近年來,中國高等學校從過去的依靠單一財政撥款向今天的多渠道收入轉變,高等學校作為一個獨立的經濟實體,不僅僅要注重社會效益,同時也不能忽視其經濟效益。隨著近幾年來國家對高等學校的財政撥款大幅度增加,學費收入、科研撥款以及社會捐贈等各種形式的收入不斷提高,高等學校擴大招生規模,大力發展配套基建項目,著重培養和引進高新技術人才,以及越來越多的貧困學生資助等支出也隨之增加,高等學校財務管理呈現出日益復雜化的特點。原有的高等學校預算管理模式已不能適應和滿足伴隨市場經濟大環境下高等學校擴張發展并走向國際化的迫切需要。因而,對高等學校預算管理中存在的問題進行深入研究,提高高等學校財務管理效率,促進整個高等學校的和諧發展,并與國內其他高等學校分享這一領域的經驗具有重要的現實意義。
一、當前高等學校預算管理存在的問題
(一)預算編制的問題
在預算管理中,預算編制是一個復雜、系統和嚴肅的工作,在保證平衡預算的前提下,要使預算資金的分配達到最優化配置,編制過程中往往需要反復調整驗證,并且需要分析大量資料如高等學校基礎數據及變動因素、部門事業發展計劃和項目申請資料等。比如湖南某高等學校每年12月份才開始編制預算,1月份就要上報給省財政廳和教育廳,預算編制時間太短,難免造成預算的隨意、草率和盲目,對支出項目沒有經過充分的技術分析和論證,甚至預算不完整等,從而造成預算的偏差和資源分配的不合理。同時預算編制方法落后、預算內容不完整。長期以來我國高等學校預算編制的方法主要是采用“基數 增長”的方法,就是在上年支出基數的基礎上加上一定的增長比例,就成為本年度支出的預算數額。這種方法最大的弊端就是保護了各部門和院系的既得利益,不管原來的決策是否錯誤,原來的分配是否公平,原來的支出結構、支出方向、支出比例是否合理,如果想要調整勢必會受到來自各方面的阻礙。不過在此預算中,未完整反映學校下屬的非獨立核算單位,相應少報了這些單位的收支,隱瞞一些不合規定的其他收入等。部門預算編制內容的不完整,造成預算執行、決算口徑不統一,為預算的執行和評估造成很大困難。
(二)預算執行的問題
預算執行隨意性大,預算約束不強,甚至預算執行不了。對高等學校來講,預算管理基本上就僅限于預算的編制,預算批復一經下達,預算管理工作就算完成了,預算執行的控制、預算后的考核兩個重要職能形同虛設。造成這個問題的原因有:預算編制時間太短,與高等學校會計工作的開展脫節;預算編制較粗且缺乏科學論證;預算執行者的預算管理意識薄弱,認為即使不按預算執行也不會受到責任或法律追究,預算的權威性和強制性被人們忽視。在高等學校中,有的行政部門日常公用支出嚴重超支,而有的項目預算在執行中頻繁要求追加支出,有的部門隨意擠占挪用資金,如將財政安排的專項資金用于彌補日常公用經費等。對于這些嚴重違反《預算法》的現象,學校相關負責人睜一只眼閉一只眼,沒有嚴格控制,財務法律意識淡薄。
(三)預算考核的問題
預算缺乏有效的激勵機制,績效考核缺失。目前大部分國內高等學校沒有建立相應的跟蹤、分析和考核預算制度,對各部門的各項預算經費難以正確、完整的考核,目前只進行基本的、總括的分析考核甚至有的學校不做任何的分析考核。正是由于缺乏嚴格有效的績效考核機制,缺乏對決算的評估和責任追求體制,才更加重了預算編制與執行過程中的隨意性。預算編制、預算執行、預算考核任何一個環節的缺失,都會引發各種財務問題,必須引起重視。
二、高等學校預算管理所存在問題的原因
(一)對預算管理認識不到位
長期以來,高等學校辦學經費基本上靠國家財政包攬,學校只是按財政批準的撥款計劃編制預算,簡單地按開支標準管理支出,而校內各系部也只是被動地接受學校下達的預算。因此許多高等學校領導在思想上對預算管理的認識不到位,對預算編制不重視,沒有真正將預算編制與全年的工作計劃切實結合起來,沒有將項目預算與科研或管理事業發展規劃結合起來,整體預算管理觀念認識不到位。認識問題是一切問題的根本,正是由于高等學校領導對預算及預算管理的認識不到位、不規范,對預算管理不夠重視,導致了在整個預算管理過程中無法保證其權威性與嚴肅性,以及后面談到的監督機制不健全、管理水平低、缺乏預算管理績效考核和激勵機制等一系列的問題。在實際工作中,有些人尤其是系部領導認為預算是爭奪資源的工具;有些人由于預算管理失敗就認為預算無用,只是擺設而已,在以后的工作中持消極的態度;還有的人認為預算管理是財務部門的事情,跟自己不搭界等等。這些觀念都是對預算及預算管理的錯誤認識。
