一、前言
２０１０年年末，在財政部的財政工作報告中第一次提出要“加強行政事業單位的內部控制建設”。我國社會主義市場經濟逐漸完善和成熟，但行政事業單位的內部控制建設相對薄弱，加強行政事業單位的內部控制建設是防范財務風險的重要環節。內部控制是實現經營目標，保護資產安全完整，遵守國家的法律法規，提高組織運營的效率及效果的基礎。內部控制制度是現代企業制度的重要內容，事業單位為保證國家方針、政策的順利貫徹執行，必須建立完善內部控制機制，營造理性、嚴謹、務實的控制環境。一個單位有了良好的控制環境，管理層就能重視內部控制建設，根據實際情況不斷完善內部控制制度，不斷完善行政管理職能，有效控制經費的增長和鋪張浪費，提高員工的積極性和創造力，形成和諧良好的組織文化。任何一個組織在發展過程中都會面臨來自內部和外部的各種風險，如國家政策調整、行業風險、市場風險、財務風險以及內部舞弊等。事業單位的目標是履行國家賦予的公共管理職能，發揮經費的最大效應。內部控制是為保證組織經濟活動正常進行所采取的一系列必要的管理措施，達到提高管理效率、防止管理層的逾越和串通舞弊、控制風險的效果。良好的內部控制可以有效地維護利益相關者的權益，保護國有資產，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益。內部控制應當貫穿于決策、執行和監督的全過程，全員參與，全面控制，不存在空白點。重點關注主要業務事項和高風險領域，依據所處的行業環境和經營特點，根據職業判斷確保不存在重大缺陷，通過優化治理結構、機構設置和權責分配形成相互制約、相互監督的機制。根據外部環境和內部情況的變化，加以調整，對發現的問題及時采取補救措施。
根據《企業內部控制基本規范》，內部控制包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督5個要素。內部環境是其他內部控制要素的基礎，規定單位的紀律和架構，影響管理目標的制定，營造單位的文化氛圍并影響員工的內部控制意識，是企業制定和實施內部控制的基礎。控制環境構成一個單位的內部控制氛圍，反映單位內部人員特別是管理層對內部控制的態度，是所有控制方式和方法賴以存在和運行的環境。內部環境包括治理結構、機構設置與權責分配、內部審計機制、人力資源政策、企業文化5個方面。
一、治理結構
事業單位具有特殊性質，只對政府和上級部門負責，單位治理結構不設置股東大會、董事會、監事會和經理層。所以單位負責人和其他高級管理人員營造良好的內部控制環境將發揮關鍵作用。如果管理層只受一個人或幾個人支配，單位經營風險、管理目標以及對公共管理職責的落實，都難以保證。單位的管理層應該充分認識到內部控制環境的重要性，引起思想上的重視，根據單位的實際情況不斷完善內部控制制度。首先提高內部控制要求，單位負責人對單位財務會計報告的真實性、完整性、合法性以及內部控制制度的合理有效負主要責任。要真正樹立起單位負責人為財務工作和內部控制建設第一主體的意識，加強對事業單位負責人的現代企業管理知識相關培訓，提高管理水平和職業素養。財政部門、人事部門和審計部門聯合對事業單位的負責人和管理層相關人員進行內部控制知識培訓，使他們充分意識到內部控制制度建設的重要性，強化內部控制意識，優化內部控制環境。單位管理層的知識和技能，以及誠信和道德觀念是內部控制有效性的保證。事業單位負責人和管理層通過身體力行，以身作則，營造和保持誠信的環境，使員工在一般和特定情況下能保持正確的判斷和操守。管理層分為決策、監督、管理3個層次，對本單位內部控制活動承擔決策、監督和執行的職能。
二、機構設置與權責分工
事業單位經濟活動簡單，機構設置按照科學、精簡、高效、透明和制衡的原則，綜合考慮本單位的業務性質、管理要求、文化理念等因素，合理設置內部機構，明確各機構的責任權利，避免職能交叉、缺失和權力過于集中，形成責權一致、互相制約、互相協調的工作機制。事業單位的內部控制應抓住關鍵點，根據業務流程和經濟活動中容易產生風險的環節進行監督檢查。事業單位要根據不同的業務需要設置內部機構，權利責任落實到各相關單位，體現不相容職務相分離的要求。每筆業務要經過兩個或兩上以上的部門和人員處理，使單個人或部門的工作必須與其他人和部門的工作相一致或相關聯，相互監督和制約。所采用的組織結構要有利于管理，有利于信息溝通。
單位要設立專門的內部控制機構和崗位，制定內部控制制度并組織落實，確定各職能部門或業務單元對于內部控制的權利義務并進行整合，向管理層報告內部控制建設進展和存在的問題。即專門負責內部控制在各部門間的組織協調和日常事務工作。
單位要賦予內部審計部門適當的權力確保其獨立履行審計職責，對內部控制有效性進行評價，提出建議；對管理層負責，發現問題及時溝通，有對異常情況進行追查和提出處理處罰建議的權力。
