政府績效評價就是指運用科學(xué)的標(biāo)準、程序和方法對政府行為主體的工作及其結(jié)果作出的評價。政府績效評價是提高政府績效的有效機制。20世紀70年代之后，特別是80年代以來，西方社會乃至整個世界發(fā)生了根本性的變化。公眾的價值觀念多元化、需求多樣化，民眾民主意識、參政意識增強，時代的變化對政府提出了新的要求。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強的應(yīng)變能力和創(chuàng)造力，對公眾的要求更具有影響力，更多地使公眾參與管理。傳統(tǒng)公共管理體制僵化、遲鈍，具有使行政機構(gòu)規(guī)模和公共預(yù)算總額產(chǎn)生最大化的傾向，易于導(dǎo)致高成本、低效率的問題愈來愈突出。西方各國在20世紀七八十年代普遍面臨政府開支過大、經(jīng)濟停滯、財政危機嚴重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對政府的不滿越來越強烈等問題，也促使人們開始變革傳統(tǒng)的公共行政體制。在這種背景下，一種突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)、工商管理學(xué)、政策科學(xué)（政策分析）、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的理論、原則、方法及技術(shù)融合進公共部門管理的研究之中，以尋求高效、高質(zhì)量、低成本、應(yīng)變力強、響應(yīng)力強、有更健全的責(zé)任機制的“新公共管理”模式應(yīng)運而生。“新公共管理”改革浪潮使績效評價在政府部門得以廣泛運用，各國不同程度地建立了績效評價結(jié)果利用與管理的相關(guān)制度。對我國而言，近年來各地也借鑒西方經(jīng)驗嘗試開展政府績效評價，并把結(jié)果與部門領(lǐng)導(dǎo)及員工的獎懲聯(lián)系起來。但總體而言我國政府績效評價尚處于探索階段，存在著許多亟待解決的問題，不能真正發(fā)揮績效評價“助推器”之功能。因此建立適合我國政府績效評價的指標(biāo)體系，使績效評價指標(biāo)能夠真正反映出政府實際績效并切實保證落到實處，將有助于為政府改進政府管理、提高政府工作效率、促進依法行政和國家政治文明的發(fā)展提供動力和保障。
一、國外政府績效評價的現(xiàn)狀
20世紀70年代以來，英、美等發(fā)達國家興起了一場旨在推動政府更重視績效提高的“新政府運動”。其主要特點是以“政府績效評估”作為核心“管理工具”。引用一位著名管理學(xué)家的話就是“傳統(tǒng)的‘行政國家’，正在轉(zhuǎn)變?yōu)椤u估國家’”。世界上很多國家都在對政府部門進行改革，并加強對政府績效的考評，其中，美國政府和英國政府的績效評價體系的影響力最大。世界各國政府對績效的評價也作出了許多努力，形成了不同特色的績效評價體系。
（一）美國政府績效指標(biāo)的設(shè)計
20世紀末政府績效評價走上了法制化的軌道。政府績效評價的重點從經(jīng)濟和效率評價轉(zhuǎn)向了效益和顧客滿意程度方面，政府的服務(wù)質(zhì)量被提到了重要地位。為促使政府追求更合理的績效，美國于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），要求聯(lián)邦政府各機構(gòu)制定包括使命陳述和長期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃，制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績效管理年度計劃，定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。2003年的預(yù)算中，美國政府制定了一項簡單的評級制度，根據(jù)平衡計分卡①原理設(shè)計的成效計分卡標(biāo)準來評價聯(lián)邦機構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。成效計分卡標(biāo)準的運用，為衡量部門績效提供了切實可行的依據(jù)，使各部門的工作結(jié)果具有可比性，計分結(jié)果促進了各部門努力改進自身存在的問題。
（二）英國政府績效指標(biāo)的設(shè)計
早在20世紀80年代，英國審計委員會將財務(wù)管理新方案改革中設(shè)立的“經(jīng)濟”、“效率”和“效益”的3E標(biāo)準體系引入政府績效審計的框架中，并運用于政府管理實踐中。自此，英國政府部門績效評價指標(biāo)主要圍繞經(jīng)濟測定、效率測定和效益測定三個方面來開展。經(jīng)濟測定主要包括成本與投入的比率、行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率、人均開支測定、單位成本測定、經(jīng)濟改進余地測定和資源浪費測定等。效率測定涉及投入與產(chǎn)出的比率，包括應(yīng)用效率示標(biāo)和眾多而復(fù)雜的量化分析方法（如回歸分析等）。效益測定關(guān)注組織產(chǎn)出的質(zhì)和社會效果，包括質(zhì)量測定、社會效果測定和顧客滿意度測定等。
