近年來(lái)社會(huì)公眾對(duì)政府承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求日漸提高。人們十分關(guān)注政府在承擔(dān)公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程中，是否合理、有效地使用公共資金，這就要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查，以滿足社會(huì)公眾對(duì)此類信息的需求。因此，許多國(guó)家正逐漸將政府審計(jì)的重點(diǎn)，從過去的合規(guī)性審計(jì)與遵行性審計(jì)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)。《審計(jì)署2008~2012年審itz作發(fā)展規(guī)劃》指出，“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公其資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制，構(gòu)建高效，廉浩的服務(wù)型政府”是今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一。并提出“到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)”。
一、政府績(jī)效審計(jì)涵義及服務(wù)型政府的理論依據(jù)與價(jià)值取向
(一)政府績(jī)效審計(jì)涵義的新界定績(jī)效審計(jì)，從它產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)過各國(guó)的實(shí)踐，至今已形成了一系列概念，由于各國(guó)的做法不同，在不同的國(guó)家使用不同的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，其內(nèi)容也各有側(cè)重。但世界各國(guó)和國(guó)際組織普遍認(rèn)同政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)被審計(jì)單位在履行職責(zé)時(shí)管理和利用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所進(jìn)行的檢查和評(píng)價(jià)。在借鑒國(guó)外績(jī)效審計(jì)定義的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可將我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的概念做如下理解為：政府績(jī)效審計(jì)是指獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依照國(guó)家法律法規(guī)和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，在傳統(tǒng)的財(cái)政收支審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府及其公共部門為履行職能而使用所掌握公共資源的“3E”(經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性)進(jìn)行的審查、分析和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，并據(jù)此提出改進(jìn)建議，其目的是促使政府及其公共部門加強(qiáng)公共責(zé)任，促進(jìn)政府合理配置和有效利用資源。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約、效率，取得最佳社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)提升政府宏觀管理及決策的水平與能力，建立廉潔高效的服務(wù)型政府。由此可見，開展政府績(jī)效審計(jì)，不但是政府審計(jì)發(fā)展的新階段，更是深化
，政府行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府管理績(jī)效的重要舉措。
(二)服務(wù)型政府的理論依據(jù)自20世紀(jì)60年代開始的公共選擇理論，到80年代初伴隨著西方國(guó)家政府重塑運(yùn)動(dòng)而興起的新公共管理理論，以及在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的登哈特的新公共服務(wù)理論，強(qiáng)調(diào)“政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；責(zé)任并不簡(jiǎn)單；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要”。在這個(gè)全新的現(xiàn)代公共行政理論視角下，關(guān)注的是公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色，提倡公共利益、公民權(quán)利、民主、公平和公正、責(zé)任、回應(yīng)性、公民滿意度等理念。
(三)服務(wù)型政府的價(jià)值取向 服務(wù)型政府其內(nèi)涵無(wú)疑是極為豐富的，從宏觀的角度來(lái)說，主要是理念的創(chuàng)新、制度的重構(gòu)以及管理方式手段的轉(zhuǎn)變，基于新公共服務(wù)理論的理念認(rèn)知，樹立公共服務(wù)意識(shí)，建立以公民滿意為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，創(chuàng)建一套科學(xué)的政府服務(wù)績(jī)效管理指標(biāo)體系，完善政府公共服務(wù)的責(zé)任機(jī)制。
二、我國(guó)開展政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義
(一)促成廉潔、勤政，高效的服務(wù)型政府建設(shè)的需要 高效廉潔的服務(wù)型政府是現(xiàn)代化民主社會(huì)的基本特征。在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為中心的今天，在我國(guó)的行政事業(yè)單位中，存在幾個(gè)突出問題：一是機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、管理效率低下。二是經(jīng)費(fèi)支出的控制弱化，浪費(fèi)奢侈現(xiàn)象嚴(yán)重，造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。在政府各部門以經(jīng)濟(jì)工作為中心的情況下，如果能對(duì)工作中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)監(jiān)督，那么官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會(huì)少一些。經(jīng)濟(jì)決策就會(huì)更準(zhǔn)確，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失就會(huì)更少，社會(huì)效益也會(huì)大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經(jīng)濟(jì)效益，不算經(jīng)濟(jì)賬，甚至嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。因此開展政府績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從政府開支的成本一效益、成本一效果角度來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而促使政府部門真正做到勤政、廉潔、高效。
