現行《高等學校會計制度（試行）》于1998年頒布，該制度的實施，將高等學校原采用的“資金收付記賬法”統一規范為“借貸記賬法”，高校的會計報表也從“資金平衡表”關系統一為“資產負債表”關系，這些改革對規范高校的會計核算、完善高校的預算管理發揮了積極的作用。然而現行制度頒布至今已有12年，高等學校在辦學理念、辦學體制、經費來源、資產管理等方面發生了巨大的變化，現行制度已經明顯滯后，無法滿足高校財務環境變化的需求，為此，財政部會計司對現行制度進行了全面修訂，于2009年8月12日印發了新的《高等學校會計制度》（征求意見稿）（以下簡稱新制度），并擬定于2011年1月1日起施行。
此次改革的目的是：規范高等學校的會計行為，促進高校加強預算管理、財務管理、資產管理和績效評價。征求意見稿的變化總體上可歸納為六個方面：改“收付實現制”為“權責發生制基礎”；增加與公共財政改革相關的核算內容；對高校固定資產計提折舊；將基建會計納入“大賬”核算；對收入支出類會計科目的設置進行重新調整和分類；補充財務報表包括的內容，完善報表體系。
一、征求意見稿變動的主要內容
通過對新舊制度的比較，將征求意見稿變化的主要內容歸納如下。
（一）引入權責發生制基礎
新制度在總說明（三）中明確規定：高等學校會計采用權責發生制基礎，改變了原來以收付實現制為基礎的會計核算方式。這是新制度中的一項重大改變。高校的經濟活動正逐步向企業靠攏，權責發生制基礎能更準確地反映高校的資產、負債狀況及償債能力，有利于高校進行辦學成本的核算，提高辦學效率、防范財務風險。
（二）增加與公共財政改革相關的核算內容
新制度中增加了與國庫集中收付、政府收支分類、國有資產管理等公共財政改革相關的核算內容，增加了“零余額賬戶用款額度”、“財政應返還額度”等賬戶，提高了資金的透明度，信息使用者能直接明了地掌握高校經費的使用及結余情況，確保了資金的使用安全。
（三）高校資產計提折舊
長期以來高校固定資產以原值反映不計提折舊，導致了國有資產信息失真，助長了高校資產的浪費和重復投入等現象。為滿足資產管理需要，新制度中明確規定高等學校應當對固定資產計提折舊，分攤固定資產的成本。這將有利于真實反映高校資產價值、合理確定高等教育成本，促進高校固定資產的合理使用。
（四）將基建會計納入“大賬”核算
高校會計核算的對象應包括教學科研和基本建設在內的一切經濟活動，但長期以來，高校的財務會計與基建會計實行分開核算，實質上形成了兩個會計主體、兩套賬，無法反映高校的整體經濟活動及真實的財務情況。新制度中增加了“在建工程”、“基建工程”兩個一級核算科目，將基建會計納入了“大賬”核算。這將有利于全面、真實反映高校的財務狀況，避免高校因負債狀況不實而盲目擴大投資，同時也為金融機構評價高校的財務狀況提供了數據支撐。
（五）對收入支出類科目重新調整和分類
公共財政改革、高校經費來源及支出項目的日益多元化，使原來的收入支出類會計科目的設置無法滿足新的核算要求，因此新制度對收入支出類科目進行了重新調整和分類。將收入類科目劃分為：財政補助、政府補助、教育事業收入、科研事業收入、其他收入等大類，對教育事業收入再進一步細分為：學費收入、住宿費收入、考試費收入、培訓費收入等；費用類科目則重新按：教育費用、科研費用、管理費用、財務費用、其他費用等大類劃分。收入支出科目的重新調整分類，有利于財會人員準確把握高校的各項收支核算，高校的收入支出更為清晰明了，信息使用者也能更好地了解高校資金的來源變動。
（六）會計報表的變化
基于權責發生制基礎的引入，新制度對會計報表的種類、內容、編制基礎、編制要求等進行了重新規范。現行制度的資產負債表、收入支出表和支出明細表，主要反映高校的財務狀況和收支情況，只能起到統計財務數據的作用。征求意見稿規定：高等學校會計報表包括資產負債表、收入費用表、現金流量表、財政撥款收支表、基建投資表以及有關附表，綜合反映高等學校的財務狀況、收入費用、現金流量及財政撥款收支情況等會計信息，并重新設計表中項目構成、改進報表格式，完善了報表體系。新制度擴展了會計報表的信息含量，彌補了現行制度報表反映的內容及報表體系不完整、會計信息失真的缺陷。
二、征求意見稿對高校財務工作產生的影響
征求意見稿的出臺，必定會對高校的日常核算、籌資融資及預算工作等諸多方面產生影響。
（一）對高校日常核算工作的影響
征求意見稿的變化必將加大會計核算人員的日常核算工作難度。
1.權責發生制基礎引入，要求會計人員改變傳統固化的收付實現制核算觀念，潛心研究在權責發生制下應如何正確確認各期產生的債權、債務、收入、支出的問題。
2.如何將基建賬合并到“大賬”上，這是將基建會計納入“大賬”核算的一個難點問題，也是合并建賬必須解決的首要問題。
3.將基建會計、后勤收支全部納入高校“大賬”，必將對會計核算機構的設置、財務管理體制等產生巨大影響。高校應如何設置核算機構、完善現有的管理體制，是急需探索和解決的問題。
4.基建會計、后勤收支納入高校“大賬”，使得高校會計主體的整體經濟情況清晰明了，會計信息量更為真實豐滿。但高校“大賬”的核算必將會增加入賬的難度，加大會計人員日常核算的工作量。
（二）對高校籌資融資工作產生的影響
