2008年汶川地震發生后,災后恢復重建規劃投入的資金約10 000億元。為確保這些資金真正用于災區建設、這些項目真正成為民心工程,2009年1月,審計署啟動了有史以來最大規模的跟蹤審計。
一、災后恢復重建跟蹤審計的基本情況
正如審計署副審計長余效明所說,災后恢復重建是審計的一個重要工作,將連續進行三年跟蹤審計。災后恢復重建資金審計主要是關注災后恢復重建物資和資金使用管理情況,以及工程建設質量管理情況這兩大方面。
(一)已對11 500多個項目進行了跟蹤審計
隨著3 000多億元恢復重建資金逐步到位、10 000多個項目陸續開工,從2008年12月起各級審計機關開展了跟蹤審計,力爭做到“每投必審”。正如審計署固定資產投資審計司副司長盧華勝所說的“可以說,恢復重建資金流向了哪里,我們的審計人員就跟到了哪里”。
根據《汶川地震災后恢復重建條例》、《汶川地震災后恢復重建總體規劃》和《審計署關于汶川地震災后恢復重建審計工作安排意見》有關規定,審計署自2009年1月開始,統一組織四川、甘肅、陜西3個地震受災省和20個對口支援省市(含深圳市)地方審計機關,以及審計署駐成都、西安、蘭州、重慶4個特派辦,累計派出1 233個審計組,共4 502名審計人員,按照“統籌安排、分級負責、把握總體、分頭公告”的原則,對四川、甘肅、陜西3個受災省的災后恢復重建情況進行了跟蹤審計。
截至2009年5月底,重點對3個受災省的3 948個項目進行了跟蹤審計。其中,23個省級審計機關組織跟蹤審計項目3 872個,審計資金1 352億元,階段性跟蹤審計結果將由各省級審計機關分別向社會公告。審計署組織駐成都等4個特派辦對投資較大的76個重建項目(以下簡稱76個項目,涉及計劃總投資336.94億元)進行重點跟蹤審計。目前,來自審計署4個特派員辦事處、23個省市審計廳局的1 600名審計人員,正分成300多個審計小組,奮戰在四川、陜西、甘肅3個主要受災省的有關縣(市、區)。
(二)災后恢復重建總體情況良好
“從跟蹤審計的情況看,災后恢復重建資金管理和項目建設的總體情況是好的。災區的各級人民政府和有關建設單位高度重視災后恢復重建工作,各地各單位基本做到了按照國家災后恢復重建總體規劃及其專項規劃和相關規定要求使用災后恢復重建資金,逐步規范項目建設管理。”盧華勝說,“但也發現了一些苗頭性和傾向性問題。”如有的項目虛報工程量;建設管理不規范;前期準備不足,影響了工程建設進度;資金缺口較大;財務管理不夠規范。針對審計發現的問題,審計機關提出審計意見和建議300多條,其中向省級以上人民政府提出書面審計建議18條。四川、陜西和甘肅三省對審計反映的問題和提出的建議非常重視,要求有關部門和地方政府及時整改,并采取有效措施加以改進。“我們將每半年匯總一次審計情況,每年向國務院報送一次綜合審計結果報告。此外,審計署和23個省市審計機關還將定期向社會公告災后恢復重建審計情況。”盧華勝表示,審計署年內至少將向社會發布一次災后恢復重建審計結果公告。
二、災后重建的審計方法
本次審計以資金為主線,從項目入手,及時跟進,及時查處,及時整改。通過跟蹤審計,及時揭示了災后恢復重建項目前期審批、資金使用和工程管理等方面的問題,以點帶面,積極反映重建規劃實施等方面情況,及時防止和糾正一些項目建設中違紀違規問題。審計中,各審計組提前介入,全過程跟蹤,立足服務,著眼預防,幫助規范,堅持邊審計、邊整改、邊提高,督促各參建單位及有關部門及時整改,充分發揮國家審計“免疫系統”功能。76個項目跟蹤審計共提出審計建議36條,有關部門和單位全部采納,目前已整改完成28條,另有8條正在整改中。
(一)跟蹤審計
跟蹤審計又叫后續審計,主要針對某次審計發現的某個問題,提出的意見建議,后續要在一定時間內再次進行審計,看原來的問題是否還存在,有沒有改進,是否有新的問題等。跟蹤審計將貫穿災后恢復重建全過程,對中央投資的審計覆蓋面要達到資金量的60%以上,對地方投資的審計覆蓋面要達到資金量的80%以上。
(二)全過程跟蹤審計
建設項目全過程跟蹤審計是現代審計的一種新模式,是工程項目審計由事后向事前、事中審計的一種延伸。是傳統審計的發展與完善,是現代管理學在工程項目管理應用上的新突破,更是現代工程項目管理的客觀需要。對重點項目從規劃、立項、施工到竣工決算進行全過程跟蹤審計。“全過程審計比事后監督更有效。我們目的就是要把問題發現在前面,查出問題越早,損失也就越小,審計監督才能更好地發揮為災后重建節約建設資金和防止出現大的違紀違規問題的作用(盧華勝說)”。
(三)延伸審計和審計調查
