自2000年以來,我國財政體制的不斷改革,已經初步形成了部門預算、收支兩條線、政府采購、國庫集中支付四位一體的公共財政框架。在此期間沿用的是五十多年的政府預算科目體系。2006年,財政部下發了《政府收支分類改革方案》,并于2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革,政府收支分類科目是編制部門預算、決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據。
一、新的政府收支分類對部門預算管理的導向作用
科學合理的政府收支分類是編制一本完整規范的部門預算的基礎,在我國推行以部門預算為核心的預算改革中,政府收支分類和部門預算科目改革都是一項非常重要的基礎性工作。它不僅關系到部門預算編制和審核工作的細化,也滿足了政府財政信息管理者、決策者、經濟分析者和一般公眾的需要。新的政府收支分類為部門預算走向成熟、完善提供了良好的平臺。
(一)政府收支分類與部門預算科目密切相關
政府收支分類與部門預算科目既相互聯系又彼此區別。與財務會計中的會計要素與會計科目之間的關系類似,政府收支分類是確定部門預算科目的前提和依據。先有政府收支分類(當于會計要素),后有部門預算科目(當于會計科目)。預算科目是政府收支分類的明細化和具體化,而政府收支類是對具有某種共性的部門預算科目的匯總。
(二)收入分類使得收入預算更加細化
新的收入分類按照國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社保基金收入、非稅收入、債務收入等,這為進一步加強收入預算管理及收入預算執行情況分析創造了有利條件。從分類結構上看,由過去的類、款、項三級改為類、款、項、目四級,多了一個層次。四級科目逐級細化,收入預算也相應逐級細化,以滿足不同層次管理的需要。
(三)支出功能分類使得部門預算更加清晰
支出功能分類不再按基建費、行政費、事業費等經濟性質設置科目,而是根據政府管理和部門預算的要求,統一按支出功能設置類、款、項三級科目。類級科目綜合反映政府職能活動;款級科目反映為完成某一職能所發生的具體支出事項;項級科目反映為完成某一方面工作所發生的具體支出事項。這樣會更加清晰地反映政府職能活動的支出總量、結構和方向,為部門預算編制和執行更加清晰、透明提供了良好的基礎。
(四)支出經濟分類使得部門預算更加全面
支出經濟分類主要反映政府支出的經濟性質和經濟用途。科目設為類、款兩級,把科目充分細化,按部門預算管理要求設90多個款級科目,可充分滿足全面預算和強化預算分析的要求。類級科目包括工資福利、商品服務、對個人家庭補助、基本建設支出等,款級科目是對類級科目的細化,主要體現部門預算編制和會計核算方面的要求。如基本建設支出進一步細化為房屋建筑物購建、專用設備購置、大型修繕等。全面、明細的經濟分類是進行預算管理、部門財務核算以及預算分析的重要手段。
二、部門預算編制的內容、方法及追加與調整的完善
部門預算改革涉及預算編制、執行、調整、決算、監管等多個方面。新的政府收支分類改革對部門預算的管理模式有著全面、深刻的影響,科學合理地編制部門預算是確保預算改革的前提和基礎。
(一)部門預算的編制內容要體現綜合性
新的政府收支分類能夠全面、準確地反映政府各項收支活動,科學合理地劃分政府收支結構,使部門預算信息將由單維變成三維。一是部門預算的編制主體是部門,部門要對自己編制的部門預算負責;二是部門的所有收支,包括部門取得的一般預算收入、政府基金預算收入、社保基金收入和預算外收入等,從不同來源取得的各類收入以及相應安排的各項支出,都要納入部門預算,體現綜合預算的原則;三是部門本級及其所有下屬單位的收支都要按照新分類的要求,細化到具體預算項目和相應的經濟分類科目。
(二)部門預算的編制方法要體現規范性
部門收入預算要根據宏觀經濟形勢和國民經濟的發展規劃,結合部門的發展前景和履行職能的需要,按照不同的收入來源和政府收入分類規范編制。要符合國家有關法律法規的規定,要將部門的各項收入都編入預算,注重完整性,同時加快非稅收入收繳改革,逐步建立征收、安排和使用三位一體的管理機制,做到應報盡報、應繳盡繳,防止非稅收入的流失,對于非稅收入中的利息收入和房屋租金收入可以考慮是否上繳財政專戶。
部門支出預算分為基本支出和項目支出兩部分。基本支出預算主要采取定員定額的方法,分人員經費和公用經費兩類編制。項目支出預算采取項目庫管理的方式,預算單位根據工作任務及事業發展目標,區分輕重緩急,合理安排編制,對于大型項目要建立項目庫,制定三到五年的中長期發展規劃,實行項目滾動管理。
(三)部門預算的追加與調整要體現嚴謹性
