一 、代建制的定義及流程
“代建制”是指通過招標等方式,由項目投資人委托專業項目管理單位對項目整個建設過程進行有效的組織管理,竣工后交付投資人的一種項目建設管理模式。。“代建制”模式有利于政府投資建設項目中“投資、建設、管理、使用”多位一體的模式轉化為各個環節相互分離,互相制約的建設管理模式,在一定程度上克服了超投資、超規模、超標準等“三超問題”的問題。
代建制流程如下圖所示
■二、代建制模式的特點
“代建制”與傳統的政府投資管理方式相比,有以下兩大特點。
(一) “投資、建設、管理、使用”的分離, 對于項目投資實現了預算硬約束,在一定程度上遏止傳統公共工程在招投標和采購兩大環節中的腐敗現象的發生。對于代建單位形成了三級約束,保證代建單位控制投資,提高管理質量。一是機制約束。代建單位利益與項目使用利益不掛鉤,從機制上控制了建設規模,減少了使用單位人為擴大規模的可能。二是法律約束。代建單位根據投標合同進行項目建設管理, 超出合同規定投資要承擔相應賠付責任。三是市場約束。通過招標方式選擇代建單位, 由市場對其建筑管理能力直接進行評價, 并影響其后續的市場競爭, 從而進一步激勵其提升建筑管理質量,控制投資。
(二)專業化強,項目建設管理水平高。在“代建制”的模式中,代建公司是通過招投標選擇出的從事基本建設項目的專業部門,有助于工程的專業化集中管理, 保證建筑工程質量,有效避免人力資源和投資資金的浪費。
■三、“代建制”財務審計面臨的突出問題
(一) 政策不配套導致缺乏審計判斷標準
在現有的政策條件下,代建制財務審計判斷標準較難把握,因為現有的政策并沒有制定相關的行業準入標準,沒有對代建單位的資質等級,注冊條件等進行規定,同時,代建招標制度也不是統一的,對于代建的工程標準,招標程序,方法,標準,沒有統一規定,缺乏代建項目合同中各方的權利責任制定,風險確定等統一的標準的代建合同標準,對于代建方沒有明確的費用和獎懲標準。
( 二) 查出的財務問題取證困難
由于代建單位性質不同,代建制具體運行控制模式都會有所差別,現有代建單位主要有兩種,一種是事業單位,主要由財政撥發經費,另一種是企業,自負盈虧,定性不同,設計代建單位的委托授權內容,代理費等提取標準都會不同。代建范圍的不同,代建制可以分為兩種代建方式即全過程代建和兩階段代建。全過程代建是在項目一開始,招標人通過公開招標選定代建單位, 全權委托代建單位自主運用資金, 進行建設和管理。兩階段代建是將建設項目的過程分為項目前期和項目建設實施兩個階段,先是在項目前期階段,由建設單位招標確定負責
項目前期工作的代建單位,由代建單位負責根據批準的項目建議書,對工程的可行性研究報告、勘察直至初步設計等工作實行階段代理。然后再由建設單位招標確定建設實施。由于代建單位委托方式和代建項目范圍不明確, 查出的問題難取證。
(三) 代建機構會計核算主體不清,實際操作統一困難
現有經濟條件下,市面上并沒有專業的代建機構,現有市面上的代建機構一般是由工程咨詢機構,建設監理公司等非專業機構轉型而來,從經濟實力到工作制度,從人員隊伍建設到管理,無法完全符合代建標準要求,整體的資質較差。在各地的建設代理市場都不是很完善的情況下,即使有專業的有能力進行建設代理公司,也是鳳毛麟角。
代建制下,財務管理和會計核算主體不清。主要表現為,在代建過程中,由于委托方式的不同,某些項目前期工作依舊需要由委托方即使用單位來進行,包括設備采購等涉及到財務資金的工作,委托方和代建單位在代建過程中都會有資金的使用行為,如此便產生了會計核算主體模糊,項目財務管理負責主體缺失,竣工財務決算困難的問題。
■四、對于“代建制”財務審計問題的建議
(一) 與時俱進,充分認識代建制中出現的問題
