一、《通知》出臺的背景
通過工資收入福利化達到一定的避稅效果無可厚非,但是如果企業故意壓低工資收入并且發放各種補貼等隱性福利,從而少繳稅或者漏稅,這已經超出了避稅的層面,也有悖于稅法的規定,因此我們有必要加以嚴格區分,并且制止不合理的避稅手段,防止國家稅收的流失。
據了解,由于今年財政較往年更緊張,在此背景下,有關部門此前在全國范圍內開展了2009年全國企業稅收自查工作,許多大型壟斷國企,由于效益很好,還通過給員工補充醫療買保險、追加企業年金等方式,增加職工福利,而增支的部分都未納稅。“更為嚴重的是,‘低工資、高福利’模式,已經造成了很多行業間的收入分配不公平。”中國勞動學會副會長、中國薪酬專業委員會副會長曾湘泉12月10日作客人民網時透露,我國的收入分配日益呈現出高度不均態勢,行業間的平均工資差距接近5倍,部分企業利用職工福利費的發放,進一步擴大了收入差距,其中,撐大頭者無疑是央企。資料顯示,在電力、電信、金融、保險、煙草等央企,職工僅平均工資就是其他行業職工平均工資的2-3倍,如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異,實際收入差距可能在5-10倍之間,行業間收入差距由此可見。
由此我們可以看出,當前企業職工福利費財務管理主要存在兩方面問題:(1)企業職工福利費與工資及其它成本費用邊界不清。有些企業隨意調整職工福利費開支范圍和開支標準,既有人工成本無序增長,侵蝕國家稅基,侵害企業投資者權益的情況,也有任意壓縮開支而侵害職工合法權益的情況;(2)部分企業職工福利費發放或支付不合理,擴大了社會收入分配差距。據2008年全國國有及國有控股企業財務決算反映,中央企業人均福利費支出為3387元,占工資總額的7%,其中最高的企業人均福利費支出為4.46萬元,占工資總額26%。最低的企業人均福利費支出為149元,僅占工資總額的0.6%,高低差距300倍。
二、《通知》的主要內容
為加強企業職工福利費財務管理,維護正常的收入分配秩序,保護國家、股東、企業和職工的合法權益,2009年11月12日,財政部下發了《關于企業加強職工福利費財務管理的通知》,(下稱《通知》),對企業職工福利費相關問題進行明確。主要內容如下:
《通知》指出,企業職工福利費是指企業為職工提供的除職工工資、獎金、津貼、納入工資總額管理的補貼、職工教育經費、社會保險費和補充養老保險費(年金)、補充醫療保險費及住房公積金以外的福利待遇支出。
《通知》稱,企業為職工提供的交通、住房、通訊待遇,已經實行貨幣化改革的,按月按標準發放或支付的住房補貼、交通補貼或者車改補貼、通訊補貼,應當納入職工工資總額,不再納入職工福利費管理;尚未實行貨幣化改革的,企業發生的相關支出作為職工福利費管理,但根據國家有關企業住房制度改革政策的統一規定,不得再為職工購建住房。企業給職工發放的節日補助、未統一供餐而按月發放的午餐費補貼,應當納入工資總額管理。對以本企業產品和服務作為職工福利的,企業要嚴格控制。國家出資的電信、電力、交通、熱力、供水、燃氣等企業,將本企業產品和服務作為職工福利的,應當按商業化原則實行公平交易,不得直接供職工及其親屬免費或者低價使用。
其中值得注意的一點是,財政部在《通知》中明確指出:以貨幣形式發放的交通和通訊補貼從福利費中剔除并納入工資總額,這其實是個稅征收趨緊(更加規范化)的信號。其實根據我國個稅有關規定,這部分補貼(如交通補貼和通訊補貼)本來就應該納入工資總額,按照現行的計稅工資標準進行征稅,但是很多單位在代收代征時,往往睜一只眼閉一只眼,執行不力,或者因為理解偏差,出現了漏稅的情況。這次的《通知》是對這些已有規定的強調,而不是首次提出將這些補貼納入工資總額。
同時,《通知》進一步明確了企業職工福利費制度改革的方向:
一是控制職工福利費在職工總收入中的比重。相對于工資薪酬,職工福利只是企業對職工勞動補償的輔助形式。企業應當參照歷史一般水平,合理控制職工福利費在職工總收入的比重,避免無序增長的福利性收入扭曲社會勞動力真實成本和市場價格(即工資)。
二是通過市場化途徑解決職工福利待遇問題。為減輕國有企業社會負擔,使其成為獨立的市場主體,國家近年來大力推進企業的改革。企業目前仍承擔大量集體福利職能的,應當逐步推進內設集體福利部門的分離改革,通過市場化方式解決職工福利待遇問題。
三是逐步將職工福利納入工資總額管理。企業應當結合企業薪酬制度改革,逐步建立完整的人工成本管理制度,將職工福利納入職工工資總額管理。
三、《通知》的爭議
該《通知》一經出臺,就在社會上引起了廣泛的討論,主要還是因為大家對它的初衷、作用等方面了解的不夠充分,比如很多人就會糾結于這一點:對于福利費用計入工資收入以后,職工是不是可能會多繳個人所得稅?那么,本人在此就《通知》產生的主要爭論予以剖析并提出一些自己的看法,最后在《通知》具體實施過程中可能遇到的問題提出一些建議。
其實,《通知》的初衷主要是劍指隱性福利,明確劃分職工福利費和工資總額之后,對原來過分通過工資收入福利化而享受高福利補貼的不合理形式予以糾正,使得個人所得稅的收入分配調節功能得以完善。
