在新時期下,按照中央的要求和相關法規的規定,新的國有資產管理體制已經初步建立,強化對國有資產的監管,防止國有資產流失,實現國有資產保值增值目標尤顯重要和緊迫。但是由于新的國有資產管理體制剛剛建立和運行,許多問題仍待進一步研究和界定,加強對新型國有資產管理體制下財務監管問題的研究具有一定的現實意義。
■一、當前我國企業集團國有資產管理中存在的財務監管問題
2006年國務院國資委制定發布了《中央企業總會計師工作責任管理辦法》(第13號令)、《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》(第14號令)、《中央企業財務預算管理暫行辦法》、《中央企業負責人管理暫行辦法》等20余個規章和規范性文件。表明以財務監管為核心的國有資產管理體制的基本框架和基本制度在立法上已初步規范和確立。但存在的問題仍然很多。具體如下:
(一)會計信息質量存在的問題
近年來企業會計信息質量和會計師事務所執業質量總體上有所提高。但會計信息失真問題仍然存在,少數企業甚至存在嚴重的會計造假行為。主要特征如下:(1)虛增利潤、掩蓋虧損。(2)侵占流轉稅款。(3)設置賬外賬、私設“小金庫”。(4)隱瞞利潤、逃避企業所得稅。(5)基礎管理薄弱、財務管理混亂。
(二)財務監管標準存在的問題
目前在我國財務監管的標準方面,新舊會計標準并存的格局依然存在。盡管新準則已在上市公司等全面實施,但我國原來發布的行業會計制度和《企業會計制度》以及相關專業核算辦法、問題解答等并未廢止。這樣,財務監管標準不統一,影響了會計信息的質量,導致國企會計信息缺乏橫向的可比性,難以對經營者進行有效的激勵與約束,最終降低財務監管的效率和企業集團的經濟效率。
(三)內部財務監管存在的問題
總會計師制度上的欠缺是企業造假的一個重要原因?？倳嫀熤贫仁乾F代企業制度的重要組成部分,是公司治理的重要環節。當前我國企業集團總會計師不到位大體表現在四個方面:一是組織不到位,二是職能不到位,三是管理不到位,四是素質不到位。其中以職能不到位尤為突出。總會計師不到位,不能發揮其應當發揮的作用,是造成有些企業財務管理混亂、會計信息失真的直接原因。
(四)社會財務監管存在的問題
會計師事務所從法律與制度安排上說,是按照我國獨立審計準則的要求,依法從事對委托方的委托業務進行財務報表鑒證的社會中介機構。獨立性是社會審計的生命線。在市場機制下,企業是會計師事務所服務的客戶,兩者是服務與接受服務的關系。這種正常關系由于競爭的激烈,有些會計師事務所為了爭取到或者保住客戶,就會違規為企業隱瞞一些問題,這就使會計師事務所失去了從業的獨立性,與企業的關系發生了質的變化,成為聯手作弊的利益共同體。
■二、以政府監管為主導、行業自律組織和企業內部監管為補充的財務監管模式的建立
我們認為,一項完善監管制度的體系設計至少考慮如下幾個因素:(1)有利于減少交易成本;(2)制度效率,這取決于監管者與被監管者的一致意見;(3)成本效益原則。據此,我們可以考慮在加強和改善國有資產管理中的財務監管時,建立以下監管模式。(1)在組織設計上,由國務院牽頭,形成財務監管的合力,避免對會計和會計職業的多頭監管,有助于克服行政部門的本位主義和權力之爭,降低對企業和會計師事務所重復檢查所帶來的社會資源浪費。(2)在監管標準上,設立全國性的會計和法律技術鑒定機構,向財務監管委員會提供專業標準方面的支持,避免不同部門按照各自的標準進行監管形成相互矛盾的結論,提高監管和懲處的權威性。(3)在監管制度安排上,明確政府在財務監管方面的行政權力,如對會計信息質量提出總體要求的權力以及對會計服務市場的行業準入和退出加以限制的權力。(4)在監管方式上,采用例外管理原則,既不完全信賴市場力量,也不濫用政府權力。本文為此具體建立了以政府監管為主導、行業自律組織和企業內部監管為補充的財務監管模式。
