在培養大學生成為高素質高技能人才的過程中,實習環節具有不可替代的作用。然而,隨之而來的實習成本又嚴重地制約實習任務的順利完成,阻礙大學生人力資源走專業化、職業化發展道路。因此,如何分擔大學生實習成本就成了當今大學生實習必須解決的一個非常重要而緊迫的課題。
一、大學生實習成本是學生家庭的沉重負擔
成本是商品經濟的價值范疇,是商品價值的組成部分。是為過程增值和結果有效已付出或應付出的資源代價①。也就是為了達到特定目的而發生或未發生的,可用貨幣單位加以衡量的價值犧牲②。據此,大學生實習成本可理解為,為增強大學生未來謀生的專業技能,對其實習機會、實習過程予以投資所付出的經濟價值。主要包括實習聯系費、實習期間的房租、交通費、餐費、水費、電費、網費等。
(一)大學生畢業實習成本開支概況
近年來,大學生實習成本不論人均還是總和都呈攀升之勢。選取上海、長沙、西寧、南寧、西安等地部分大學的應屆畢業生的畢業實習成本為樣本數據。統計得出,2003年五地的大學畢業生人均每月實習成本780元,2005年是1 100元,2006年是1 160元,2007年是1 300元,2008年是1 500元,2009年達1 520元。這僅指大學生個人承擔的費用成本。
(二)大學生暑假實習成本開支
通過對100名大學生的調查,實習成本平均為1 704元/月,吃飯和住宿是其中最重的兩項。大多數單位不提供實習補貼。只有個別單位,對于有合作協議的對口院系會為實習生提供幾百元的生活補助。
這100名大學實習生實習期間平均成本達2 577元。其中,有87人(占58%)的實習成本達到了3 000元;48人(約占32%)的實習成本在2 000-3 000元之間;花費1 000元到2000元實習成本的僅有10人,只占6.67%,花費1 000元以下實習成本的僅有5人,約占3.33%。
學生反映,實習成本比在學校的生活成本要明顯高出1倍。而吃飯、住宿、交通成為三大開銷。據分析,實習成本超過2 000元以上的學生,主要是外地學生,不少大學校園暑期關閉宿舍,且大學校園離城中較遠,為了能正常實習,外地學生必須在城里租房住。此外,多數實習單位不負擔實習生的餐費,因此,實習學生每天吃飯必須自己掏錢。加之實習單位多數位于城市中心,吃飯成本較高,普遍超過了20元。
二、大學生實習成本分擔需要財稅政策支持的理由
關于大學生實習成本的負擔問題,有人認為應由大學生本人及其家庭負擔;有人認為只能在企業薪酬設計中補償;有人認為應在學校所收的學費中加以解決;有人認為應由學校、企業、政府、社會、實習生及其家庭合理分擔。筆者認為“合理分擔”觀點是科學的。因為大學生的成長,不僅事關大學生本人及其家庭,而且影響學校、企業、社會。因此,大學生實習期間的房租、餐費、電話費、網費、水電費等應由實習生本人及其家庭部分承擔,或者由企業以合理的薪酬形式予以補償,以體現企業的社會責任、體現企業的戰略謀略。同時,學校作為大學生實習工作的安排者和學費的收取者,應對實習成本予以必要的反哺。學校收取的學費中一般包括了實習期間的有關聯系費、部分實習材料費等,這部分費用應由學校承擔。政府的財稅政策支持則具有特別重要的意義。
(一)困難大學生及其家庭無力獨自承擔實習成本
在前面的實習成本開支概述中,大學生每月2 000元左右的實習成本開支,如果是寒暑假短期實習,學生及其家庭還是能承受的;如果是畢業實習,由于實習時間較長(一般在半年以上),其實習成本由學生本人及其家庭承擔顯然是不夠的,特別是對那些貧困學生而言,更是不可能的。
