2010年年初,胡錦濤同志在中央政治局第十八次集體學習時指出“必須深化財稅體制改革”,加快了財稅體制改革的腳步。在積極財政政策的實施中,政府財力將更多的用于調結構、促消費、保民生,但這并不意味著會削減財政對經(jīng)濟發(fā)展的支持力度。
一、概況
作為中國經(jīng)濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革,以1994年為界大致可以分為兩個階段:94年之前為了搞活經(jīng)濟,財稅體制改革更加傾向于減輕企業(yè)稅收負擔,擴大地方財權、財力。94年后為了構建適合社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制,實行了一系列的措施:實行分稅制,建立轉移支付制度,改革農村稅費等,進一步加強了國家的宏觀調控能力,促進了財政收入的穩(wěn)定增長。
實行財稅體制改革,在一些重要的領域和方面取得巨大的進步,如財政支出體制的優(yōu)化,預算體制的優(yōu)化以及稅制的轉型等。在財政支出方面,國家推出了國庫集中支付和政府采購的管理制度,不斷優(yōu)化財政支出結構,逐步完成向服務型政府的轉變,并加大了在公共基礎建設、社會服務和科技創(chuàng)新等方面的財政支出,促進社會公共事業(yè)的發(fā)展。農村行政機構,農村義務教育,縣鄉(xiāng)財政管理等體制的綜合改革以及農村新型合作醫(yī)療保險制度的建立,為農村公共服務事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的促進作用。
但是隨著時間的飛逝,前些輪財稅體制改革也帶來了新的問題,例如,實行“分稅制”所帶來的一個重要問題就是地方財政收入在全部財政收入的比例大幅度下降,地方政府,特別是省級以下地方政府,陷入了財力不支的困境。而地方政府為了擺脫這個困境,打起了土地的主意,買地、炒地,新地王不斷出現(xiàn),地方政府的“土地財政”在一定程度上推高了房價。而地方財力不支導致的另一個問題就是財力和事權不匹配。一項審計調查顯示:2007年,18個省(自治區(qū)、直轄市)縣級政府財政支出只有54.8%,卻承擔了73%的財政供養(yǎng)人口和80%以上的義務教育學生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。
二、現(xiàn)行財稅體制存在的問題
與完善社會主義市場經(jīng)濟和形成有利于科學發(fā)展的財稅體制這一目標相比,我國現(xiàn)行的財稅體制還存在很多問題,著重提出一下幾點:
1.宏觀稅負偏高
宏觀指的是一個國家,宏觀稅負可以用一個國家一定時期政府取得收入總量占同期GDP的比重來反映。政府取得收入總量有不同的表示方法,如稅收收入,財政收入,政府全部收入,財政收入包括稅收在內的納入財政預算管理的收入,而政府全部收入除了包括稅收收入和預算內收入,還包括預算外收入以及制度外收入等各種形式的收入總和。采用不同的收入表示方法,宏觀稅負高低判斷的結論有很大的不同,以08年為例計算出來的宏觀稅負比重依次是18.03%、20.4%、30.51%。雖然總體上可以達到中等收入國家的水平,甚至是發(fā)達國家水平,但是實事求是地說,這與我國現(xiàn)狀十分不相稱,我國經(jīng)濟還不是十分發(fā)達,社會發(fā)展水平也不是很高。偏高的宏觀稅負,加重企業(yè)和居民的負擔,不利于企業(yè)的長遠發(fā)展和居民收入的提高,長期下去,勢必影響居民消費水平,影響擴大內需戰(zhàn)略方針的實施。
2.稅制結構不合理
首先,稅收覆蓋面窄,稅種不健全。沒有建立與不動產保有環(huán)節(jié)有關的財產性稅種,如遺產稅、物業(yè)稅等,也缺乏社會保障稅、教育稅等與提供公共服務密切相關的稅種,而對于能夠調節(jié)社會分配功能的重要稅種也沒有加入稅種體制當中。健全稅種,是適應當前改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要。其次,主體稅種結構不合理。雖然我國實行的是流轉稅與所得稅并重的雙主體稅制,但是實質上雙主體”的稅制結構模式實際上并未真正形成,仍是以流轉稅為主。面對從征收流轉稅逐步轉變?yōu)檎魇账枚?直接稅)是這樣一種歷史趨勢,如果不改變這種現(xiàn)狀,不僅不利于主體稅種之間的配合,也不利于實現(xiàn)收入的再分配。再者,資源稅的計稅依據(jù)缺乏彈性。長期以來,這一稅種從量定額征收,無法抑制隨資源價格的增長而大量開采資源的情況,不利于資源合理開采和使用。