部門預算一經核定,原則上不予調整,但在實際執行過程中,有追加、有調減的情況存在,尤其是近幾年,各單位根據自身事業發展的需要,都在申請追加專項經費,這些專項經費在年底存在大量結余。一是由于資金到賬較晚,直接影響預算的執行;二是部分項目采用捆綁式編報,論證不夠充分,批復以后切塊分解,有些專項資金落實不到具體項目。預算單位在進行預算管理時要嚴格監督檢查,對預算執行情況定期審核,按照上級部門的要求有步驟、有秩序地調整部門預算。
三、部門預算執行過程中的難點問題探討
政府收支分類改革給部門預算帶來很多變化,涉及到我國公共財政體制改革的相關法規、制度、報告體系也要發生相應的變化。
(一)部門預算與會計核算、財務管理三者之間需要有機結合
目前,預算單位上報財政的部門預算,是根據上級財政制定的人員經費定額標準和公用經費定額標準,按照會計科目,分基本支出和項目支出編制的部門預算,而預算單位內部執行的是根據單位實際情況編制的綜合預算,是按照支出用途編制的,并作為預算執行的依據。
會計核算和財務管理要緊緊圍繞部門預算的需要。第一,在會計核算上要按照新的政府收支分類科目的類、款、項規定,細化會計核算,按工資福利、商品和服務、基本建設等支出內容設置會計科目;第二,再按部門預算的要求設置基本支出和項目支出,明細核算各科目的支出情況,使會計核算資料能夠反映細化的各部門預算的收支情況。
(二)基本建設支出科目從功能分類中轉入經濟分類,基建會計制度與行政事業單位會計制度需要有機結合
原基本建設支出科目實際是按經濟性質分類所設置的,并不屬于功能分類。如果繼續保留在功能分類當中,必然造成其他支出功能科目的不完整。比如,教育支出中缺少教育基本建設,農業支出中缺少農業基本建設。
政府收支分類改革以后,將基本建設支出分解到各功能科目中進行管理,并列入經濟分類中進行預算、核算和決算。而目前事業單位的事業費與基本建設經費分別按照行政事業會計制度和基本建設會計制度進行日常管理核算。兩套會計制度下核算的會計業務,要在同一套中央部門預算、決算報表中反映,必然造成賬表不符,分析不到位,使財政監督受到影響。
(三)其他資本性支出作為經濟分類中單獨一類列示,要求資產管理與預算管理有機結合
經濟分類中其他資本性支出科目歸入了辦公設備、專用設備等設備購置的支出。這種分類隱含了預算管理與資產管理相結合的內在聯系。在資產編制階段,資產部門通過分析資產存量并提出資產配置的意見,可以為部門預算的編制提供可靠的信息。資產存量是核定單位預算的重要基礎,資產管理水平直接影響著預算資金分配的科學性和有效性,只有在準確掌握單位資產存量,建立科學的資產配制體系的基礎上,才能結合預算單位履行職能的需要,科學編制和核定事業單位有關資產的各項預算。
財政部在中央本級基本支出預算管理辦法(財預[2007]39號)中,重點強調了基本支出預算與資產銜接的具體做法,提出了“定員、資產和定額是測算和編制中央部門基本支出預算的重要依據”,財政預算是部門資產形成的主渠道,預算安排的是否合理,決定著事業資產配制的公平與否以及單位資產的利用效率。
(四)增強部門預算執行情況分析,要求部門預算和部門決算報表有機結合
新的政府收支分類基本實現了體系完整、分類明細、口徑可比的具體改革要求,為預算執行和統計分析提供了良好的基礎。一方面可以通過對單位的財務收支狀況、資產負債狀況等指標的分析比較,對單位預算執行情況、財務狀況和績效狀況作出判斷、評價和預測;另一方面可以通過部門決算報表對預算執行情況進行分析,行政事業單位預、決算報表的基本模式,執行至今已有7年的時間,在執行過程當中,報表編制的內容和格式都在不斷發生變化。2005年部門決算報表中增加了預算執行情況分析表的功能。
目前部門預、決算報表需要更好地結合。比如,按照政府收支分類改革后的部門決算和部門預算,都應該反映基本建設的全部經費。以前,部門決算報表與國有建設單位決算報表是兩個報表體系,部門決算中只反映基本建設資金中非償還部分,國有建設單位決算報表反映的是年度內基本建設投資計劃及完成情況,使預算和決算不能很好的銜接。再如,政府采購預算表,在部門預算中按照政府采購目錄編制的很好,具體在執行和分析時,沒有相應的環境作支撐,在部門決算中也沒有體現。
四、結束語
部門預算改革8年來,伴隨我國公共財政體制的不斷改革而逐步走向成熟。現今新的政府收支分類已經實行。在新的公共財政體制下,部門預算的管理模式尚需要深層次的探討。
【參考文獻】
[1] 財政部國庫司.政府收支分類改革預算執行問題解答(一)[J].預算管理與會計,2006(5).
[2] 陳紅芳.淺談高校部門預算及預算控制體系構建[J] .經濟管理論壇,2006(4).
[3] 湯鳳林.對我國部門預算改革的思考[J].財會月刊(綜合),2006(5).
[4] 財政部.關于完善和推進地方部門預算改革 的意見[S].2006(11).
[5] 財政部.中央本級基本支出預算管理辦法[S].2007(6).
[6] 倪慧蓮.關于政府收支分類改革的認識與分析[J].科技信息,2007(1).
