中國養老保險制度經過近30年的發展和完善，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發展、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發展，我國經濟結構不合理、社會保障體系不健全、就業壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現出來。伴隨市場化、城鎮化、人口老齡化程度的提高，養老保障的任務越來越重，社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養老保障制度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰。筆者擬從中國養老保險制度現狀、存在問題入手，分析研究其發展趨勢，并提出相應的建議。
一、現狀分析
一是養老保險的覆蓋范圍，包括國家機關、企事業單位和部分城鎮、集體企業或職工中的固定工，小集體企業、私營、三資企業職工及個體戶業主都沒有納入保障范圍。
二是養老基金來源渠道分兩個部分：國家機關、事業單位基金來源于國家財政撥款，企業職工的養老費用來源于企業生產性收益，并在企業營業外列支。其實質都是來自國家預算。
三是現收現付的籌資模式。實行代際之間的收入再分配政策，工作的人供養已退休人員。基金的籌資保持收支平衡的原則，不留積累，易于管理。
四是以單位為“單位”封閉運行。每個單位只對本單位的退休者負責，表現出顯著的單位化特征。
五是管理制度分立的非統一的制度安排。國家機關與企業職工兩個系統并行，分割管理、分割實施，離休、退休制度并行。
二、存在的主要問題
1．社會養老保險制度層次缺失，社會保險關系難以轉移接續，阻礙勞動力自由流動
我國養老金制度模式從1993年提出實施多層次養老保險模式。但作為養老保險體系重要組成部分的企業年金養老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮職工依然僅有基本養老保險。而且，我國政策規定，企業只有加入了基本養老保障之后，才允許按政策規定設立企業年金。所以，只有少部分經濟效益較好的能源、金融和通訊的企業設立企業年金，而經濟效益差的企業一般只有基本養老金保障，形成企業年金缺位。在目前較低統籌層次的社會養老保險制度下，勞動者跨統籌地區就業一般只能轉移個人賬戶積累資金，社會統籌部分則被留在轉出地。這不僅對異地就業人員的社會保險待遇不公平，還造成經濟發達地區的外來務工人員不愿參保和集中退保現象。另外，也存在著轉移手續環節多、個案辦理費用高的問題。總的來看，目前政策尚不能從根本上解決跨統籌地區的社保關系轉移接續。只有實現社會養老保險的全國統籌，才能從根本上解決社會保險關系的轉移接續。
2．養老保險覆蓋面小，養老保險基金“所有者缺位”
與養老保險在大多數國家的發展歷程相類似，中國的養老保險也呈現先城鎮后農村、先城鎮正式單位職工（職業人群）后各類靈活就業人員的推進趨勢。目前，養老保險主要是在城鎮，覆蓋2億企業職工和離退休人員，占人口半數以上的廣大農民沒有被納入養老保險。即使在城鎮，一部分困難集體企業和多數非公經濟、個體靈活就業人員仍游離于養老保險之外，機關事業單位養老保險尚待改革。城鄉無收入老年居民老年保障缺乏制度安排。盡管中國明確了統賬結合部分積累的制度模式，但由于未支付改革成本，導致統籌基金挪用個人賬戶，職工個人的繳費沒有實際積累下來，不利于應對人口老齡化和可持續發展。
當前，我國個人賬戶中的養老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部分，所以，從產權明晰這一原則出發，理應成立一個代表繳費人利益的組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情況卻是由政府代管，政府成為養老基金的托管人。我國目前的基本養老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態，在這種狀態下，發生融資困難和基金被挪用的情況，也就不足為奇了。
3．農村養老保險制度亟待健全
由于歷史的原因，我國城鄉之間在經濟發展水平、收入水平、經濟結構等諸多方面存在較大差異，所以，在我國城市和農村之間形成了不同的養老保障制度。與城鎮相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的主體內容，作為現代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發展，保障制度亟待健全。
三、發展趨勢
1．全面推進多層次養老制度體系建設
建立多層次養老制度制度體系，全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養老、企業年金、商業壽險、家庭保障等多層次養老保障制度模式。
一是加大基本養老保險的執行力度。由政府、企業和個人三方供款的模式，即企業和個人為主，政府提供補貼，實行現收現付籌資方式。通過提高企業和個人的參保意識、加大執法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門管理，執行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的養老金。
二是鼓勵企業為員工建立企業年金保障。由政府提供優惠政策，實行勞動權利與義務相結合的原則，由企業為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方式。對象為企業職工，執行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后有更高的生活水平和更為充分的保障。
三是積極發展商業壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了基礎保障之上的更高層次的保障，執行保障和儲蓄功能。政府可視經濟發展需要，給予政策扶持。
四是傳承家庭養老保障。家庭成員對老人的贍養是互惠互利關系的體現。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創造了道德基礎，這種供養與反哺的循環使家庭養老能夠延續。
2．擴大非繳費型和基本養老覆蓋范圍
目前，擴大覆蓋范圍的政策是出于制度內的資金不平衡的需求，缺少統籌機制。這種以擴大覆蓋面為手段來緩解養老保險基金壓力的政策背景，使非國有企業的繳費將被用作于退休人員較多的國有企業，實質上是現收現付性質的收入轉移支付的預期。而與此同時，國家又沒有對非國有企業及其繳費相對應的養老金承諾作出制度化的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。
更重要的是，規定中有一些不合理之處，例如個體戶和自由職業者本來是個人全部繳納的，但是進入社會統籌部分其所有權則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現意外，繼承人只能繼承記入個人賬戶的那部分，很難吸引他們入保，這種規定不被理解。這是非國有經濟不愿意參加目前的養老金計劃的背景原因，也是擴大覆蓋面工作難以推進的原因。
3．建立不同形式的城鄉養老保障模式
我國的社會養老保障制度體系由非繳費普惠性養老模式、繳費性基本養老保險模式、企業年金及個人壽險儲蓄性養老模式和家庭養老等多層次構成。其中繳費性基本養老保險和商業壽險產品的目標主要是城鎮從業人員，是養老保障是發展的主體。企業和個人壽險儲蓄安排的養老保障將成為城鎮退休人員晚年生活的補充性質資金來源，也是提高退休生活質量的重要保障。非繳費普惠性養老保障目標是貧困老人，利于消除貧困，在經濟欠發達的農村地區是主體。同時，家庭養老和土地養老均是有效的養老模式，在有條件的地方亦可發展社區養老。