(二)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快政府體制改革的客觀需求社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要加快政府職能的轉(zhuǎn)變。近幾年來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的行政效率有了較大的提高，政府機(jī)構(gòu)履行職能的效果也很明顯。但政府在履行職責(zé)過程中，仍存在著法制不健全，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督不力，投資管理體制不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏有效的投資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制等問題。因此，迫切需要加快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，然而政府績(jī)效審計(jì)正是作為提高政府事業(yè)單位工作的經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性的一種有效監(jiān)督手段，必能為政府機(jī)構(gòu)的改革做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
(三)提高政府工作透明度、擴(kuò)大公眾參與度，促進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求 在當(dāng)今民主社會(huì)里，政府負(fù)有使用最有效的辦法管理各項(xiàng)資源，并使其最大限度地達(dá)到目的的責(zé)任，而人民作為公共資源的所有者，對(duì)政府行為的民主監(jiān)督意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)政府工作效能提出了“更經(jīng)濟(jì)”，“更合理”，“更效率”的期望和要求，這就要求建立有效的政府績(jī)效審計(jì)制度，對(duì)政府部門各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查，并予以審計(jì)公告，以便于公眾對(duì)公共資源的運(yùn)用情況進(jìn)行有效的了解監(jiān)督，同時(shí)也有利于培養(yǎng)公眾的主人翁精神和參政議政意識(shí)，提高公眾參與監(jiān)督的積極性，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)民主政治的進(jìn)一步構(gòu)建。
(四)彌補(bǔ)傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)的不足 傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)只是檢查企業(yè)財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況，以及是否符合相關(guān)法律法規(guī)，其審計(jì)結(jié)果僅反映了項(xiàng)目的資金收支和預(yù)算執(zhí)行情況，而無(wú)法反映政府部門是否精心利用資源以及資源利用所產(chǎn)生的社會(huì)效益。因此，應(yīng)開展政府績(jī)效審計(jì)，從評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)資源利用效益的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)戰(zhàn)略決策的正確性及所產(chǎn)生的社會(huì)效益的程度。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)所存在的問題，并提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府績(jī)效的不斷提高，真正成為高效的服務(wù)型政府。
三、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析
(一)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀 20世紀(jì)80年代，績(jī)效審計(jì)隨著我國(guó)審計(jì)署的誕生而進(jìn)入我國(guó)。當(dāng)時(shí)，審計(jì)目標(biāo)僅突出合法性，強(qiáng)調(diào)以行政處理為手段，為維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序服務(wù)，尚不具備開展績(jī)效審計(jì)的條件。隨著我國(guó)改革開放的逐步推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制逐步建立，政企職能逐漸分開，國(guó)家審計(jì)的職能也產(chǎn)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。近幾年來(lái)，各地審計(jì)部門采取措施，積極進(jìn)行績(jī)效審
計(jì)的實(shí)踐和創(chuàng)新，政府和人大對(duì)政府績(jī)效審計(jì)也非常重視和支持，深圳和青島等地審計(jì)局在積極開展政府績(jī)效審計(jì)試點(diǎn)的同時(shí)，還不斷地對(duì)政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，政府績(jī)效審計(jì)初見成效。然而盡管我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)已初步取得了一定的成果，但由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，政府職能尚未轉(zhuǎn)變到位，公共財(cái)政體制改革有待進(jìn)一步深化，再加上我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)剛剛起步，要真正建立起中國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)體系，尚需相當(dāng)一段時(shí)期的探索和嘗試。
(二)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)所面臨的主要問題我國(guó)目前開展政府績(jī)效審計(jì)所面臨的問題主要有以下方面：(1)行政型審計(jì)監(jiān)督體制限制了政府績(jī)效審計(jì)的開展。從目前情況看，各國(guó)的政府審計(jì)模式大體可劃分為立法型、行政型、獨(dú)立型、司法型四種模式。我國(guó)目前實(shí)行的是行政型審計(jì)模式。其主要特點(diǎn)是政府審機(jī)關(guān)對(duì)政府負(fù)責(zé)，且各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國(guó)的審計(jì)工作。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)同時(shí)接受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)主體實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府層次的公共支出和重大投資項(xiàng)目難以進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)了問題也難以對(duì)外披露，難以客觀、公正的進(jìn)行評(píng)價(jià)，讓其去監(jiān)督政府，審計(jì)效果必然會(huì)大打折扣。由此，不難看出，行政模式下的審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受到嚴(yán)重的影響，進(jìn)而制約了我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。(2)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)了解不夠，重要性認(rèn)識(shí)不足?？?jī)效審計(jì)在我國(guó)起步比較晚，我國(guó)審計(jì)界，對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還局限在一個(gè)比較小的范圍，有相當(dāng)一部分審計(jì)人員只是對(duì)這個(gè)名詞有一些初步印象，至于它的實(shí)際內(nèi)容是什么，具體該如何操作，還知之甚少。同時(shí)在一些人的觀念對(duì)于績(jī)效審計(jì)中也存在著誤區(qū)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益只是對(duì)于物質(zhì)資料的生產(chǎn)領(lǐng)域而言，政府部門和非盈利組織機(jī)構(gòu)不存在經(jīng)濟(jì)效益的問題，因此，我國(guó)政府審計(jì)也就無(wú)需進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為我國(guó)目前政府審計(jì)工作的重點(diǎn)是真實(shí)性審計(jì)，開展績(jī)效審計(jì)會(huì)妨礙真實(shí)性審計(jì)。