不少專家對“補貼入稅”表示了肯定。如全國人大代表、廣州市律師協會秘書長陳舒表示,現在不少企業鉆制度的空子,福利收入很多時候比工資收入還高得多,尤其是電力、石油、通訊、銀行等壟斷企業的福利收入相當可觀。相反是一些低收入群體,他們福利很少甚至根本沒有福利可言。
也有專家認為,“補貼入稅”對中低收入者影響太大,尤其是收入在個稅起征點附近徘徊的職工將面臨由不交稅到交稅、由少交稅到多交稅的轉變。例如,如果某職工工資為1500元,交通、通訊等補貼為1000元,改革前他可以不交稅,改革后超出1600元起征點的900元就要被征稅。
征收個稅,既要防范和杜絕個人分配制度上的腐敗和不公平,又要促進社會的公正和公平。在此前提下,多數意見認為“補貼入稅”的初衷和方向都是好的,但改革頗有點“雙刃劍”的意味:雖然彌補了個稅征收制度中的漏洞,但也容易造成新的不公平,“劫富”不成,反而對中低收入者造成損害。但是,本人認為,這樣的改革不可逆轉,關鍵是政府在處理問題時能否更多地考慮到中低收入者的感受,而不是簡單地一刀切。
1.對高福利者征稅有難度
實際上很多人最反對的不是“補貼計稅”,而是這樣的稅收最終只落到缺乏“避稅能力”的普通工薪階層頭上,那些補貼發得最濫的單位、補貼拿得最多的人卻能輕易逃脫稅收監控。也就是說,公眾并不患“補貼征個稅”,而是患不均、患不平等。一般工薪階層的補貼是很有限的,各種報銷也是實報實銷,而壟斷性國企和一些公共部門形形色色、明的暗的補貼多如牛毛,可監管在他們身上常常失靈。一方面是他們有超強的避稅能力,能以各種形式將補貼隱蔽得很好;另一方面是缺乏充分監管。
另外,這次《通知》所言的規定只針對企業,對于真正享受高房補、高飯補、高交通補助的行政機關,卻只字未提。也就是說,并沒有觸動政府人員自身的利益,其歧視性和不公平性顯而易見。
本人建議如下:首先,財政部門應該對一些壟斷高企的高福利加大查稅力度,這是個稅增長的關鍵;其次,財政部門應該對一些企業主個人的避稅行為加大監管力度,而事實證明,這一部分人稅收增長的空間完全取決于執法力度;第三,既然要對福利征稅,就不能只針對企業員工,而將官員排除在征收范圍內。應該對全國行政機關的飯補、交通補貼和其他不合理的福利進行清查,這才是重點和著力點。當然眼睛盯著官員,盯著壟斷企業,工作難度很大,但遠比盯著普通民眾,對提高財政收入的意義要大很多。
2.如何照顧中低收入者?
前文已經提到,“補貼入稅”對中低收入者影響太大,尤其是收入在個稅起征點附近徘徊的職工將面臨由不交稅到交稅、由少交稅到多交稅的轉變。因此,本人有如下建議,希望能夠緩解中低收入者的稅負壓力。
(1)進一步提高個稅起征點。如果提高個稅起征點,一定程度上可以增加中低收入者的可支配收入,同時減少稅負。隨著改革的深入,居民之間的收入差距越來越大,個稅起征點的提高也是必然的趨勢。
(2)進行更深層次的稅負改革。中國可以考慮和國際接軌,施行家庭課稅制,以家庭為單位來納稅,這樣就真正考慮到了納稅人的家庭供養負擔。另外,對于高低收入者的福利征稅的話,也可以考慮實行不同的稅率,高收入者的高福利補貼納入工資總額后多繳一些稅,而低收入者的低福利補貼相對少繳一些稅,這樣也可以降低中低收入者的稅負壓力。
四、總結
在收入分配調控體系中,個人所得稅僅僅是從收入的實現(來源)環節來進行調控的,但是調節收入差距本人認為也可以從另外一個角度去理解。上文中討論的無非是對高低收入者多征稅少征稅的問題,尤其是對于個稅起征點附近的中低收入者,他們在《通知》實行后由不交稅到交稅,這是一個質的變化,有關決策者是不是對于他們要重點照顧呢?給予他們優惠政策或者是創造增收途徑,唯有他們的收入增加了,稅負的壓力才會減緩。
另外,本人認為這樣的觀念也要慢慢地被決策者所接受。國家要做的并非是盡可能地增加稅收收入,而是應該盡量還富于民,富民才能強國。通過提升個人所得稅起征點,以提高普通公眾收入,將對于拉動消費促進經濟發展發揮重要作用,而且也將真正體現國家構建社會主義和諧社會的能力與決心。同時,要努力健全完善對高收入者個人所得稅的征收,真正把應該收的高收入者的個人所得稅收上來,以充分發揮個人所得稅對調節收入分配差距的重大作用。
稅收政策的一個核心價值其實就是調節社會收入差距、削峰平谷以促進社會公平,處理好效率和公平之間的矛盾關系。這意味著稅收政策要多盯著“有錢人”,多“照顧”中低收入者和弱勢群體。
毋庸置疑,具有調節收入分配功能的個人所得稅在縮小貧富差距、解決我國收入分配不公的問題中發揮了重要的作用。但是造成收入分配不公的原因是多方面的,僅僅依靠個人所得稅來解決這一問題是遠遠不夠的。過分依賴個人所得稅只能使其“難堪重負”,反而限制了其調節功能的發揮。因此,需要建立以個人所得稅為主體的全方位的收入分配調控體系來對收入分配進行更為有效的調節。
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