3.財權與事權不匹配
一是各級政府之間缺乏協(xié)調和統(tǒng)籌,對事權的決定以上級為準,而對于各級政府事權的劃分并不科學,缺乏比較合理、規(guī)范、可操作的細致的事權劃分。在某些情況下,事權劃分相互相疊,而有些情況下,則存在事權劃分的空白區(qū)域,例如政府和地方提供公共服務的事權比較模糊。二是財力的上移和事權的下移。95年后的12年里,中央財政收入占國家財政總收入的比例平均為52%,地方財政收入占國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年,中央財政所占的比重進一步提升到53.3%,地方財政所占的比重進一步降至46.7%。而對事權來說,中央承擔的事權直接支出責任相對不足,而地方則承擔了過多的實際支出責任,95后的 12年里,中央財政支出占國家財政總支出的比例平均為29%,地方財政支出占國家財政總支出的比例平均為71%,中央與政府的事權責任與其收入和行政能力不對稱,配置重心明顯偏低。
三、解決對策
財政部部長謝旭人4月1日在《求實》文章中創(chuàng)新性地提出:
1.逐步提高我國所得稅的比重,推進綜合與分類相結合的個人所得稅制改革,改革和完善資源稅制度,健全消費稅制度,研究開征環(huán)境稅,形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設的稅收導向;
2.研究賦予地方適當?shù)亩愓芾頇?
3.合理劃分中央與地方的事權和支出責任,在加快政府職能轉變、明確政府和市場作用邊界的基礎上,按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則,界定政府間事權和支出責任;
4.推進修訂預算法及其實施條例,積極推動增值稅法、財政轉移支付管理暫行條例等財稅法律和行政法規(guī)的立法進程。
除此之外,筆者認為也應加強以下幾方面的建設:
首先,要加強新農村建設,建立社會主義新型農村。三農問題是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎,是構建和諧社會的重要組成部分。一對農村生產建設和農村公共服務項目的投入力度要加大,二加大對農村科技創(chuàng)新、義務教務、公共衛(wèi)生和社會保證事業(yè)的投資力度,三加大對農民這一弱勢群體的扶持力度,努力提高農民生活水平。
其次,確定合理的宏觀稅負水平。前面指出,我國宏觀稅負水平處于發(fā)達國家水平,但是與我國的經(jīng)濟狀況和發(fā)展水平不一致,而專家認為理想的宏觀稅負應處在發(fā)展中國家和發(fā)達國家的平均水平之間。而造成較高的宏觀稅負的一個原因就是過高的制度外財政收入,應該禁止打著政府名義的亂收費、亂罰款、亂攤派,更應該禁止政府部門接受企業(yè)和個人饋贈的“小金庫”。另外,要規(guī)范政府性收入、取消體制外收入、擴大預算管理范圍。
除了上述幾條外,還有深化改革財政預算體制,建立健全支付方式科學合理搭配、資金來源可靠穩(wěn)定的科學支付體系等一系列措施,但是值得注意的是,所有的這些解決方法和措施都應該結合我國的基本國情和現(xiàn)階段改革發(fā)展的需要。
四、小結
財稅體制改革能優(yōu)化社會資源配置、調節(jié)收入平衡、加強宏觀調控,維持經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定,能保障落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會,同時完善社會主義市場經(jīng)濟體制,轉變經(jīng)濟增長方式,是建設社會主義文明社會的重要保障。
參考文獻:
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