（三）新西蘭政府績效指標(biāo)的設(shè)計
新西蘭政府要求各部門簽訂績效協(xié)議，協(xié)議包括產(chǎn)出指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。同時要求各部門遞交月度、季度、年度績效報告。月度和季度報告包括撥款類型、運行狀況、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負債表等四項指標(biāo)。年度財務(wù)報告包括財務(wù)狀況、運行狀況、業(yè)績目標(biāo)、服務(wù)業(yè)績、借債需求、承諾支出、或有負債、緊急支出、會計政策等十余項指標(biāo)。
（四）歐盟政府績效指標(biāo)的設(shè)計
荷蘭在2004年下半年出任歐盟輪值主席國，荷蘭社會文化規(guī)劃署根據(jù)荷蘭內(nèi)政和王國關(guān)系部要求，對歐盟成員國及四個主要非歐盟國家的公共部門進行績效調(diào)查。相關(guān)調(diào)查報告認為，“因其產(chǎn)品的特點（在廣泛的領(lǐng)域制定政策、制定法律、維護公共秩序以及管理政府機器等），很難找到自然的績效指標(biāo)評估公共行政。因此，有人認為公共行政的運行最好用主觀指標(biāo)來衡量。這些指標(biāo)主要反映公眾對公共服務(wù)的信心。因此，他們選定了衡量政府質(zhì)量的四個指標(biāo)，即政府機構(gòu)的規(guī)模、透明度、政府干預(yù)的效度和腐敗。
此外，加拿大、荷蘭、德國、以色列等國一般采用“3E”標(biāo)準，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計出符合本國國情的績效評價指標(biāo)體系。
二、我國政府績效評價的現(xiàn)狀
近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，政治體制改革也不斷深入，公共管理領(lǐng)域也發(fā)生著深刻的變革。我國各級政府借鑒西方的改革經(jīng)驗，紛紛組織內(nèi)部人員參與部門內(nèi)部績效評價指標(biāo)的研究和探索。例如，山東省煙臺市的“社會服務(wù)承諾制”、福建省漳州市的“機關(guān)效能建設(shè)”、河北省的“干部實績考核制度”、青島市的“目標(biāo)管理績效考核”、南京市及珠海市的“萬人評政府”、廈門市思明區(qū)的“公共部門績效評估”以及甘肅省的“非公有制企業(yè)評價政府部門”等活動都相繼開展。各地根據(jù)評價的性質(zhì)與行政發(fā)展的需要對評價結(jié)果不同程度地加以運用。從各地實施績效評價的情況來看，主要是將評價結(jié)果作為考核部門和單位領(lǐng)導(dǎo)績效的重要依據(jù)，實施“末位淘汰制”。2009年7月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在七種情況下將被問責(zé)，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制走上了法制化軌道。但是，我國政府績效評價體系尚處在雛形階段，主要是對政府的政績考核。因為政府只有政績才能向人民交待清楚自己的行政活動的社會價值。政績考核實質(zhì)上既是落實地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是推動體制創(chuàng)新的重要工具，政績考核目標(biāo)已成為左右地方政府首腦和部門首腦執(zhí)行決策的基本依據(jù)。但是，對政府進行政績考核只說明政府職能的一方面，不能真實反映政府績效的全部。因此，應(yīng)借鑒世界各國的績效評價指標(biāo)，聯(lián)系我國的國情，設(shè)立具有中國特色的政府績效評價指標(biāo)體系。
三、我國政府績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建
（一）構(gòu)建政府績效評價指標(biāo)體系的基本原則
結(jié)合目前我國的實際情況，當(dāng)前我國政府績效評價指標(biāo)體系的選擇和設(shè)計需要遵循的基本原則包括五個方面。
1.代表性。指標(biāo)要有針對性，能夠把要評價的政府績效的特征突出出來。在反映某個典型特征的指標(biāo)可能有多個時，應(yīng)該盡量選擇具有代表性的關(guān)鍵指標(biāo)。
2.可操作性。指標(biāo)不僅科學(xué)客觀，而且要簡便實用，便于操作，易于度量。定量指標(biāo)相對易于獲取，在缺乏數(shù)據(jù)的情況下使用調(diào)查數(shù)據(jù)代替，個別情況輔之與專家評估；定性指標(biāo)可以根據(jù)語義差別分析法加以判斷。
