公立高校改革實施之后,在擴張過程中的自主性不斷擴大,高校得以自主處理大部分財務事務,特別是能夠自主開拓財源,使公立高校可支配資金規模越來越龐大,高等院校的資金來源和運用渠道也發生了變化。但是高校的財務管理體制仍然是計劃經濟時期的遺留,無法與市場經濟相適應,造成對資金的使用控制不力,財務收支出現很多不確定因素,從而給學校的財務運行帶來不利影響。輕微的財務風險可能使學校的資金周轉出現暫時性困難,嚴重的財務風險則可能使學校的資金鏈斷裂,這些都會對學校的教學、科研活動產生不同程度的影響,不利于學校的生存和長遠發展。公立高校擴張中的財務風險是高等院校和政府教育管理部門必須面對和解決的問題。
一、高校擴張中財務風險現狀
(一)高校貸款規模巨大
在市場經濟條件下,高校擴張帶來的資金短缺使得高校也開始傾向于把自己如同其他企業法人一樣投入市場,進行借貸融資。對于銀行來說,一方面,高校貸款不僅數額巨大,利息收益可觀。另一方面,高校收入比較穩定,具有可靠的償債資金保障,即使財務狀況不良,由于高校屬于事業單位,也不會面臨破產危機,因為在高校無力償債時,政府也會幫助化債。較之企業貸款,高校貸款風險很小。所以銀行對貸款給高校保持著極高的熱情。以上動因相互作用,造成了我國高校普遍以億為計量單位的巨額債務,僅貸款利息就使得高校背上了沉重的負擔。
據《經濟觀察報》報道,2007年廣東工業大學為了計劃在當年成為廣東省學生規模最大的高校,在廣州大學城建的新校區共貸款20多億元,根據預算還款需要30~50年,而銀行貸款期限是8~15年。廈門大學最近完成了一份研究報告,其數據顯示,全國公辦高校的貸款規模在2 000億到2 500億元之間,高校貸款很有可能成為新的高風險貸款項目。浙江的一所大學由于銀行逼債面臨破產,浙江省政府決定財政撥出40億元填補該大學的貸款利息空缺;至2003年末,教育部18所高校債務總額達72.75億元,比2002年末增長了45%。其中因為基礎建設而形成的債務占82%;江蘇省2008年高校財政撥款總預算為37億元,僅占2008年各高校計劃貸款額的59.77%。表1是從江蘇省省屬高校2008年度部門預算中抽取的分別代表蘇南、蘇中和蘇北高校的數據。
從表1中可以發現,財政補助收入,即國家投入的部分占學校年度總預算最低的只有23%,最高的也不超過35%;個人投入占年度總預算最高約達26%;而高校為了事業發展的對外籌資中,銀行貸款占年度總預算最高的達40%,最低的也約占年度總預算的18%,可見公立高等學校用于學校擴張和各方面建設的資金需求很大一部分來自銀行貸款,高校負債擴張已是中國公立高校普遍存在的問題。
(二)高校對未來收入的預期過于樂觀
除去國家財政撥款,中國公立高校的收入來源主要有兩個方面,一是教育收入,即在校學生的學費收入;二是非教育收入,即校辦產業等獲取的利潤。學費收入與其他收入有很大不同,單個學生的學費水平是有政策規定的,高校不能自主制定學費水平,所以要想取得更高的學費收入,只有招收更多的學生。教育部的《全國教育事業發展統計公報》顯示,2004年至2008年,我國高等教育規模快速增長,高等教育規模變化情況見表2。
從這些數據看,高校負債擴張似乎非常合理,甚至有人認為這非但不存在風險,反而是與高校擴張相輔相成的,因為高等教育在校生總規模在擴大。許多高校以此為依據來預測今后的教育,認為收入在未來很長一段時間可以保持增長。
(三)政府對高校貸款的控制比較寬松
在這場高校擴招浪潮中,一些地方政府更是大力提倡發展教育產業,紛紛出臺支持教育事業的新舉措,其中,高校在新建擴建時,以行政劃撥方式而不是以市場機制提供建設用地。高校在建設過程中大量舉債,而政府部門對此予以默許和擔保。在很長一段時間,地方政府和教育主管部門對此都采取一種放任自流的態度,助長了高校盲目貸款。
二、財務風險產生的原因
(一)貸款規模過大,資金管理比較粗放,使用中存在不確定因素
1.貸款規模超越還款能力
巨額的貸款之所以會產生財務風險,主要是因為公立高校的貸款普遍都超越了自身的還債能力。公立高校沒有對自身的還債能力進行評估,或者說評估了也不愿意將信息公開,只是一味地在向銀行貸款,只看到眼下,學校能多建幾棟大樓,能多鋪幾塊草坪,對今后的還款問題不予考慮。銀行對高校的審查也不到位,認準了“公立高校的所有者是國家”這么一條真理,對高校貸款也是來者不拒。