1.現行制度中高校固定資產是以原值在資產負債表中列示的，征求意見稿要求對固定資產計提折舊，按凈值在資產負債表中列示。高校的資產總額將會因折舊的計提而大大縮水，進而會使高校的資產負債率提高。有巨額貸款的高校將會因資產負債率過高而無法繼續獲取貸款。
2.權責發生制的引入，要求按應收、應付反映高校的債權債務，原來沒有入賬的各種應付工程款、設備款、材料款等等，將按規定作為債務在當期列支，使得高校的負債總額增加，資產負債率提高，從而加大高校的貸款難度。
（三）對高校預算工作產生的影響
1.權責發生制基礎、資產計提折舊，均要求以應收或應付的產生為標志來確認本期收入和費用，應收、應付的確認，增加了預算編制中的不確定性和預見性，加大了預算編制的難度。另外，基建賬并入“大賬”，基建收支的內容將納入預算的編制中，而學校的基建貸款、還款等數據又并非財務部門所能左右和控制的。因此，新制度的執行必將對預算編制體系產生影響，引發對部門預算的改革。
2.對收支科目的重新分類和調整，使高校的教學費用、學生事務費用、科研費用、管理費用等各項支出的核算脈絡清晰、簡潔，為高校進行各項教育成本的預算分析提供了方便，有力促進了高校的預算控制和預算管理作用的發揮。
三、完善《征求意見稿》的幾點建議
依據公共財政體制改革要求和高校現行實際情況，對征求意見稿提出以下幾點建議。
（一）規范固定資產計提折舊的對象和范圍
權責發生制基礎、計提資產折舊，要求資產使用形成的收入與其折舊費用配比，這意味著折舊費用必須有相應的收入來源進行補償。高等教育是公益事業，學費標準受到政府嚴格控制，高校固定資產無法按照市場規律進行經營并獲得直接的收益，其資金來源主要依靠財政撥款、學費收入及銀行貸款。學費收入屬政府非稅收入，納入部門預算管理，高校的財政撥款多采取定額加專項的模式，對財政性資金購置的固定資產折舊費用尚未形成進行撥款補償的模式。目前高校利用各類資金購置的固定資產存量是一個不小的數目，即使按平均年限法計提折舊，也是一筆大的金額，必然涉及到補償資金的來源問題，否則就會導致本期盈余的虛虧。因此，必須考慮高校固定資產應如何計提折舊的問題，對高校固定資產計提折舊的對象和范圍予以規范。
（二）補充、完善“并賬”的實施細則
新舊制度的會計科目，特別是凈資產類科目的變化較大，如何將原科目的余額過渡到新科目中；另外，基建賬如何并入“大賬”中，這些都是期初建賬不可回避的問題，直接關系到新制度能否平穩過渡、順利實施。征求意見稿實施的時間已進入倒計時，因此，財政部應盡早做出“并賬”的統一規范，做到“兵馬未動，糧草先行。”
（三）進一步完善會計科目的設置
1.建議在“應收賬款”科目下增設“——學費（住宿費）”一級明細科目，專門核算因學生欠費而形成的債權。高等教育不屬于義務教育的范疇，學生欠費實際上構成了學校的一項債權資產。另外，應針對學生欠費不交的實際情況設置并計提壞賬準備，這樣既可以全面記錄學生的欠費情況，真實反映學校的資產狀況，也便于與有關管理部門進行核對，及時催繳學生欠費。
2.建議增設“土地購置費用”科目，反映高校用于購買土地所支付的資金。隨著高校的擴招，許多高校都為購買土地支付了大量的資金。這筆費用應如何反映，新舊制度均沒有明確規定。因此，建議增設“土地購置費用”科目，對購置土地費的費用進行單獨核算，并在財務報表中予以單獨列示，這樣既滿足管理者了解高校的負債結構，合理安排償債資金，又便于金融機構對高校財務狀況進行合理評價。
3.建議在“財政補助收入”科目下增設“——基建撥款”一級明細科目。基建撥款是高校財政補助收入的一項重要內容，其款項具有專款專用的性質，需單獨核算和反映。因此，建議增設“基建撥款”一級明細科目，將其作為“財政補助收入”的二級科目，與教育經費撥款、科研經費撥款等明細科目并列。
（四）建議建立財務報告公開披露制度和外部審計制度
隨著高校籌措辦學資金渠道的增多，與高校合作辦學的單位日趨增多，高校財務信息的需求者已趨于多元化，但他們卻不能從公開的渠道獲得所需要的財務信息。因此有必要對高校的財務信息披露和審計制度進行補充和完善，即建立財務報告公開披露制度和外部審計制度，重點披露學校的資產、負債、資金的使用情況及高校負債的組成結構、負債利息償還及解決辦法等相關情況。這將有利于報表使用者了解高校的財務狀況，為其進行科學決策提供參考。
四、新舊制度平穩過渡的對策
《征求意見稿》定于2011年1月1日起施行，新制度的實施進入了倒計時。此次修訂的《征求意見稿》改動幅度大、涉及范圍廣、影響程度深，為確保新舊制度平穩過渡，高校應積極應對，充分做好相關準備工作，以確保新制度得以順利實施。
一是積極組織進行相關業務培訓，幫助會計人員盡快實現從“收付實現制”向“權責發生制”思維模式的轉變，以適應核算工作的新需要。
二是對學院固定資產進行全面清查和核對，為準確計提固定資產折舊做好準備。
三是做好各項基建賬務的清理核對工作，及時清理往來賬務，及時辦理做好竣工資產的移交手續，為基建賬并入“大賬”做好相關準備。
四是做好費用歸類的基礎工作，將學院發生的各種耗費按新的分類的口徑（教育、科研、管理、財務、其他）重新進行歸集、計算和分配，為新舊科目的“并賬”做好準備。
