地實施項目所形成的設施、設備等固定資產,經單位科研或科技服務等相關部門認定同意,凡屬無法移動且單位無法直接管理的,由項目實施地相關部門進行登記和管理。外單位在該院實行預算報賬的項目所形成的固定資產,由項目實施單位登記管理。項目結題后,院外實施項目經認定由實施地相關部門登記和管理的固定資產,研究室、項目組和課題等研究單元需提出處置意見,經單位科研或科技服務部門批準后執行,有效破解了異地資產管理的難題。這樣的探索和創新值得各農業科研院所在國有資產管理中予以借鑒。
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