(一)完善企業集團內部控制制度
完整有效的企業內部控制是財務監管的良好基礎,對內部財務監管進而對整個財務監管的效率、效果具有重要影響。其中公司治理結構將為內部控制提供基本的控制環境,有效的內部控制機制以公司治理為前提。因此,企業集團要按照建立現代企業制度的要求,切實完善公司治理結構,充分發揮法律賦予各機構特別是監事會、獨立董事的職能,實現權力制衡,防范企業經營管理者的逆向選擇和道德風險,提高公司治理結構的有效性,強化企業內部監督機制。
(二)建立企業集團內部控制標準體系建設
我們可以建立起適合我國自身需要的內部控制標準體系。主要構想是:建立一套包括基本規范、具體規范、應用指南、解釋公告構成的內控標準體系框架。基本規范可以借鑒5要素框架,將內部控制的目標定位為保證財務報告的真實、可靠和資產的安全完整,同時兼顧戰略目標、經營目標和遵循目標。具體規范中,可以借鑒國際有關做法,圍繞保證企業財務報告真實、可靠、資產安全完整這條主線,著重就影響財務報告真實可靠、資產安全完整的重要業務與事項進行規范。
(三)推行財務總監制與外派監事會制度
(1)財務總監制是我國深化企業集團改革實踐中發展起來的用以強化出資人財務監督的公司治理結構的創新措施。財務總監因為有權參與企業的經營決策,使其監督貫穿于企業經營活動和財務收支的全過程,既有事后監督又有事中、事前監督,這一改變使出資人財務監督更加及時、更加有效。為使財務總監充分發揮作用,必須設計出對財務總監有效的激勵約束機制,使其行動符合委托人的預期。(2)外派監事會制度是一種較高層次的強化所有者對經營者監督的制度,具體是可由國有資產的出資人代表——國有資產監督管理委員會向大型重點企業集團派出監事,監事直接對國有資產監督管理委員會負責,確保企業經濟活動的合法性、資產的安全性和效益性。當然,這種制度安排運行成本較高,具體操作中也應該講求成本效益原則,一般主要應用于大型企業集團,這些企業資產規模大、盈利能力強、產業鏈條長,對國民經濟的發展拉動作用明顯。
(四)構建國家審計監督制度與社會中介監督制度
國家審計擁有對企業集團的審計權是保證和促進企業集團經理層“受托責任”的全面有效履行并予以確認的至關重要的手段。由國有資產終極所有者賦予國家審計的監督職責,是國家審計以國家監督的形式履行所有者監督的實質要求。因此,為確保國有資產保值增值目標的實現,必須加強和改善國家審計監督制度。社會中介監督是指以會計師事務所為主的社會中介組織依法對委托單位的經濟活動及財務會計資料,按照規定審計程序和審計方法進行審驗查證,對企業的財務狀況、經營成果和現金流量等據實做出客觀、公允的評價的一種監督形式,這是一種典型的外部監督方式。社會中介監督以其特有的獨立性和客觀性得到了社會和法律的認可,具有較強的權威性。而且注冊會計師的審計結果也可以為諸如企業集團監事會、國家審計機關、國家授權投資機構、稅務機關、證券監管等部門使用,具有真正的外部性。當前在企業集團中推行注冊會計師審計制度,對于完善企業集團外部會計監督、提高國家審計效果、滿足企業集團多層次的監督需要,滿足企業利益相關者的信息需求和提高企業整體監督效率等方面都有積極的意義。
總之,我們針對當前我國企業集團國有資產管理中存在的財務監管問題,結合國際財務監管發展的趨勢,構建了“以政府監管為主導、行業自律組織和企業內部監管為補充的財務監管模式”,希望對國有資產的保值增值提供參考。
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