2.對資金的管理水平低,責任意識差,制度建設落后
我國的高校從創立到創立之后的各項費用,全部由國家財政負擔,計劃經濟成分濃重,雖然高校改革使高校有了更大自主權,但是鑒于其事業單位的性質和沒有“破產”壓力,這樣的自主權被高校強調在“花錢”上,但是對于防范財務風險,如何“省錢”,甚至如何“賺錢”上,高校的意識非常淡薄,在如何改善學校財務狀況的問題上注重不夠,經濟責任意識差,會計核算方式嚴重滯后,財務報表沒有企業化核算,不便于學校對自身財務核算,也不便于銀行對高校財務狀況進行把握,這種現象不利于高校財務管理,也不利于銀行對其評估貸款風險。
3.貸款自身的不確定因素
(1)項目建設中風險重重
如果高校擴招達不到預期目標,項目工程款就無法到位,項目就不能正常開工,從而導致工程無法按期交付并正常投入使用,無法投入使用反過來又必然會影響到高校的擴張計劃,就會引起資金鏈條斷裂,由此而引發惡性的連鎖反應。就算高校的擴招能達到預期,在施工過程中又會產生不確定的設計成本和材料成本的增加,處理不及時就會導致資金短缺,使工程不能按期完工。
(2)外部風險難以預測
高校擴張中的貸款多為數量巨大的長期貸款,大額貸款帶來沉重的利息負擔,倘若高校貸款的時機不合適,利率大幅上調,又會增加學校的付息壓力。造成利率變動的因素有:物價水平 、平均利潤率、貨幣資金供求現狀 、國際利率水平 、國家經濟政策。這些因素中的大部分都是高校自身無法控制的,很難做到權衡多方因素,選擇最佳貸款時機。
我國高校的創收不僅受市場影響,更受國家政策影響。國家對于高校學費由學生自己負擔的部分的數額多少仍在不斷探索,政策仍處在形成期,而不是穩定期,所以變動較大。如果國家對學費進一步壓低,高校的收入來源就會受到影響,財務風險隨之增大。
(二)學費收入難以持續增長
學費收入是高校還本付息的主要資金來源,而我國高校學費收入卻難以持續增長。由表2可以看出,從2004年到2008年,高校的在校人數是不斷增加的,那是不是意味著高校都可以高枕無憂,等著學費總額一年一年的增長呢?事實上,學生絕對數即將面臨大幅下降。人口學家分析指出,2006年以來,中國普通高中招生人數已連續三年下降;而2009年高考報名人數首次絕對下降。這說明,中國嚴格控制人口的政策已經影響到教育的規模。考慮到小學、初中人數也在逐年減少,未來中國普通高中教育規模還將逐漸縮小。早在2006年,中國普通高中招生人數就已經開始下降。普通高中的畢業生人數雖然仍在上升,但增幅卻在逐年遞減。這一趨勢將長期持續,未來中國的高考報名人數將逐年下降。教育部統計公報顯示,2006年,中國普通高中招生數為871.21萬人,比2005年減少6.52萬人。這是進入21世紀后,中國普通高中招生人數首次絕對下降。到了2007年,中國普通高中招生840.16萬人,又比2006年減少31.05萬人。2008年中國普通高中招生數較2007年又減少近3萬人。
普通高中一般是三年一屆。這意味著,在2006—2008年入學的高中生,將在2009年至2011年畢業。而如果這三年內報名參加高考的復讀生規模穩定,中國的高考報名人數將繼續降低。從這點意義上來說,雖然接下來的幾年學生數量不會明顯減少,仍然是高校擴招的繁榮期,很多預算都以此為依據,得出多少年之后能完成還貸,投資和收益是可以平衡的。但是一旦過了80年代中后期出生的人口高峰,人口總數就會出現明顯減少,多數高校的招生都會受阻,招生規模必然縮小,不可能達到預期收益,也就無法依靠擴招這一財源來填補財務黑洞。
(三)國家對高等教育投入不夠
《高等教育法》第六十條指出,“國家建立以財政撥款為主,其他多渠道籌措高等教育經費為輔的體制,使高等教育事業的發展同經濟、社會發展的水平相適應”。但是目前高校在擴張總的巨額費用,國家財政撥款只占少數。1993年國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》,該文件明確提出,要逐步提高國家財政性教育經費支出占GDP的比例,到20世紀末就要達到4%,但是4%的目標至今沒有實現。國務院常務會議審議通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出,國家財政性教育經費支出到2012年將占國內生成總值的4%,表3列出2003—2008年我國財政性教育經費占國內生產總值的比例:
