完善內部會計控制制度通過制定和執行業務處理程序、科學的職責分工,使會計資料在相互牽制的條件下產生,從而有效地保證會計資料的可靠性。據筆者調查,一些事業單位由于缺少有效的內部會計控制制度,致使會計資料在傳遞過程中相互脫節而導致會計信息失真。隨著改革的不斷深入,事業單位的經費來源的渠道將越來越多,呈現出經濟利益多元化、財務工作多層次的局面,對事業單位完善治理結構,強化內部會計控制提出了新的挑戰。因此,必須進一步加強內部會計控制制度建設。
一、當前事業單位內部會計控制的現狀
財政部在《內部會計控制基本規范》中將內部會計控制定義為,“單位為了保證各項業務活動的有效進行,確保資產的安全完整,防止欺詐和舞弊行為,實現經營管理目標等而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。”它包括對貨幣資金、采購與付款、實物資產、成本費用、工程項目、銷售與收款等經濟業務活動的控制。隨著事業單位經費來源的多元化,盡管各事業單位都結合實際建立了自己的內部會計控制體系,但具體實施情況卻不盡如人意,主要表現在以下幾個方面:
一是對內部會計控制的監控力度不夠。有些事業單位未設置專門的機構或人員對內部會計控制執行情況進行監督檢查,而由內部會計控制執行部門自己監督檢查;各級財政部門對事業單位內部會計控制的建立及執行情況的監督檢查力度不夠,甚至出現監控漏洞,影響了內部會計控制在事業發展中應有的作用發揮。
二是對資金收支管理的控制意識淡薄。長期以來重計劃而輕執行和輕考核的觀念,在很多事業單位沒有得到轉變,在一些資產的管理和配置上存在薄弱環節,這對事業單位資源的優化配置和充分利用帶來了不利影響。另外,事業單位在后勤社會化改革、校辦產業發展和重大支出項目安排中,缺乏相關的決策程序和責任制度,沒有經過科學、謹慎的論證,也沒有相關的風險防范和控制措施。
三是內部會計控制的項目不夠全面。在實施內部會計控制時,有的事業單位約束的主要對象是財政經費進行會計處理的人員,而對事業單位所辦產業及后勤實體等進行會計處理的人員約束則較少;有的事業單位強化了對財政性經費的內部會計控制,而弱化了對預算外,特別是創收經費等的內部會計控制;有的事業單位沒有將二級財務納入內部會計控制的范圍,或控制不力。
二、事業單位內部會計控制存在問題的主要原因
當前事業單位內部會計控制存在的問題,主要原因在以下幾個方面:
1.事業單位缺少標準化的內部會計控制規范。目前國家對內部會計控制的有關條款主要都是通用性的,國家尚未制定針對事業單位內部會計控制統一規范,這使得事業單位的內部會計控制缺乏規范化制度的指引,在建立內部控制制度的過程中往往是斷章取義,顧此失彼,只注重對財務數據的控制,而忽視對業務程序的監控,因而很難使內部控制形成一個完整體系,發揮其應有的整體功能。
2.對內部會計控制的重要性認識不足。不少事業單位領導和部門負責人認為,建立內部會計控制制度是財務部門的職責,與其他職能部門關系不大;有些制度的出臺比較草率,沒有經過廣泛的征求意見和充分的論證;有些單位的主要負責人不負責經費的簽批,對內部會計控制重視不夠。然而,無論從理論還是實踐上看,單位領導和內部各部門的負責人都是較為關鍵的控制主體,其對內部控制制度的設立和執行具有很大的影響力。同時,實施內部會計控制也決不是財務部門的單獨職責,如果領導不重視,各職能部門負責人勢必不能盡職盡責,內部會計控制就難以全面有效地實施。
3.權力和責任不對稱。有的事業單位的會計控制制度只賦予了主要負責人“一支筆”個人審批或支配經費的權力,而沒有落實“一支筆”審批經費應承擔的責任。這種權力與責任不對等的缺陷所導致的后果是,“一支筆”的權力不受約束、行為不負責任。在這種情況下各單位的財務開支是否有效合規,很大程度上是依賴“一支筆”個人的政治素質和道德水準。從而使得經費開支的審批不僅不能體現單位集體的意志,反而在行使審批權當中,濫用權力批人情條、開支不講合規、不求效益,這樣使費用處于失控狀態。
4.會計人員重服務輕監督。內部會計控制應當涵蓋單位內部涉及會計工作的各項經濟業務及相關崗位,并針對業務處理中的關鍵控制點,落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節。但由于有些事業單位對會計人員過分地強調服務意識,弱化了會計的監督職能和管理職能。