(二)企業不愿意接受實習生
不少用人單位追求短期用人成本最小化和產出效益最大化,不愿意培養實習生,認為會增加人力物力負擔;一些用人單位在招聘時強調工作經驗,不愿意接受實習生、承擔社會責任;一些企業擔心實習生在實習中出現意外傷害,故盡量不使用實習生。當然,一些實習生因自身素質或其他因素,不能認真對待實習,使一些用人單位不愿意再接納實習生;此外,實習學生專業水平的局限性和大流動性帶來的不穩定性,也使用人單位顧慮怕“做嫁衣裳”而不愿意接受實習生。
(三)企業不提供實習補貼
目前,大學生實習中“免費打工”現象普遍,即使有一定的報酬,也與實習生勞動付出不成正比,更不要說能補償實習生的實習成本了。很多實習單位不僅不為實習生提供補貼和報酬,而且連一些日常的費用如外出辦事的交通費和餐費也要實習生自己承擔。利用大多數學生實習期間沒有形成法律意義上的勞動關系這點,不付實習生工資和補貼;或者把實習生當作廉價的勞動力使用。
(四)實習基地建設需要財稅政策支持
目前,社會可供實習的崗位遠遠不能滿足大學生實習的需要。金融危機以來,能提供實習崗位的企業大多集中在北京、上海等大中城市,而占全國企業總數的99%以上、吸納75%以上從業人員的中小企業卻很少對大學生提供實習機會,二級城市實習職位更少。以上海市為例,2008年上海共有畢業生14.1萬人,2009年畢業學生15.8萬人,2010年將達到16.8萬人。而可供實習的崗位供不應求,2008年,上海只組織了3.98萬人參加實習,僅占當年大學畢業生人數的四分之一;2009年由上海市教委提供的實習崗位與2008年的崗位數大體相當。可見,在企事業單位不能滿足大學生實習的情況下,必須在政府主管部門主導下,采取市場化運作方式,由政府出臺稅收優惠等各種政策,鼓勵企業積極聯合國際國內知名企業與高校密切配合,共同建立和提供大學生就業實訓基地。
三、大學生實習成本分擔與財稅政策支持的關系
(一)大學生實習成本負擔對財稅政策的影響
對大學生實習成本分擔就是對大學生實習成本給予投入。實習成本分擔越多就意味著為大學生提供的實習機會數量越多,實習質量的保障越高;而實習的機會越多,質量保障越高,就越有利于技能型人才的發展;而社會上優秀的技能型人才越多就意味著對社會的貢獻越大;擁有高素質人才的企業其上繳的“流轉稅”和“個人所得稅”越多,對國家財政的支持就越有力。可見,大學生實習成本的投入與高技能人才的發展呈正相關關系,而高技能人才的發展又與稅收收入呈正相關關系,故大學生實習成本的投入與稅收收入也呈正相關關系。
有關數據證明,在我國各類收入群體中,接受過較好職業教育與技能培訓的技能型人才的收入水平和收入增長速度都是較高的。
此外,“明瑟收益率”原理也能證明二者之間存在正相關關系。“明瑟收益率”是國際上教育年限收益率的通行指標③,是利用明瑟收益函數計算的教育邊際收益率,它反映受教育者多受一年教育的收入變化率。隨著在我國收入分配格局的不斷變革,教育因素對個人收入分配的作用越來越大。可見,對實習成本的投入,能促進技能型人才發展,進而能提升高技能人才的個人收入水平和納稅能力,豐富稅源結構,增強國家財政實力,構建穩固強大平衡的公共財政體系。
(二)財稅政策支持對大學生實習成本負擔的影響
財政政策是國家宏觀調控的重要工具,是通過財政支出投向與結構上的引導,稅收負擔水平的相互調整,結構性稅制的區別對待等制度安排來發揮作用的。財稅政策對大學生實習成本的承擔主要表現在導向與扶持功能上。