財會部門是內部控制制度的中心。單位的各項業務都要經過財務部門的審核登記入賬。財務部門要依據《中華人民共和國會計法》、《事業單位會計制度》、《會計基礎工作規范》等相關法律法規的規定，制定出適合本單位的財務會計制度，保障會計信息處理程序和財務報告的真實、可靠、完整。應賦予財務部門負責人相應決策權力，在經營策略、風險評估和決策等環節發揮關鍵助手和參謀作用。
三、內部審計機制
內部審計是內部控制的一部分，也是監督內部控制其他環節的主要力量。內部審計部門在內部控制制度制定過程中提出建議，對執行過程進行監督，幫助單位營造良好的控制環境。事業單位為加強內部審計工作，應設置單獨的機構，配備具有較高職業道德水平和綜合素質的人員，保持內部審計工作的獨立性。
內部審計工作的目標是促進組織提高經濟效益，評價內部控制的有效性，提出改進意見，對內部控制體系運用信息系統和溝通渠道進行公正的分析判斷和監督評價。內部審計職責包括審計會計賬目，評價內部控制制度以及審核內部控制執行的效率和效果，向上級管理層報告，保證內部控制制度更加完善。要注重事前審計，對于計劃和預算的內容進行分析論證，預測將來可能出現的問題和不利因素，事前提出糾正和修改的建議，供管理層決策參考，避免決策失誤。在經濟業務執行過程中，把實施情況與計劃和預算進行比較分析，找出失誤和存在的問題，采取措施加以糾正，使計劃更加符合實際。內部審計人員不僅要具有專業知識，還要掌握計算機知識和應用技術，在內部審計過程中充分利用信息技術平臺，分析評價資源配置的經濟性、效率性和效果性，從實際出發，履行經濟監督職能，保證內部審計的客觀性、公正性和權威性。
內部審計包括事前計劃和方案，事中對審計程序的選擇和應用、工作底稿、記錄和復核、報告編制與審批，事后對內部控制的評價。國際內部審計師協會在《內部審計實務準則》中強調，“內部審計師必須獨立于他們所審核的活動”，這是內部審計機構最重要的原則，保持獨立性，才能提高內部審計工作質量，有效地發揮內部審計工作的作用。
四、人力資源政策
事業單位由于其特殊性，人員比較穩定。良好的人力資源政策對更好地貫徹和執行內部控制有很大幫助。單位內部控制的成敗取決于職工素質的高低。保證單位所有成員都具有誠信、道德價值觀和職業能力的人力資源政策，是內部控制有效執行的關鍵因素之一。
單位應根據業務活動的需要，按照人力資源的框架要求，明確各個崗位的職責權限、任職權限、任職條件、工作要求，遵循公開、公平和公正的原則，通過公開招聘、競爭上崗等多種方式選聘優秀人才。對選聘人員實行試用期和崗前培訓相結合制度，進行嚴格考核，考核合格，正式上崗；考核不合格，應及時解除勞動關系。
單位應制訂長期培訓計劃，提高職工的職業素養和專業勝任能力。培訓要結合業務特點，因材施教，合理規劃，營造尊重知識、尊重人才和關心職工自身發展的文化氛圍，加強后備人才建設，促進全體職工的知識技能持續更新，不斷提高職工的服務效能。
事業單位應建立科學的指標評價考核體系，對管理人員和全體職工進行考核和評價。制定與業績考核掛鉤的薪酬制度，切實做到薪酬安排與職工貢獻相協調。對各級管理關鍵崗位職工實行定期輪崗制度，明確輪崗范圍、方式等，形成員工的有序流動，全面提高職工素質。根據法律健全職工退出機制，明確退出條件和程序，確保單位和職工的利益不受損害。對于考核不合格的職工，先暫停工作進行培訓或調整工作崗位，安排轉崗培訓，仍不能滿足崗位職責要求的，按規定解除勞動合同。單位關鍵崗位人員離職前應根據有關法律的規定進行工作交接或離任審計。定期對人力資源的開發利用進行總結，分析問題和不足，完善相關政策，使單位整體團隊充滿生機和活力。
五、企業文化
企業文化是在經營管理過程中形成的、整體團隊所認同并遵守的價值觀、經營理念和企業精神，以及在此基礎上形成的行為規范的總稱。事業單位應加強企業文化建設，培養積極向上、誠實守信、具有協作精神和團隊合作意識的企業文化。管理層在企業文化建設中應發揮主導作用，以自身的優秀品格和腳踏實地的工作作風，帶動整個團隊，共同營造積極向上的企業文化，總結優良傳統，挖掘文化底蘊，使職工樹立正確的價值觀，提高道德水平。引導和規范職工的行為，對職工的精神風貌、儀容儀表、工作紀律、待人接物、環境衛生、組織管理等做出規定，培育有自身特點的企業文化，增強職工的使命感和責任心，使職工的價值在單位得到充分體現。對不同級別的職工要一視同仁，建立融洽的組織環境。事業單位要建立豐富多彩、積極正面的企業文化。
市場經濟的高速發展，給事業單位的內部控制提出了更高的要求，事業單位要在實踐中不斷完善內部控制制度，保證會計信息的真實可靠和資產的安全完整，提高風險意識，保證單位經濟活動的高效廉潔，提高事業單位的管理水平和服務水平。