(二)監督機制不健全
監督是預算管理的重要一環,沒有監督的預算管理或者監督乏力的預算管理是不完善的管理。預算監督的方式有很多種,比如財政監督、審計監督、社會中介機構監督、輿論監督等;按監督實施的時間也可以分為事前監督、事中監督、事后監督。對高等學校而言,預算監督應該由外部審計、校內審計部門、參與預算編制的各系部等共同參與進行,然而在實際操作中主要存在的問題是監督機制不健全,預算監督不力,其癥結在于預算權力過分集中,校內的審計部門和財會部門監督很難取得實效。預算編制下達完了,預算管理工作也就算結束了,監督機制極不健全。
(三)缺乏預算管理考核機制
預算的績效考核是指對高等學校內部各系部和個人預算執行情況進行績效考核與考核,既可以檢查、督促各系部和個人積極落實預算目標,及時提供預算執行情況的相關信息以便糾正實際與預算的偏差,又有助于學校管理層全面了解學校各項事業運行的狀況。不過我國高等學校普遍缺乏有效的預算管理激勵機制,績優沒有獎勵,績差也沒有懲罰,造成資金利用效率低,甚至各系部之間資金矛盾加劇,搶奪資金與資源。從根本上講,筆者認為,這是由于管理層對預算管理的認識不到位所造成的。管理層沒有認識到預算的重要性與嚴肅性,因此更不會考慮要激勵各系部去按預算執行使用資金。造成的結果就是高等學校只注重投入,不注重產出,普遍存在輕視成本核算,缺乏效益觀念的現象。各系部基本上是預算多少錢就花掉多少錢,甚至到了年末不夠了再伸手要,造成了高等學校內部花錢大手大腳,浪費嚴重的現象。
三、完善高等學校預算管理的對策
(一)正確認識高等學校預算管理
正確認識高效預算管理,必須轉變舊有觀念,走出高等學校預算管理的誤區。第一,必須認識到預算管理在高等學校運行中的核心地位,加強對預算管理工作的認識和支持,樹立以發展為基礎的理念,使預算管理成為長期發展的基石,明確目標,并以此為基礎編制預算,使預算前后銜接,避免工作的盲目性;第二,像企業一樣,要樹立“面向市場”的理念,使預算指標經得起市場的檢驗,保證學校各項工作的順利開展;第三,要樹立預算與實踐相聯系的理念,認真做好調查、預測,使預算具有客觀性;第四,樹立面向未來做預算的觀念,從長遠出發,從大局出發,以整合的思想看待預算管理。
(二)建立健全監督機制
預算監督貫穿于整個預算編制、預算執行、預算調整以及預算的過程。執行預算監督的可以是校內審計部門、預算責任人、財務處、校級領導以及各院系和部門的教職工等。預算監督是對校內各級預算的合法性、真實性、有效性實施審查和稽核的活動。監督可以分三種方式:事前監督,即對院系部門即將發生的經濟事項或正在醞釀之中和即將付諸實施的經濟事項以及其相關行為的合法、合規、合理性進行審核,比如對即將實施的專項的審核。事中監督,是對過程的監督,檢查監督對象在經濟運行過程中的行為是否符合合法性、合規性的要求。事中監督的作用是能夠從經濟活動的運行中及時發現、糾正存在的問題,及時修正預防措施中的偏差。但是往往發現問題時已經形成了部分事實,可能產生了不良影響。事后監督,不僅要對經濟活動各個環節進行審核檢查,還要通過對獲得的實際結果進一步分析、判斷、考核經濟管理活動的整體效果,有針對性地提出提高經濟效益的合理化建議。通過事后監督的結果,可以采取必要的行政措施,促使監督對象從中吸取教訓,積極改進內部管理工作,增強自我約束和自我監督的能力。
(三)建立預算管理考核機制
建立預算績效考核體系,完善預算管理配套措施。績效管理實質上是預算管理過程中非常重要的一環,績效考核的指標可以是定量指標,也可以是定性指標,或者可以采用行業標準、計劃標準、歷史標準以及經驗標準等,通過使用適當的方法進行考核。西方國家對績效考核的方法進行了各種探索,目前比較主流的方法有成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法、目標考核法以及公眾考核法等。由于高等學校部門預算支出項目具有公共性,大部分經費支出是非營利性的,使考核指標的選取和量化存在難以克服的障礙,對其績效難以進行準確的衡量。這也是目前我國高等學校無法廣泛采用績效預算和績效評估的重要原因之一。
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