從行為規范的意義上講,就是為了實現特定的社會經濟目標,主動調整財政分配過程和分配關系的基本準則和行為方式,也就是引導微觀經濟主體(如企業)選擇確立“道路規則”。如為適應后工業經濟時代對人才的需求,2005年10月頒布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》(國發[2005]35號)就進一步明確了財稅政策扶持技能型人才發展的政策導向。為培養技能型人才,規范高等院校大學生實習,從2009年1月起廣東省就《廣東省高等學校學生實習與畢業生見習條例(草案)》向社會廣泛征集意見。
從政策操作層面上看,就是公共部門通過參與國民收入的分配過程所形成的既定社會產品分配模式,也就是憑借稅收負擔的差別對待、公共支出的重點投入,以體現政府鼓勵或限制某一產業或部門發展的政策意圖。如針對職業教育實訓條件這一薄弱環節,2004年,教育部和財政部專門出臺了《教育部財政部關于推進職業教育若干工作的意見》,撥款1.1億元,共支持了50所職業院校的實訓基地建設。2005年,溫家寶總理在全國職業教育工作會議上指出,“十一五”期間中央財政對職業教育投入100億元,重點用于支持職業教育實訓基地建設。
可見,財稅政策的導向與扶持功能是巨大的。特別是在市場經濟條件下,由于存在“外部效應”,市場機制自身往往難于實現資源(實習資源)的有效配置;加上一些企業對共同實施技能型人才培養(如接受大學生實習)方面存在短視行為,淡化自己應盡的社會責任,這就需要政府加以適當干預。通過制定大學生實習成本合理負擔的財稅政策,通過財政補貼、貼息、稅收減免等形式來引導企業接受大學生實習。
四、構建大學生實習成本的財稅政策支持路徑
(一)在國家職業教育的投資現狀中把握現行財稅政策存在的問題
為了培養職業技能型人才,從1986-2001年,16年間全國職業教育財政投入共計9億元;2004年,為改善實習條件投資1.1億元;2005年,為建設職業教育實訓基地就投資100億元。這些財政投資在促進技能型人才發展的同時,仍然存在如下問題。一是涉及高級技能型人才發展的財稅政策散見于各類法律法規中,政策取向缺乏系統性,使得技能型人才成長(如企業接受大學生實習的補貼與激勵標準,企業與高職院校合作建立實訓基地的相關支出,能否如實稅前扣除)的相關財稅政策的覆蓋范圍不再存在明顯的真空領域;二是公共財政教育投入總量少,市(地)一級政府可調控的財力不足,還沒有達到4%的教育投資基本底線;三是財政支出結構不盡合理,向一般競爭性領域投資過多,形成財政供給“越位”;而對社會公共產品如社會保障、基礎教育、重點事業、基礎設施、環境保護和科研等方面保障不足,形成財政供給的“缺位”;四是預算外資金收支管理缺乏統一協調,在預算管理上還沒有單獨編列技能型人才專項預算;五是還沒有健全公共資金投入的績效評價體系。
(二)在深化公共預算改革的過程中建立實習成本單獨列示的預算制度
目前,對技能型人才教育培訓的資金投入存在政出多門的現象。各級教育部門的高等和中等職業教育經費、各級發展和改革委員會擁有的職技培訓基本建設資金的二次預算分配、稅務系統以稅收優惠形式體現的促進技能型人才培養的稅式支出預算、民政部門對民間組織技能型人才培訓的支出等。為此,有必要借鑒市場經濟國家的復式預算體系中的特別預算形式加以單獨列示,結合推進中的政府收支分類改革,按照技能型人才培養的類型與模式,建立以政府財政部門為主導,以教育系統部門預算為基礎,重新劃分技能型人才教育與培訓投入的收支分類基礎,逐步推行跨越部門邊界的“以實習成本投入為編制基礎”的“跨部門預算制度”。