再者，有些人認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)是西方國(guó)家的產(chǎn)物，不符合中國(guó)的國(guó)情。由此可見如果對(duì)這些片面認(rèn)識(shí)不加以澄清，就會(huì)阻礙人們正確把握政府績(jī)效審計(jì)的主旨。(3)政府績(jī)效審計(jì)法律制度建設(shè)滯后。依法審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的重要特征，是健全完善的政府績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，與績(jī)效審計(jì)有關(guān)的立法是績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的直接前提。從世界范圍看，美、英、德等國(guó)家都制定了專門的績(jī)效審計(jì)制度。其中美國(guó)是世界上最早制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家，早在1972年，就頒布了《政府的機(jī)構(gòu)計(jì)劃、項(xiàng)目活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)做了比較詳細(xì)的規(guī)定。該準(zhǔn)則曾于198i、1988至1994年進(jìn)行了三次修訂，這使其進(jìn)一步走向規(guī)范與完善。而我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)面臨的一大難點(diǎn)就是相關(guān)法規(guī)不健全，相關(guān)約束滯后，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。目前我國(guó)的《審計(jì)法》對(duì)政府績(jī)效審計(jì)涉及的很少，還比較籠統(tǒng)和模糊，有待于進(jìn)一步的完善。(4)尚未建立一套科學(xué)可行的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)。在政府績(jī)效審計(jì)過程中必須有—個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題一直是制約績(jī)效審計(jì)有效開展的技術(shù)因素。績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是衡量經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)意見的依據(jù)。我國(guó)目前開展績(jī)效審計(jì)最直接的難題來(lái)自于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)缺乏一套對(duì)政府機(jī)關(guān)、公共部門資金使用效益的衡量指標(biāo)體系，而政府機(jī)關(guān)和公共部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)的效益既有經(jīng)濟(jì)效益，又有社會(huì)效益。然而到目前為止，國(guó)家還沒有出臺(tái)權(quán)威的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上要出臺(tái)這樣的標(biāo)準(zhǔn)也非常困難，因?yàn)檎?jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬(wàn)別，衡量審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。(5)審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)尚未達(dá)到政府績(jī)效審計(jì)要求。政府績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。其領(lǐng)域比財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域更為廣泛，因而績(jī)效審計(jì)要比財(cái)務(wù)審計(jì)復(fù)雜得多。由于審計(jì)對(duì)象的不同。要求審計(jì)人員會(huì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律學(xué)、心理學(xué)，數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科的方法，因此審計(jì)人員必須是具備多學(xué)科的復(fù)合型人才，不僅要有多學(xué)科的專業(yè)背景，還要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而這樣的人才目前十分缺乏。從我國(guó)國(guó)家審計(jì)署機(jī)關(guān)的情況看，2003年底以445人為總量分析。其中：有213人具有一個(gè)專業(yè)背景，189人具有兩個(gè)專業(yè)背景，兩個(gè)以上專業(yè)背景人員43人。從人力資源角度看復(fù)合人才更能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)工作發(fā)展的需要。我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距，其中主要表現(xiàn)在：一是目前的審計(jì)人員僅在會(huì)計(jì)、審計(jì)及其相關(guān)領(lǐng)域較為精通，而卻普遍缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)。二是綜合分析問題的能力不強(qiáng)。三是缺乏有組織的人才培訓(xùn)和職業(yè)后續(xù)教育。這些都直接影響著政府績(jī)效審計(jì)的效果。
四、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開展的對(duì)策建議
(一)改革審計(jì)監(jiān)督模式政府績(jī)效審計(jì)從委托審計(jì)者與被審計(jì)者和審計(jì)主體的關(guān)系看，作為被審計(jì)者的各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及從事公共收支和國(guó)家基金管理的各級(jí)部門，他們與作為審計(jì)主體的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)同屬于委托審計(jì)者，也就是中央政府，這種中央政府自己使用人民的公共財(cái)產(chǎn)并審計(jì)自己的關(guān)系，同加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)和倡導(dǎo)政府人員廉潔奉公、嚴(yán)厲懲治腐敗的要求是不相適應(yīng)的。因此，要改革和完善現(xiàn)行政府審計(jì)監(jiān)督管理體制，就必須從提高政府審計(jì)獨(dú)立性著手。筆者認(rèn)為，實(shí)行“一府三院”制度，走司法型審計(jì)模式之路是我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的必然選擇。具體做法是，中央審計(jì)機(jī)關(guān)歸全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。設(shè)立審計(jì)院，隸屬全國(guó)人大常委會(huì)，與法院、檢察院并行構(gòu)成“一府三院”。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對(duì)各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既有審計(jì)權(quán)，又有審計(jì)處理處罰權(quán)，既確保了審計(jì)的權(quán)威性，又增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性，更重要的是使得審計(jì)權(quán)力真正落到實(shí)處。
