一、“鄉財縣管”問題的提出
近些年來，我國城市的發展速度不斷提升，而大部分農村的發展相對緩慢，發展水平低下，特別是日益凸現的農村財政問題已嚴重阻礙了農村經濟社會的發展。為此，我國政府需要對財政體制進行調整，以此來解決束縛農村發展的制度性障礙。
從1994年開始，我國建立了以“分稅制”預算管理體制為基礎的分級財政管理體制，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，使得我國鄉鎮具有了完整且獨立的財權。鄉財政的建立，對于促進鄉鎮經濟和社會事業發展、鞏固農村基層政權建設發揮了重要作用。然而，隨著時間的推進，這種帶有過渡色彩的分權體制暴露出很多問題，基層政權所承擔的事權與財權不相匹配在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。
自2000年開始試點的“農村稅費改革”著眼于調整中央、地方、農民三者的利益結構。農村稅費改革經過三年多的努力，在規范收入征管、減輕農民負擔方面取得了很大成效，作為一項成熟的財政政策已于2003年在全國鋪開。與此同時，鄉鎮財政管理方面的問題愈加突出，不能科學、民主地規范鄉鎮財政收支活動，處于弱勢地位的農民群體仍將會遭受財政困難的基層政府的變相收費與攤派，從而導致農民負擔再度反彈，這將成為事關鞏固農村稅費改革成果的一個重要問題。
2004年初，中央“一號文件”帶給人們的信號是我國農村的確需要中央政府強勢的政策加以調整與引導，鄉鎮作為最基層的一級政府肩負著保持農村穩定、促進農業發展、實現農民增收的艱巨使命。
2004年7月，安徽經過一年多的試點決定在全省范圍內全面推行“鄉財縣管”改革。這項改革雖然發端于鄉鎮財政部門及其所隸屬的縣級財政部門，但它勢必會對整個基層政權的運轉方式、職責使命乃至執政能力產生深遠影響，同時也將對農村生活的方方面面產生持久的影響。
2006年7月，在安徽黃山市召開了全國地方預算管理工作座談會，會上財政部表示將在全國進一步推進“鄉財縣管”工作。除經濟發達、財政收支規模大并具有一定管理水平的鄉鎮暫不實行外，其余鄉鎮原則上全面推行“鄉財縣管”，確保2008年底以前全面實現“鄉財縣管”。截至目前，全國28個省區實施了“鄉財縣管”改革，其中16個省區全面推行，12個省區部分試點。
二、何為“鄉財縣管”
“鄉財縣管”是指按照公共財政制度和鞏固農村稅費改革成果的要求，以鄉鎮為獨立核算主體，在堅持“鄉鎮既得利益不變、鄉鎮預算管理權不變、鄉鎮資金所有權使用權不變、鄉鎮財務審批權不變、鄉鎮獨立核算主體地位不變、鄉鎮債權債務關系不變”的前提下，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理方式。這是加強財政資金管理，規范財政財務收支行為的一種跨區域、多層次的財政管理模式，其實質就是“鄉財縣監管鄉用”。
實行“鄉財縣管”以前，撥付到鄉鎮的預算資金怎么用、怎么報賬，都由鄉里自己做主，但改革之后，鄉鎮的錢都放在縣財政統一管理的專用戶頭里，要想拿出來用，必須要向縣財政報賬，接受審核。可見，“鄉財縣管”簡單地說就是：鄉鎮的錢還是鄉鎮花，但花多少、怎么花卻不再由鄉鎮領導一人說了算，必須經過縣財政這個“管家”，鄉鎮由獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。與“鄉財縣管”配套的措施有：銀行賬戶清理、債權債務清理、票據清理、人員清理、建立稽查制度等。這些措施使鄉鎮的財政收支更加規范透明。
從目前全國各地“鄉財縣管”改革的實踐看，歸納起來主要有三種管理模式：第一種是財政管理型，即鄉鎮財政預算的編制、執行由縣鄉鎮共同管理，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮預算內外收入上劃，支出下撥，縣財政國庫管理機構設鄉鎮財政總預算會計崗位，代理鄉鎮財政總預算會計業務；鄉鎮各預算單位的財務管理仍由鄉鎮會計核算中心進行集中核算。安徽、黑龍江、陜西推行“鄉財縣管”主要以這種管理模式為主。第二種是“統收統支”型，即取消鄉鎮財政、鄉鎮金庫和所有銀行賬戶，取消鄉鎮所有的會計崗位，鄉鎮成為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉鎮設一名財會聯絡員或報賬員，實行報賬制管理。第三種是財務管理型，即鄉鎮財政仍由鄉鎮財政所管理和核算，鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理。
三、“鄉財縣管”改革的動因
我國縣鄉財政普遍困難已是不爭的事實，中西部地區更是如此。伴隨著農村稅費改革的推進，縣鄉財政危機呈現出不斷加劇的趨勢。據有關資料顯示，1999年我國將近5萬個鄉鎮平均每個負債400余萬元，共計2200億元左右；如果將村級組織的債務一并考慮，大約是4000～5000億元。如果以4000億計算，債務總額是2000年農村各項稅收收入的8.6倍。換句話說，就是鄉村兩級不吃不喝，也要近9年才能清償債務。基層政府財政困難導致了工資普遍欠發、財政赤字不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹、社會沖突加劇等嚴重后果，成為危害我國經濟安全和社會穩定的重要因素，改革勢在必行。進一步分析改革的動因主要有以下幾個方面：
（一）“分稅制”改革所造成的基層政府財權與事權失衡。1994年“分稅制”改革所建立的財政體制重新界定了中央與地方政府之間的財權和事權范圍，以促進國家財政收入合理增長，逐步提高中央財政收入的比重。在實際實施中，雖然取得了很多成效，但也產生諸多矛盾。比如，省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯，即實際財力在向上集中，基本事權卻有所下移，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，縣、鄉財政赤字不斷增加。比如：縣、鄉兩級政府要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展，這些所要履行的事權大都剛性強、欠賬多、基數大，無法壓縮。這就亟須在明確各級政府職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下，使基層政權的事權、財權在合理化、法制化框架下協調職責與財力，使之對稱。