(三)在設立大學生實習專項資金的基礎上健全績效評價與追蹤問責機制
為了確保大學生實習資金使用效果,必須建立實習專項資金,并且對其使用績效進行評估。大學生實習專項資金是指具有特定使用范圍,用于大學生專業技能實習建設所需單獨核算的資金。只有在規范上下工夫,才能確保專項資金使用的安全、有效,才能提高資金的使用效益。一是預算編制力求規范、剛性,實施“以結果為導向”的績效預算。二是對項目結余資金要加強管理,使用實習專項資金的單位要按照預算批復的要求,積極組織項目實施,加快項目執行進度,對已經執行但當年尚未完成的項目所形成的專項結余資金,要按照預算管理的要求,納入下一年度預算;對于已完成的項目形成的凈結余資金,原則上應上繳財政,如項目單位需留作自用,須報經財政部門同意,不得隨意處置。三是嚴格專項資金的支出管理,堅持“專項核算、專人管理、專款專用”的原則,嚴禁擠占、挪用專項資金。
(四)在構建校企合作、產學一體的教學模式下實現大學生實習成本補償多元化
在促進高級技能型人才發展問題上,鼓勵社會力量參與,構建和諧互動的合作伙伴關系,不僅是我國人才發展的一種戰略,而且也是市場經濟國家的基本經驗。例如,在德國,政府出面干預,使產學合作制度化,使學校和企業相互支援、共同受益,已積累了相當成功的經驗。一方面,企業依據曾經給予學校的財力支援比例分享教育成果;另一方面,學校培養企業所需人才,以接受企業的資金援助。同時,德國政府設立“產業合作委員會”,對企業和學校雙方進行監督,對接受學生實習的企業給予一定的財政補償。對不接受大學生實習,或不愿意大學生來就業的企業則增加一定的稅金,當然也會公布因教育水平低而不能滿足企業需求的學校名單,減少或停止其財政支持,以此促進產學之間的互動合作。
(五)在立法、政策制定和完善的過程中確保大學生實習有法可依
目前,有不少地方政府出臺了大學生實習與見習、就業與創業的鼓勵政策,如財政補貼、財政優惠、財政貼息等財稅優惠政策。廣東省還率先出臺了《廣東省高等學校學生實習與畢業生見習條例(草案)》。草案規定,“國家機關、國有和國有控股企業、財政撥款的事業單位和社會團體應當按照在職職工的一定比例接收學生實習,具體比例由地級以上市人民政府確定。除此之外的企業,政府將采取扶持和獎勵的方式,鼓勵接收學生實習、見習”。條例草案還對建立大學生實習基地、見習基地等作了詳細規定,為大學生實習問題的解決提供了政策法律依據。
(六)在具體操作層面上重點建設好四個制度
第一,建立健全企業大學生實習成本投入的加倍扣除制度。也就是說,企業用于大學生實習成本的投入,不僅可以如數在繳納企業所得稅前全額扣除,還可以按照一定的比例加倍扣除,從而鼓勵企業加大接受大學生實習的力度。
第二,完善企業、社會團體和個人對職業技能培訓機構捐贈投入的免稅制度。這一制度包括兩方面的含義。首先,企業和個人對職業技能培訓機構的捐贈,不受現行稅制捐贈支出稅前扣除比例的限制,可以全額扣除。其次,就取得捐贈收入的職業技能培訓機構而言,這部分收入也不作為一般經營性收入,同樣享受免稅待遇。
第三,運用好獎懲制度。對于實行“產學合作”,接受實習生達一定規模、實習生滿意度高的企業,經有關部門審核,可以比照校辦企業的有關稅收優惠政策,予以適當鼓勵與扶持。
第四,規范好實習生專項資金制度。對實習生專項資金的預算、使用、管理必須規范。對實習單位的財政補貼(如按200元/人)、稅收優惠比例,對實訓基地建設與接納大學生實習開支情況等等,都要單獨列示,陽光操作。
