近幾年，雖然縣域經濟發展步伐不斷加快，但縣鄉財力卻增長緩慢，縣鄉收支矛盾仍然相當突出,縣鄉財政仍十分困難，嚴重影響了縣鄉政府機關的正常運轉。究其原因,主要是由于縣鄉收入萎縮，債務負擔重,財政供養人員膨脹,縣鄉配套項目多,支出規模大,財政入不敷出以及現行財政體制不合理等造成的。綜合各種因素分析，造成縣鄉財政困難的主要原因有以下幾個方面：
一是縣鄉企業經濟結構單一，發展缺乏創新，難以適應市場經濟，導致收入萎縮，增長乏力。
縣鄉企業大都屬于基礎設施條件差、技術落后、結構單一、傳統型、資源型、污染型的粗加工小企業，它們經營方式僵化，思想觀念陳舊，產品附加值低，缺乏市場競爭力，再加上經營管理不善，不能及時建立市場經濟條件下現代企業制度，原有的支柱企業紛紛關閉破產，縣鄉經濟沒有適應市場化改革，沒能及時調整經濟結構，培育出新的產業、新的經濟增長點，使縣鄉財政收入急劇萎縮，財政遇到了前所未有的困難。以安陽縣為例，安陽縣的五大支柱行業是鋼鐵、焦化、紡織、煤炭和水泥，財政收入主要依賴這五大行業，但這些行業都屬于污染比較嚴重、資源消耗大的粗加工型傳統行業，一直是安陽縣的基礎性產業，由于國家宏觀政策的調整，對增長過熱的鋼鐵、水泥行業限制發展，對煤礦實行資源整合，對污染嚴重的企業進行治理整頓，安陽縣為此關停了264家企業，致使安陽縣財政收入急劇下降。
二是縣鄉政府債務負擔重，加劇了財政風險。
很多縣鄉不考慮實際，不考慮財政承受能力，大搞“形象工程”、“政績工程”，鋪張浪費嚴重，不考慮長遠規劃，片面追求短期效益，盲目辦企業上項目，大量舉借債務興建所謂的“高標準、國際化、現代化”的設施和項目，近幾年，各地大興縣鄉道路建設和新建學校，修的公路一條比一條好，一條比一條標準高，普普通通的縣鄉公路修得標準比國道、省道、高速都高，新建的學校稱得上一流，看上去非常漂亮美觀，可縣鄉財力在哪兒，只能靠大量貸款和借款解決，不論是政府直接借的，還是政府擔保借的，到最后都是政府買單，巨額的債務和利息負擔加劇了財政風險，收入增長部分常常滿足不了償債需要，使政府陷入債務危機，進一步加劇了財政困難。截止2004年底，安陽縣縣鄉政府直接顯性債務余額1.9億元，而當年全縣一般預算收入也不過是3.46億元，債務占收入比重高達54.9%。
三是財政供養人員惡性膨脹，縣鄉財政不堪重負
近幾年，按照中央政策，為減輕縣鄉財政壓力，對縣鄉機構進行了幾次大的改革，對人員實行精減分流，雖然取得了一定的成效，但不夠徹底。部分縣鄉出現反彈，人員甚至越減越多，個別縣鄉編制管理混亂，亂設機構，亂進人員現象嚴重，特別是亂增事業編制、亂設事業單位和亂進事業人員等，黨政領導在任期內普遍存在進人現象，沒權進人的單位也安排大量的臨時人員，財政供養人員惡性膨脹，再加上不斷提高工資標準，濫發地方津貼補貼等，使財政保運轉都非常困難。
四是支出規模不斷增長，上級要求地方配套項目多，縣鄉財力往往滿足不了。
農業、教育、衛生、社保、科技等法定支出按政策規定必須保持一定比例的增長，而縣鄉財力增長有限，預算安排難以滿足，為此縣鄉財政多采取向上級爭取資金的方法，但在向中央申請專款時，上級往往要求地方財政配套，甚至有些項目本來由上級安排，理應由上級負擔、落實全部資金，上級卻往往也要求地方配套，近幾年，上級財政要求配套的項目越來越多，如：農業綜合開發、衛生、教育、社保等，這無形中加大了地方財政負擔，由于縣鄉無財力配套，縣鄉政府也無權改變項目支出標準，無法統籌縣鄉支出范圍，導致虛假配套、空轉等財政違紀現象發生。
五是現行財政管理體制不盡合理。