三、事業單位內部會計控制的完善之策
1.建立健全規章制度,完善內部控制體系。社會主義市場經濟體系的建立,事業單位經營規模的擴大,經濟業務量的增多,必將使事業單位內部分工更為復雜。事業單位領導要有效地組織、協調和管理經濟活動,必須建立起事業單位自我規范的行為機制,使事業單位內部各部門及各類人員恪盡職守,各負其責相互制約,相互促進。既能發揮出最大的主觀能動性,又能使事業單位的整個經濟活動處于有序、高效的良性循環中,實現其共同目標。各單位應以《會計法》、《內部會計控制規范》等相關法律法規為指導,事業單位所制定的各項規章制度和管理辦法既要體現國家的方針、政策和財經法規的精神,同時保證國家方針、政策和財經法規實施的監控措施有效。同時,又要以會計制度為依據結合本事業單位或系統的內部會計控制規定,自行制定適合本單位業務特點和管理要求的內部會計控制制度,并組織實施以規范其會計業務。
2.建立健全內部會計控制的監督體系。要對內部會計控制措施是否有效落實,對執行收支業務的合法性,以及資金核算、賬務處理的正確性進行嚴格監督。要充分發揮內部審計的作用,在內部會計控制的監督過程中,內部審計發揮著越來越重要的作用。首先要強化外部監督與約束機制。其次要發揮國有資產管理機構在建立事業單位內部會計控制方面的作用,按照有關法律法規來規范事業單位建立健全內部控制制度并使之有效實施,引導和督促單位逐步建立行之有效的內控制度,要加大責任追究力度。主管部門要通過會計師事務所和審計事務所等中介機構,依據獨立審計準則,站在公正的立場上對事業單位的財務報告進行審計和評估,及時發現事業單位不當的會計行為。
3.建立內部會計控制制度。建立會計控制制度可以從以下幾個方面入手:首先,要通過健全內部會計控制的內容、范圍、約束對象,有效地對經濟業務的全過程進行控制。對具體業務進行分工時,不能由一個部門或一個人獨立完成一項業務的全過程,必須有其他部門或人員參與,并且與之銜接的部門能對前面已完成工作的正確性進行檢查。不相容職務分離機制、包括上、下級之間的相互制約、相關部門之間的相互制約。其次,會計系統控制要求建立適合本事業單位的會計制度,明確會計憑證、會計賬簿和財務報告的處理程序,建立會計檔案保管和會計工作交接辦法,實行會計人員崗位責任制,充分發揮會計的監督職能,事業單位還要建立預算控制,財產保全控制、風險控制等等。再次,要加大考核與獎懲力度,把對會計制度執行情況與職務、職稱晉升掛鉤。要對某些崗位實行定期的輪崗制度,對關鍵崗位進行測評,形成以自我控制為主的內部會計控制制度約束機制。
4.加強預算管理控制。預算管理控制是內部會計控制廣泛應用的一種控制方法,其內容可以涵蓋單位經濟活動的全過程,通過預算的編制和檢查預算的執行情況,比較分析內部各單位未完成預算權管理。將部門預算與單位內部處室的包干經費預算有機結合,編制內部處室的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制。預算編制時應努力做到細化,核定具體收支額度,明確各項支出的方向和用途,項目資金力求細化到具體項目。在預算執行環節應強化預算剛性約束,防止隨意超預算、擴大預算范圍等行為發生。
5.嚴格貨幣資金管理和控制。事業單位的經濟業務絕大部分涉及到貨幣資金的收支,控制好貨幣資金的收支不僅有利于保證資金本身的安全完整,而且對其他的一些經濟業務也起到較好的控制作用。針對貨幣資金流動性強、使用范圍廣、容易發生問題等特點,對其加強管理和控制應主要側重以下方面:(1)建立貨幣資金業務的崗位責任制,并確保會計與出納不相容崗位相互分離、制約和監督;(2)建立嚴格的貨幣資金授權批準制度,保證審批人在授權范圍內進行審批;(3)貨幣資金的收入、支出要有合理、合法的憑據;(4)嚴格按照“申請、審批、復核、支付”的程序辦理貨幣資金的支付業務,并及時準確入賬;(5)明確現金的開支范圍并嚴格執行,杜絕現金坐支;(6)嚴格按照《支付結算辦法》等規定加強銀行賬戶管理,并按規定辦理存款、取款結算;(7)定期核對銀行賬戶、編制銀行存款余額調節表,定期盤點現金,做到賬實相符;(8)加強票據,印章和銀行預留印鑒的管理,票據必須由專人負責。