3.具有可比性。所選擇的指標(biāo)便于橫向和縱向的分析研究，具備國際對比交流和國內(nèi)通用的特點，以及保持一定的連續(xù)性。
4.相對獨立性。指標(biāo)之間具有相對獨立性和相關(guān)性，避免指標(biāo)相互重疊和重復(fù)評價，避免指標(biāo)評價指標(biāo)結(jié)果相互抵消。當(dāng)指標(biāo)間存在明顯的相關(guān)關(guān)系時，應(yīng)選擇負載信息量大的指標(biāo)，保證既不丟失主要信息又能減少指標(biāo)數(shù)量，便于實際運用。
5.系統(tǒng)性。不同指標(biāo)的敏感性不同，有些指標(biāo)變化緩慢，有些指標(biāo)變化較快。指標(biāo)體系要注意它們的平衡，避免失衡。
（二）政府績效評價指標(biāo)體系的基本構(gòu)成
我國一些學(xué)者也曾對政府績效評價指標(biāo)問題提出一些意見。唐仁剛、唐天偉認為政府績效可劃分為政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟福利等4個一級指標(biāo)，設(shè)計了47個二級指標(biāo)，形成了地方政府績效評價指標(biāo)體系。國家審計署董大勝、崔振龍研究認為政府績效評價應(yīng)包括政府總體和政府部門兩大評價指標(biāo)體系。政府總體評價指標(biāo)體系包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、國防和外交、政府自身建設(shè)6個一級指標(biāo)和40個二級指標(biāo)。政府部門（單位）績效評價指標(biāo)體系包括政務(wù)管理、履行職責(zé)和資源管理3個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)和27個三級指標(biāo)。南京大學(xué)楊雄勝等人研究認為政府績效評價指標(biāo)體系“由5個一級指標(biāo)（政府工作完成度、工作完成影響性、資源耗費、資源使用效率和部門可持續(xù)發(fā)展等）、25個二級指標(biāo)和50個三級指標(biāo)構(gòu)成，力爭能夠全面系統(tǒng)地評價中國政府各部門的績效和業(yè)績狀況。”廈門大學(xué)王光遠教授認為“應(yīng)該改變傳統(tǒng)的績效評價方法，在績效評價標(biāo)準中引入?yún)f(xié)調(diào)和均衡的理念，借鑒管理科學(xué)中的平衡計分卡原理，從顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、財務(wù)以及學(xué)習(xí)和成長等四個層面，綜合評價政府及公職人員的績效。這四類標(biāo)準可以激勵和約束政府官員的行為，使各級政府的運行達到實現(xiàn)短期與長期目標(biāo)、內(nèi)部與外部、投入與產(chǎn)出、經(jīng)濟與社會效益等四方面的平衡。”吳志成認為，后現(xiàn)代國家的治理理論強調(diào)權(quán)力的正和博弈或雙贏，強調(diào)國家提供服務(wù)下的多元分權(quán)管理，提倡政府與市場、非政府組織和公眾在內(nèi)的多元主體通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系對公共生活進行合作管理，以實現(xiàn)“善治”的狀態(tài)。縱觀上述觀點，借鑒世界各國的績效評價指標(biāo)，聯(lián)系我國的國情，筆者認為目前我國政府績效評價應(yīng)以政府職能理論為主流，結(jié)合“3E”標(biāo)準和平衡計分卡理念，遵循構(gòu)建政府績效評價的基本原則，構(gòu)建具有中國特色的政府績效評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包括四個級次，其中一級指標(biāo)包括政府總體政府自身建設(shè)、政府工作完成度、資源耗費和部門可持續(xù)發(fā)展等四項指標(biāo)，15個二級指標(biāo)和50個三級指標(biāo)，如表1所示（附后）。
1.政府自身建設(shè)指標(biāo)主要表現(xiàn)為政府為遏制公務(wù)員腐敗、增強政府責(zé)任意識，提高政府效率采取的措施和效果，主要包括政治工作、行政工作、經(jīng)濟工作和社會工作等四個方面。其中公共政策制定的準確度、決策制度準確度、解決就業(yè)問題及維持社會穩(wěn)定等是衡量政府自身建設(shè)水平的重要參數(shù)。
2.政府工作完成度指標(biāo)是用來衡量政府各項工作對整個社會或某個地區(qū)社會發(fā)展成效的影響和貢獻，它具有間接性和根本性的特點。政府各部門的工作成效最終要表現(xiàn)在政令暢通、經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、環(huán)境改善等方面。