按照現行分稅制財政管理體制，中央集中了75%的增值稅和60%所得稅，省、市、縣、鄉四級財政僅僅分享增值稅的25%和所得稅的40%，該體制使中央政府集中了大量財力，增強了中央財政的宏觀調控能力，但是卻削弱了地方財力，特別是對縣鄉兩級財政影響巨大。縣鄉財政收入增長主要是依靠這兩大稅種，兩大稅種是縣鄉財政增長最快、最具活力、影響最大的財源，但由于上級財政集中了大部分，留給縣鄉只有很少一部分，縣鄉企業發展越快，收入增長越快，上解中央財政的越多，對中央貢獻越大，留給縣鄉的收入和財力下降越快，縣鄉財力并沒有因為收入增長而增加多少財力，極大地影響了縣鄉組織收入的積極性。雖然近幾年中央加大了對地方的轉移支付力度，但由于追加的大都是專項轉移支付，必須專款專用，并沒有使縣鄉可用財力增加，相反，有些專款還需要地方配套，反而加大了縣鄉財政負擔，這也是造成縣鄉財政困難的主要原因之一。據統計，從1994實行分稅制到2004年，安陽縣完成增值稅19.7億元,上解中央財政達14.7億，縣鄉財政只留下5億元,占上解收入的比重僅僅為34%，2002年后,所得稅實行中央與地方共享后,兩年安陽縣又上解所得稅7052萬元。2004年安陽縣財政一般預算收入達到3.46億元,但也僅僅是個“保工資、保運轉”的吃飯財政。
分析縣鄉財政困難的原因，可以看出有縣鄉政府自身的原因，也有體制上的原因，如何緩解縣鄉財政困難促進縣鄉財政良性運行和可持續發展是當前財政發展的重要課題。我認為應采取“自身發展、加強調控、完善體制、強化管理”等辦法。
一要立足自身，促進縣域經濟加快發展。
發展縣域經濟是緩解縣鄉財政困難的重要途徑。縣鄉政府要立足自身，推動經濟結構的戰略性調整，下大力氣扶持能源消耗少、環境污染小、工業附加值高、市場競爭力強、經濟和社會效益好的新興產業，充分利用社會資本和民間資本，大力發展民營經濟和第三產業，努力培育具有本地特色和優勢的新的經濟增長點，不斷優化經濟增長方式，幫助解決制約傳統支柱企業發展的薄弱環節，進一步引導縣鄉龍頭企業深化產權制度和分配制度改革，支持企業技術創新，積極參與產品創新和體制創新，促進一批非公有制企業做強、做大、做優，做大縣鄉財政蛋糕，增強縣鄉經濟發展后勁。
二要充分發揮中央、省對縣鄉財政的調控作用。
繼續深化縣鄉機構改革，加快人事制度改革步伐，推進撤鄉并鎮工作，精減壓縮財政供養人員，將機構、人員編制等上收上一級政府管理，杜絕縣鄉擅自增減機構和人員，保證今后縣鄉機構人員只減不增，切實減輕縣鄉財政負擔；創新省市對縣鄉的財政管理方式，完善現行財政管理體制，進一步擴大“省直管縣”和“鄉財縣管”改革試點范圍，規范縣鄉財政收支，明確縣鄉財權和事權；加大對縣鄉農業、科技、教育、衛生、社保等方面的財政投入，調動縣鄉組織收入的積極性，促進縣鄉經濟社會協調發展。
三是完善財政體制，加大縣鄉財力性轉移支付力度。
現行分稅制財政管理體制，使國家財政集中了大量財力，國家宏觀調控能力顯著增強，為保證縣鄉基層政府的執政能力，促進縣鄉經濟可持續發展，中央財政要進一步完善財政體制，適當提高縣鄉主要稅種的分成比例，或提高主要稅種稅收增量部分對縣鄉的返還比例，或下放部分稅收管理權，或重新確定地方固定收入范圍，適當增加縣鄉固定收入部分；上級財政要規范轉移支付制度，進一步加大對縣鄉的財力性轉移支付力度，盡量減少專項轉移支付，特別是減少需要縣鄉配套的轉移支付，不斷增強縣鄉財政保障能力。
四是強化縣鄉財政管理。
按照科學發展觀要求，科學規范、嚴謹有序的財政管理制度是保證縣鄉財政健康持續發展的興財之道。縣鄉要加強收入征管，堅持依法治稅，規范非稅收入，挖掘收入潛力，確保收入應收盡收；要明確縣鄉政府支出責任，屬于哪級政府承擔的支出責任，由哪級政府承擔，嚴禁轉嫁給下級政府，特別是縣鄉政府；要調整縣鄉支出結構，合理確定縣鄉財政支出順序，強化縣鄉財政管理，按照“一要吃飯，二要建設”的原則，首先縣鄉要“保工資、保運轉”，其次才能集中財力辦事情，要確保農業、教育、科技、醫療衛生、社會保障等法定支出合理增長，確保重點支出、項目得以順利進行；要加強預算約束，從嚴控制一般性支出，堅決制止鋪張浪費行為，杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”，取消各種不切實際的達標升級活動；制定新的債務管理辦法，建立統一的償債準備金制度，全面清理和消化縣鄉政府債務，嚴禁縣鄉政府舉借新的債務；堅持依法理財、科學理財、民主理財，完善部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等管理制度，提高縣鄉財政資金使用效益。
作者：李國青 文章來源：安陽縣財政局