(二)加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)宣傳 績(jī)效審計(jì)已成為政府審計(jì)的主流，并非是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家開展的多，是審計(jì)機(jī)芻皂審計(jì)使命所決定的。盡管在我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難裹住人們的思想，羈絆人們前進(jìn)的步伐。重要的是要樹立開展績(jī)效審計(jì)追在眉睫的觀念，使人們從思想E先接受并認(rèn)可，然后再逐步開展起來(lái)。加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)成效的宣傳是樹立績(jī)效審計(jì)觀念的方式之一。不同的審計(jì)類型和方式，發(fā)揮的作用有所區(qū)別，財(cái)務(wù)審計(jì)重在防護(hù)，績(jī)效審計(jì)則重在促進(jìn)。財(cái)務(wù)審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是真實(shí)合法，績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是效益，它的目標(biāo)是管理活動(dòng)和資金運(yùn)用的最優(yōu)化，這顯然與被審計(jì)單位的追求是一致的。因此在績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)人員以及被審計(jì)單位的相關(guān)^員，都需要轉(zhuǎn)變觀念，要把政府績(jī)效審計(jì)看作為“醫(yī)生”，而不僅僅是“警察”。
(三)建立健全法規(guī)制度 法律法規(guī)是開展政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵一環(huán)，因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。審計(jì)署歷來(lái)注重對(duì)法制的建設(shè)，提出要不斷加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的“人、法、紀(jì)”建設(shè)。但對(duì)于績(jī)效審計(jì)法規(guī)建設(shè)進(jìn)展不大。雖然《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》中已經(jīng)提到了對(duì)財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但不明確、不具體，不便于操作和執(zhí)行，還不能完全適應(yīng)新時(shí)期開展政府績(jī)效審計(jì)的工作需要。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)相對(duì)明確的法律制度，確立政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)監(jiān)督中的法律地位，完善績(jī)效審計(jì)的法律體系，從法律的角度，明確績(jī)效審計(jì)地位、作用、職責(zé)任務(wù)，規(guī)范績(jī)效審計(jì)的工作方法、程序、內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等，做到有法可依，依法審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)只有依據(jù)法律作為工作的依據(jù)，作為審計(jì)的準(zhǔn)繩，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作才會(huì)具有效率，績(jī)效審計(jì)才能夠在中國(guó)快速成長(zhǎng)，才能夠免受來(lái)自外來(lái)的干預(yù)，增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的效力，更好的維護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)才能成為真正的“人民財(cái)產(chǎn)的看家狗”。
(四)建立標(biāo)準(zhǔn)體系 績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的多樣性導(dǎo)致了績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，審計(jì)人員必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體目標(biāo)，有針對(duì)性地為每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目制定科學(xué)可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！妒澜鐚徲?jì)組織績(jī)效審計(jì)指南》指出：合適的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有可靠性、客觀性、有用性、可理解性、可比性、完整性、可接受性的特點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)財(cái)政支出管理工作的特點(diǎn)，一個(gè)完整的、具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則應(yīng)考慮以下因素：(1)績(jī)效審計(jì)對(duì)象千差萬(wàn)別，被審計(jì)單位類型復(fù)雜，使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所差別。(2)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般是能夠量化的，而一些難以量化的，對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目將會(huì)產(chǎn)生重大影響的資源耗費(fèi)，應(yīng)采用特殊方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)從投入和產(chǎn)出兩個(gè)角度來(lái)建立：主要考察政府行為成本的資源耗費(fèi)類指標(biāo)和政府業(yè)績(jī)的產(chǎn)出類指標(biāo)。
(五)優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu) 一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對(duì)性、分層次地提高現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。制定專業(yè)人員可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)方法，根據(jù)績(jī)效審計(jì)的要求進(jìn)行知識(shí)的更新和拓展，提高基本專業(yè)技術(shù)知識(shí)。二是改善我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是政府績(jī)效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)決定了我國(guó)政府支出有著十分廣闊的范圍，績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)方法就更加復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)的多元化也就更顯迫切。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要開展績(jī)效審計(jì)，需要儲(chǔ)備大量的、多學(xué)科的專業(yè)人才，逐步調(diào)整、改善審計(jì)隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，需要以各種形式引進(jìn)除審計(jì)、會(huì)計(jì)以外的經(jīng)濟(jì)、法律、管理和信息技術(shù)方面的其他相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，建立一支以復(fù)合創(chuàng)新型人才為主的高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍。