代建制作為一項投資管理制度,目前仍然在完善之中,鑒于相關的政策配套不是很完善, 隨著公司“代建制”的進一步實施,許多地方出現了新的矛盾,代建工程管理問題更加突出。表現較為明顯和突出的問題主要是: 一是項目法人和代建單位之間的職責不清、不合理, 合同協議內容不全面、不明確等。二是代建公司為賺取“提成”或追求利潤最大化, 必定出現壓低投資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標準等問題, 既影響政府投資質量和效益, 又造成政府投資的流失或浪費。三是代建公司屬于社會性機構, 很不穩定, 一旦撤銷或改行, 根本無法落實“質量責任終身制”。
(二) 突出審計監督的重點,完善各建筑施工中各流程審計
上文我們提到過代建管理模式有全程代建和兩段式代建兩種,根據項目工程的代建管理模式的不同,我們可以從以下幾個方面著手,完善各個流程的審計。
第一,完善決策階段的審計,加強對于代建單位的審計
決策階段是選擇和決定方案的過程,是對擬建項目的必要性和可行性進行技術經濟論證后做出判斷和決定,并通過招標選擇代建單位的過程。通過此階段的審計對項目的可行性和代建單位資質進行深入細致的可行性研究,對于代建單位要進行多方位的審計,第一,對招標程序嚴格監督,保證代建單位的資質符合工程標準。第二,監督審核代建單位的設計、監理、代理單位的二次投標進行監督,對工程手續進行審核,對于合同變更洽商進行監控核實,避免關聯單位和代建單位聯合損害委托方利益。
第二, 完善設計階段的審計,加強對于設計預算的審計管理
設計階段是根據批準的設計任務書,為達到規定的技術經濟要求,擬定建筑、安裝及設備制造等所需的規劃、圖紙、數據等技術文件的過程。代建部門必須依靠專業知識和系統管理深入檢查設計方案,評估其經濟合理性。委托方則要加強對代建合同的審計,包括合同內容的完整性,雙方職責的明確性,作為項目法人的代建單位的權利和義務的明確性,代建單位獎懲的明確性,合同內容可落實性進行管理審計。
第三,完善施工階段的審計,加強施工控制
施工階段是代理單位依照代理合同進行各類規定建筑的建造過程,即把設計圖紙在指定地點,指定的時間變為實物的過程。政府投資的代建工程的項目組織一般比較復雜,管理難度大,整體協調性強。在施工階段,由專業的代建部門進行監督管理,可以節約較大的物力,節省公共資源。同時委托方一定要對代理方進行監督審計,尤其是對于其中工程變更的審計。在代建工程的規定投資預算內,如果因為安全隱患或地質因素影響,代建單位必須要進行投資追加變更,進行技術調整的,如果權威機關已經進行了免責請示批復,則要對追加投資依據,批準程序,和合理變更引發的增減數額準確性進行審核,杜絕越權審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。
第四, 完善竣工驗收階段的審計,加強工程管理和效益審計工程竣工結算,是指施工單位按照合同規定的內容全部完成所承包的工程,經建設單位及有關部門驗收合格并辦理竣工驗收手續后,按規定向建設單位辦理工程價款的結算。該階段審計工作的重點是審查項目建成后是否與投標設計一致,審查代建單位的招標記錄的合法性、財務支出中合同簽訂單位與付款單位的一致性,運用現代化的工具,避免手工誤差,保證維護審計報告的權威性。
■五、總結
我國現在所采用的“代建制”雖然可以實現“投資、建設、管理、使用”的分離,在一定程度上遏止傳統公共工程“三超”現象的發生和政府部門腐敗事件的發生,但是由于代建工程一般建設周期較長,規模較大,項目參與者多,而且我國的代建制并沒有完善統一的法律法規,所以在選擇監督代建單位,進行工程監督審計的過程中一定要加大力度,嚴格審查,保證代建制在我國建設中發揮到最大的作用。
參考文獻:
[1]李毅. 代建制實踐在工程管理與財務管理上的思考[J] .項目管理,2007 (7)
[2]彭緒娟. 關于代建制約束激勵機制問題的探討[J] . 項目管理,2007 (7)
[3]劉中偉.工程造價審計的幾點做法[J].審計技術,2006.5
