一、我國公共財政審計的現實困境
近年來,我國公共財政審計取得了長足的進步;盡管如此,其不足亦很明顯。不難發現,有些不足是由于制度設計上的欠缺所致。歸納而言,基于制度層面的公共財政審計的現實困境主要體現為如下方面。
(一)預算編制審計尚無法介入,預算執行審計不容樂觀
對于預算審計,《預算法》僅規定“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執行、決算實行審計監督”;而對其編制的監督,主要通過“預算審查工作機構的預先審查、常委會或專門委員會的初步審查和人大會的審查批準”程序來保障。在現有制度框架下,對預算編制審計無法介入,而預算執行審計也不容樂觀。以2008年為例,在中央預算執行審計中,100多個一級預算單位僅覆蓋了53個,約占50%,二級及三級預算單位審計則僅有20%左右。換言之,國家審計機關僅有權對預算執行、決算實行監督,而對預算編制審計則無能為力。
(二)公共財政審計公開透明度低
從理論上講,公共財政審計是對政府及其各部門和各單位財政資金收支管理的真實性、合法性、效益性進行的定性分析和評價,審計結果應具有全面性、公開性。由于眾多因素的影響,雖然我國從2003年開始就推行了審計公告制度,但迄今為止并未真正地全面實行。截至2010年2月12日,審計署發布的審計結果公告累計才50個,①與國家審計發展的現行趨勢存在相當的差距。在公共財政審計中,審計結果不夠公開、透明,公開多少、公開哪些,一般取決于政府考慮后確定的結果,沒有做到真實、全面的公開。
(三)事后責任追究機制缺位
對于公共財政審計而言,已不能再滿足于知道有什么問題,而應更多地希望知道這些問題將如何解決,責任將如何追究。“審計風暴”幾乎年年刮,但“問責風暴”卻遲遲未現。如果審出問題不處理,等于沒有審計。長此以往,審計就有淪為“橡皮圖章”之嫌,在年年重復的審計中變得乏味而單調。目前,經常出現“屢查屢犯、屢犯屢查”的現象即與此相關,其關鍵在于責任與權力的不對等,審計問責不力,缺失事后責任追究機制。
(四)審計監督與其他外部監督協調不夠
公共財政審計監督與其他外部監督的協調問題,體制上存在一定缺陷。如,人大年初審批的預算只是總收支,沒有分解到各部門及各項目的指標,在一年中行政首長及財政部門對預算可隨意變動。囿于行政型體制因素,審計部門對查出的問題不可能在向人大的報告中全面反映,淡化人大監督和審計監督的協調作用。按照《預算法》規定,各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執行、決算實行審計監督。但是,其條文并沒有規定各單位預算執行結果必須經過審計機關簽署審計意見后才能上報政府和人大進行審批。換言之,法律上雖然授權國家審計機關可以對預算執行、決算進行審計監督,但并沒有將其真正納入到國家預算管理體系中。
(五)審計監督尚存有空白
在審計監管制度設計上,尚存在一定的制度空白。以稅收征管審計為例,按目前審計署的規定,國稅系統屬于審計署的審計對象,地方審計機關還不能對國稅部門稅收征管進行有效的審計監督。而以目前審計署的審計力量,對省以下的市、縣、鄉三級國稅機關的審計監督,審計署基本無暇顧及。據有關資料顯示,全國縣以上國稅局有3 000多個,每年審計不足5%,海關系統有250個分關,每年僅能審計20%左右。
二、我國公共財政審計的制度革新
以上分析的公共財政審計的現實困境,主要緣于不合理的制度設計所致,不利于國家審計“免疫”功能的實現。在此情形下,改革或調整現行有關機制,進行相應的制度革新尤顯必要。
(一)改革國家審計現行體制
目前,我國國家審計體制屬行政型,審計機構由政府直接領導,向政府負責并報告工作。這一體制模式下,國家審計機關為政府決策服務,審計監督具有廣泛性和直接性,有利于及時貫徹執行政府首長意圖。雖然存在上述優點,但其缺陷亦為明顯,一般難于處理與行政部門的關系,獨立性往往受到一定的限制。在此模式下,國家審計機關作為政府組成部門,代表政府行使財政監督職能,實質上是政府內部審計;當觸及到政府利益的時候,國家審計機關就存在顯在的體制缺陷,審計公告透明度低、同級財政審計難以實行等困境與此不無關系。在此背景下,將審計體制由行政型變更為立法型應屬更好的選擇。在立法型下,既有助于解決上述困境以促進“行政對立法負責”的實現,也為審計監督與人大監督的機制協調、預算編制審計的順利介入掃清了制度障礙。
關于國家審計體制改革,是個重大的理論問題,我國先后出現了“立法觀”、“行政觀”、“垂直觀”、“改良觀”、“獨立觀”和“雙軌制”等六種比較有代表性的觀點。上述觀點各具特征,但筆者認為必須對現行體制進行改革是主流所在,現行國家審計體制改革必須立足于我國現有國情。其一,在《憲法》框架內進行改革;其二,在現有國情下實現審計獨立性和現實可行性最佳結合;其三,應對現行審計體制優勢予以必要的保留。基于此,可采取“兩步走”的漸進式改革策略。具體如下:第一步,在我國現行憲法框架內,在人大和政府分別建立履行不同審計職責的審計組織,人大所屬的審計組織主要從事預算審計工作以解決預算審計的不足,政府所屬的審計組織主要進行政府經濟監管所需要的各項審計監督工作;第二步,在時機成熟時(包括憲法的修改、人大成為實際意義上的國家最高權力機構、人大所屬審計組織的健全等),國家審計體制過渡為“立法型”。