從表3能看出,我國財政性教育經費投入占比處于波動的狀態,并沒有年年增長,更沒有形成大的突破,與這與預期的目標相差較大。而目前世界平均水平為7%左右,發達國家達到9%,欠發達國家也能達到4.1%。國家要求高等教育擴大招生規模,推進高等教育大眾化。但是政府部門在下達“擴招”的指標時,增加的建設資金卻相當有限。在政府經費撥款和學雜費難以大幅度增加時,公立高校的發展就只能寄托于銀行貸款,潛伏的危機可能威脅到我國高等教育大眾化的進程。
三、高校財務風險的防范對策
(一)高校方面
1.要加強對擴張建設項目的監管
要注重培養和引進專業管理人才,采用科學的方法對項目做好管理工作,提高自身的管理水平,精心做好預算,合理估計成本,要對投入之后的收益有做到心中有數,要對項目在建設過程中可能產生的風險做好防范措施,遇到突發的狀況要有應急預案做保障,降低一切風險的發生率,不搞盲目投資。
2.高校要強化風險意識,建立健全經濟責任體制
高校要認識到對自身財務的管理也如同學校其他事務一樣非常重要,學校應加強財務管理力度,要改變對領導業績的考察方式,建立健全經濟責任制度,把任期內學校財務狀況作為考察的重要方面,從制度上防止有些領導急功近利、大肆借款、大興土木的現象。
3.改變收付實現制為基礎的會計核算方式
按照收付實現制進行會計核算,收入和支出的所屬期將與現金收支行為的發生與否緊密地聯系在一起。這種處理方法的好處在于計算方法比較簡單,也符合人們的日常習慣,但按照這種方法計算的盈虧并不合理、也不準確。這樣使高校的財務狀況得不到全面反應,尤其是對負債,會使得高校對自身的財務狀況盲目樂觀,由此為基礎制定的經濟策略也不科學,對高校的可持續發展非常不利。現階段,高校應采用收付實現制與權責發生制相結合的并逐漸以權責發生制為主的會計核算制度,以恰當反映公立高校在會計期間期間的收支狀況,使公立高校對可能發生的財務風險加以防范,有利于公立高校制定長期發展戰略。
4.加強對各部門資金使用的內部監督和審查
要把監督審查落實到每個使用資金的部門,對各部門的資金使用狀況作出評估,既要考察其使用資金資源的總量,也要考察其業績,得出資金利用率。對部門的評估要著重參考資金利用率,這樣的評估對高校有效利用有限資金提供了依據,從而使高校對自身的財務狀況有更深入細微的了解。高校要參考企業對下屬部門的考核方式,著重考察投入產出比,不斷提高收益率。
(二)銀行方面
1.銀行要建立專門針對高校的信用評級制度
銀行目前針對高校的信用評級制度是和企業一樣的,但是高校運作雖然有市場化的痕跡,但是它們畢竟屬于事業單位,銀行對不同機構的信用評價,應視情況而定出不同的考察重點,比如高校的信用評價重點包括:學校資金主要來源、辦學重點、特色專業發展前景、科技創造價值能力、生源質量、畢業生就業情況、償債能力等。根據這些信息得出的評級,有助于銀行預測學校償債能力和可能存在的風險,更好地對向高校貸款進行決策。
2.銀行對高校貸款要保持謹慎認真負責的態度
銀行業應加大行業自律,主動抵制可能造成不良貸款的風險,要本著對國家對社會長遠發展負責的態度,自覺遵守國家法律法規和國家關于發放貸款資格和數額的規定,認真對高校財務狀況進行評估,從源頭上杜絕高校擴張的盲目性。
(三)政府方面
政府在辦教育上應是主導力量,在目前中國公立高校財務管理能力普遍較低的情況下,更加不能讓學校成為大規模創收的主體,更不能指望讓民眾來承擔教育經費的負擔,政府有責任在教育上投入更多,滿足高校適度擴張的要求。同時,政府對于高校的貸款應有所限制,不能對其繼續采取放任的態度,任其發展。目前這種最終由政府承擔風險的預期導致了高校和銀行的盲目貸款沖動,毫無顧忌,造成了高校貸款擴建熱。因此,作為最終責任人的政府,合理控制高校貸款的規模,加強對高校貸款的監控,保證銀行貸款有效合理地利用,防止和降低公立高校銀行貸款的風險,避免公立高校重走國企舊路已是當務之急。
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