延伸審計是審計機關在審計工作中向被審計單位以外的相關單位及個人調查、了解有關情況,取得相關證據的過程;是揭露違規、違紀、違法問題,發現暗箱操作的利器;是審計發現和揭露大案、要案線索的重要手段;是實現審計深挖一層、前進一步的重要方法。審計調查是審計工作特有的手段之一。它既不同于其他行業調查,也不同于一般項目審計,具有范圍廣、覆蓋面大、針對性強、工作方式方法靈活等特點。審計調查成果與體制改革和經濟發展結合得更緊密,更容易引起有關部門和上級領導的重視,是實現高層次為領導機關科學決策服務的有效途徑。根據需要,還要對項目建設、設計、施工、監理等相關企業或單位進行延伸審計和審計調查。
三、審計發現的問題
據審計署2009年9月14日公布的汶川地震災后恢復重建76個重點項目階段性跟蹤審計結果顯示,上述項目的資金使用和建設管理情況總體是好的,沒有發現重大違法違規問題。審計署在審計中發現了一些資金和項目管理中存在的苗頭性、傾向性問題。對審計中發現的問題,審計署除在第一時間向被審計單位通報,提出整改意見和建議外,還將分階段及時向國務院、全國人大常委會和社會報告。
(一)76個汶川地震災后重建項目完成投資超3成
國家審計署2009年9月14日發布汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果公告顯示,截至2009年5月底,投資較大的76個重建項目已完成投資104.72億元,占30.8%。這76個項目的資金使用和建設管理情況總體是好的,沒有發現重大違法違規問題。
本次審計以資金為主線,從項目入手,及時跟進,及時查處,及時整改。通過跟蹤審計,及時揭示了災后恢復重建項目前期審批、資金使用和工程管理等方面的問題,以點帶面,積極反映重建規劃實施等方面情況,及時防止和糾正一些項目建設中違紀違規問題。
審計部門對這76個項目跟蹤審計共提出審計建議36條,有關部門和單位全部采納,目前已整改完成28條,另有8條正在整改中。
(二)2 600萬汶川地震災后重建資金使用不嚴格
國家審計署國家審計署2009年9月14日發布汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果公告顯示,76個項目的資金使用和建設管理情況總體是好的,沒有發現重大違法違規問題,但部分項目存在一些問題。如,涉及金額2 605.73萬元的5個項目建設資金管理使用不夠嚴格。根據審計意見,甘肅省**市成縣、康縣滯留在鄉鎮恢復重建專戶的農房維修加固資金1 601萬元,已撥付到農戶;**市武都區、廣元市元壩區已歸還了被改變用途的資金854.73萬元;其他項目資金使用問題正在整改中。
四、災后恢復重建跟蹤審計的成效
(一)災后恢復重建資金管理和項目管理不斷加強
跟蹤審計的72個重點項目和審計調查的學校及城鄉居民住房恢復重建項目,基本上做到了專賬、專戶核算,內控制度比較健全,資金管理使用比較規范,紀檢、監察等部門監管體系不斷完善,基本保證了資金的安全完整和有效使用。針對審計發現的問題,各級政府主管部門舉一反三,不斷加強對工程建設各環節的管理。根據審計署提出的審計意見和建議,災區政府加快了災后重建項目的建設進度,改進工程質量管理,保障了災后恢復重建順利進行。
(二)全過程審計方法的成效
盧華勝說:“全過程審計比事后監督更有效。我們目的就是要把問題發現在前面,查出問題越早,損失也就越小,審計監督才能更好地發揮為災后重建節約建設資金和防止出現大的違紀違規問題的作用。”這次災后恢復重建的一個重要特點就是實行全過程跟蹤審計,邊審計、邊整改、邊規范、邊提高,充分發揮審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。這種服務意識也受到了被審計單位的歡迎。
江蘇省蘇州市審計局在對四川省綿竹市孝德中學工程進行審計時發現,原設計外墻保溫材料為擠塑聚苯乙烯保溫板,存在著施工工藝復雜、周期長、成本高等問題。審計人員通過征求專家意見,提出了改用保溫砂漿的建議,不僅提高了工程進度,而且節約成本640萬元,占總造價的5%。
(三)審計建議著眼于制度層面
很多審計建議著眼于從管理制度層面發現問題、解決問題,起到了從源頭上防止損失浪費、違法違規的作用。如:有的審計機關發現,從2008年底以來,災區部分建材供應緊缺,價格波動較大,而當地施工單位所掌握的信息價往往與市場脫節,使高估冒算虛報材料價格成為可能。為此,審計機關提出建議,安排專人了解當地建材市場價格走勢,建立建材價格信息定期發布機制,幫助施工單位掌握市場價格、控制成本。
五、小結
審計結果公告制度的實施,使得汶川地震相關情況的審計結果也公布于眾,從汶川地震抗震救災物資審計情況公告(第1號至第4號)到汶川地震災后恢復重建跟蹤審計結果(第1號),表示出了對汶川救災資金和災后重建的重視。這樣的審計結果公告一方面給了公眾信心,可以讓公眾通過這種渠道了解到資金的來源、去向、使用績效;同時,從已經披露的審計結果公告顯示,仍然有一些問題值得深入調查。比如,大量滯留在財政賬戶的資金的使用去向會是哪里,值得后續審計,這也是關于汶川地震的審計結果公報出來后,公眾和媒體非常關心的一個主題,審計結果公報應該也必須繼續公開這方面的審計結果。