(二)修訂《預算法》及相關管理制度
對于公共財政審計而言,《預算法》的修訂應主要涉及第10、72條。關于第10條的修訂,在后述的“改革現行預算年度”中有較為詳細的探討。對于第72條的修訂,筆者認為,如能在原有條款的基礎上,調整為“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算編制、執行、決算實行審計監督”可能更好。這樣,既可為預算編制審計的介入掃清法律障礙,也有助于協調審計監督與其他外部監督在公共財政審計中的機制缺陷。而對于稅收征管審計而言,實行統一管理、分級監督可能是更為適宜的選擇,國稅系統不應僅屬于審計署的審計對象,地方審計機關也應有權對國稅部門稅收征管進行審計監督,這有助于解決對地方國稅系統審計監督不力的窘境。
(三)強化公共財政審計公告制度
國家審計是民主與法治的產物,也是推進民主與法治的工具,其核心是在法律框架下受托對政府及公營事業運用公共資金的真實性、合法性和效益實施專業監督。人民是國家審計的真正委托人,受托人(國家審計)向委托人(人民)報告審計結果,有利于明確或解除其審計責任,保障委托人(人民)的根本利益,同時也有利于對被審計人進行公眾監督及輿論監督。實行審計公告制度,體現了“誰委托審計就向誰報告結果”的審計公理,也是對監督者(國家審計)本身、被審計人的再監督。審計公告是審計信息披露的主要載體,審計信息透明度、公開性得到提高,會提高被審計單位公共財政審計的認識,及時發現、更正存在的問題,實現財政管理的規范化和合理化,維護國家經濟的安全。
在強化公共財政審計公告制度時,可從下述六個方面予以深化。1.制定《政府信息公開法》,強化對政府信息公開的職責約束;2.修訂《審計法》,改變《審計法》對向社會公布審計結果的立法基點,從“可以公布”改為“應當或必須公布”,在立法基點上更應側重于“必須”以強化審計結果公告的制度約束剛性;3.嚴格界定審計公告的保密責任,明確公告行為與保密原則的合理邊界;4.完善審計公告形式,尊重公民的知情權;5.規范審計公告的法律責任,確保審計公告的公正、公開;6.建立審計公告的補救機制,保證當事人法律救濟權利的實現。
(四)強化公共財政審計問責制度
行政權力與責任相對應,是構成現代民主政治核心價值體系的重要一環。讓公權力“規規矩矩,盡職盡責”,必須形成一套以制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。這有利于加強對黨政領導干部的管理和監督,增強黨政領導干部的責任意識和大局意識。同理,強化公共財政審計問責機制,亦具有同樣重要的意義,應根據年度審計出的重大違規違紀案件,對相關部門和個人進行切實的審計問責。
目前,問責制度在我國尚屬新生事物,問責力度不大,主要側重于行政問責、組織問責、行為問責。鑒于此,筆者建議,要使公共財政管理中的行政權力與責任相對等,應盡快實現從行政問責向法律問責、從組織問責向個人問責、從行為問責到后果問責的轉變,以強化公共財政審計問責的效力。在具體的制度設計上,首先應當立法先行,制定《問責法》為追究官員的行政責任提供法律依據,并使問責成為常態的責任追究制度。其次,審計問責制度應基于人大的立法監督而設置,這有賴于國家審計體制立法型模式的改變;在審計機關歸屬人大后,可由人大常務委員會領導,并由其主導審計問責。
(五)改革現行預算年度
我國預算年度采用的是歷年制,與自然年度一致。這樣,預算年度的起始日期先于人大的審批日期,造成了預算效力的真空和斷檔。按慣例,我國在每年的三月份召開全國人民代表大會,縣(市)級人民代表大會一般在四月份召開。換言之,各級人民代表大會對預算審批工作的完成一般是在每年的三、四月份,而預算層層下達到每個預算單位最早也要到五月份左右;進而,在經過批復的預算下達之前,各單位的財政收支活動就游離于預算約束和本級人民代表大會的監督之外。要解決這一問題,有如下兩種較好的選擇:一是調整“兩會”召開的時間;二是改革現行預算年度。相比而言,改革現行預算年度的可行性更高。當然,改革現行預算年度困難也很大,會涉及稅收、計劃、統計、會計等年度的協同調整。
當前,我國《預算法》修訂在即,預算年度改革面臨非常好的契機。對我國預算年度進行改革,宏觀層面主要面臨法律保障、整體協調等方面的制約。對預算年度改革,在宏觀上至少需做到:1.對《預算法》等法規制度的相關規定進行修改;2.預算年度改革需要國家發改委、財政部、國家稅務總局、國家統計局以及工商行政管理等部門密切配合,要注意各部門的整體協調,而不至于造成宏觀經濟管理的不便。在此基礎上,筆者認為,采用跨年制的預算年度更為適宜,具體以每年的7月1日至次年的6月30日為預算年度(即七月制)。這有助于提高預算監督的有效性,以規范預算執行及滿足國家宏觀經濟管理的信息需求。