3.資源耗費與管理指標(biāo)著重評價財政資金的耗費總量以及財政資金的使用效率。無論是政府部門基本職能的完成及其產(chǎn)生的影響，還是政府部門為了維持部門的可持續(xù)發(fā)展以及為了建立學(xué)習(xí)與成長所做的努力，都需要耗費一定量的財政資金。因此，政府部門行使不同事務(wù)所耗費的財政資金的總量、財政資金使用效率以及產(chǎn)生的效果，是政府績效評價中最重要的部分，也是政府各部門的主管部門、財政部以及社會公眾關(guān)注的焦點。
4.可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)不僅是一個國家各方面能力的綜合表現(xiàn)，也是政府各部門所做的工作對國家未來發(fā)展的影響程度。顧客滿意度、業(yè)務(wù)流程規(guī)范、人員素質(zhì)和水平、學(xué)習(xí)與成長這四類指標(biāo)可以激勵和約束政府官員的行為，使各級政府部門的管理不斷創(chuàng)新以適應(yīng)外部環(huán)境和本部門發(fā)展的需要。
四、需要注意的幾個問題
（一）制定《政府績效評價法》，實現(xiàn)政府績效評價的制度化
開展政府績效評價涉及到政府、政府部門和所有政府活動，必須依法進行。制定《政府績效評價法》，通過立法確立政府績效評價的法律地位和工作機制并規(guī)范評價工作的程序、方法、法律效力，以及相關(guān)責(zé)任等，使評價工作正常化、制度化，減少評價工作的隨意性和不確定性，推動政府績效評價工作的開展。
（二）績效評價的動態(tài)相關(guān)性
績效評價是一個各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)系的動態(tài)過程，要想得到準確的評價結(jié)果，必須實施動態(tài)的評價系統(tǒng)，對整個評價過程加以控制。根據(jù)國際成熟經(jīng)驗，應(yīng)在對行業(yè)的職位情況進行具體分析，并對部門所提供的公共服務(wù)的性質(zhì)進行分類的基礎(chǔ)上開展績效評價。在評價實施中進行事中控制。在評價過程中應(yīng)對評價中出現(xiàn)的問題以及目標(biāo)完成情況進行解釋分析，提出改進和努力的方向，并對被評價者及時加以指導(dǎo)，使其不斷對照標(biāo)準以檢驗自身完成目標(biāo)的情況。最后對績效評價應(yīng)該及時加以總結(jié)，得出能客觀反映結(jié)果的評價報告，并針對評價中反映出來的問題制定有效的改進計劃，以促使下一步工作的開展及績效的提高。在這里需要強調(diào)的是績效評價具有強大的導(dǎo)向作用，應(yīng)根據(jù)關(guān)鍵事件法，要求整個制度關(guān)注關(guān)鍵的共同結(jié)果，強化評價結(jié)果對政府行為的正向?qū)蛐浴?br />
（三）把焦點放在促進員工及組織的能力開發(fā)上
績效評價不是為評而評，而應(yīng)著眼于個人和組織長遠發(fā)展的需要，謹防短視效應(yīng)，形成政府部門改進績效的持續(xù)內(nèi)驅(qū)力。通過強調(diào)績效培訓(xùn)及不斷學(xué)習(xí)的文化氛圍，建立學(xué)習(xí)型組織，一方面保證評價主體與被評者擁有參加評價工作所必備的知識和技能；另一方面也可以在評價后作為改進個人和組織績效、提高能力的重要手段。如英國在公務(wù)員績效評價后，根據(jù)公務(wù)員被評定的檔次，有目的地選送公務(wù)員參加學(xué)院培訓(xùn)，以此通過績效評價促進公務(wù)員的長遠發(fā)展。
（四）解決政府績效評價中的“三權(quán)”問題
在我國地方政府績效評價的實踐中，管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)及其歸屬混亂不清是普遍存在的一個問題，由此帶來了評價的錯位、越位和缺位問題，嚴重地影響到評價結(jié)果的科學(xué)性和可信度，影響到我國地方政府績效評價活動的進展。因此，厘清政府績效評價的管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)的歸屬及“三權(quán)”之間的關(guān)系問題對推動我國政府績效評價活動健康有序地運行具有極其重要的意義。
（五）建立政府會計制度
政府會計是以政府為會計核算主體，對政府的資產(chǎn)負債情況和收支情況進行確認、計量、記錄，以提供政府運行的宏觀經(jīng)濟信息，并反映政府受托責(zé)任的履行情況。當(dāng)前，許多國家都已經(jīng)建立了政府會計制度，而我國目前仍然采用預(yù)算會計制度，政府不提供財務(wù)收支和資產(chǎn)負債情況，更不向社會公布相關(guān)信息。因此，建立政府會計是實行政府績效評價的必要前提。
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