預算管理是高校財務管理的核心，其作用的發揮有利于完善高校內部治理結構，協調各部門之間的關系，控制日常經濟活動，有效配置和利用內部資源。但是在實踐中，高校預算中存在一些問題，其科學性和合理性有待改進，如預算與戰略脫節、缺乏預算管理組織體系保障、在預算控制和考評等方面都未給予應有的重視等等，影響了預算作用的發揮，也動搖了預算控制在高校內部管理控制系統的核心地位。只有深入分析高校預算管理的現狀及存在的問題，找出影響改善管理、提高管理水平的關鍵因素，才能針對性地提出利用預算促進高校績效的解決措施，深化和發展高校的預算管理，促使高校事業發展。
一、高校預算管理存在的問題
（一）預算管理與高校發展戰略脫節
這主要表現在現有高校預算缺乏戰略指導，各期編制的預算銜接性差，預算不能兼顧高校的戰略目標，有時甚至會損害高校的長遠發展。高校要長久繁榮，根源在于能夠適應社會經濟發展的需要，為此高校就有必要高效使用現有資源，并使自身擁有的資源能得以升級換代。預算管理作為現代管理方法，是通過對業務、資金、信息的整合，采取適當的分權、授權，并運用戰略驅動的業績評價等手段，以實現資源合理配置、作業高度協同、戰略有效貫徹、績效持續改善的目標。高校的預算管理要與戰略緊密相連，為教學和科研戰略服務。它強調高校管理活動中計劃、組織、控制、協調等職能的一體化。高校發展戰略應該是預算管理的支撐，高校預算管理是與高校戰略相配合的戰略保障體系，高校預算管理的構建必須以高校戰略為導向。
但是有一些高校戰略目標的制定、戰略重點和決策流于形式，自身競爭優勢的培育和高等教育遠景的預測止步不前。高校預算編制缺少高校發展戰略的指導，偏重于支出預算，對于資本性預算又偏重于當年的資本性收支安排，沒有跨年度對戰略進行有效銜接，更沒有考慮連續時間內如何促進高校資源升級以應對變化的環境。
對高校來說，在沒有長遠戰略規劃的背景下搞預算管理，基層部門往往只注重局部利益，而忽略學校整體的利益；只重視短期活動，忽略長期目標，使短期的預算目標與長期的高校發展戰略不相適應。同時各期編制的預算銜接性差，各年度、季度預算的執行無助于高校的長期繁榮穩定。
（二）預算編制方面存在問題
1、高校預算編制的程序和起點還需完善
預算的編制理應按照自上而下、自下而上、上下結合、分級編制、逐級匯總的程序進行。但在實踐中，高校過多地采用自上而下的預算編制模式，這種編制模式忽略了預算所依托的經濟活動內容，不利于業務部門積極性和創造性的發揮，也不能及時地反應環境的變化。又由于預算是由上面擬定，高校基層的院系方面在預算編制方面沒有壓力，從而也沒有積極性將預算編制工作細化到各個教學組，導致預算不能細化控制基層的內部管理活動。
過去高校的經費來源主要是財政撥款，造成高校預算更多地是根據上一年度預算的完成情況，對本年度進行預測并加以調整來確定本年度的預算方案。但預算編制的實際依據應該是高校本年度能掌握和控制的財力，這不僅包括財政撥款，還包括高校提供教育服務所取得的學費、住宿費、培訓費、考試教務費，以及科研活動所取得的科研經費等等。有的高校，教育收費及科研經費已占到所有收入來源很大的比重。因此高校在預算制訂時就要考慮招生人數等諸多因素的變化，預算指標應與環境的變化相容。
2、預算編制過分地依賴財務部門，各部門間工作協調性不夠
高校預算是由各個部門預算和業務預算組成的綜合性的財務計劃，是以貨幣、實物等多種形式展示高校某一特定時期內的全部經濟活動的各項目標，以及對財務和非財務資源進行分配、考核、控制資源配置的定量說明，涉及到財務、審計、教學、科研、人力資源、基建、招生、后勤等多個部門。雖然高校預算最終的表現結果為財務數據，但其基礎是高校運行過程中的各個業務環節，并非能由財務部門所決定。但是在預算編制實踐中，預算編制過于依賴財務，甚至認為預算編制就是財務部門的事。同時各個部門之間在預算編制過程中缺乏有效的協調機制，實際執行中數據與信息的溝通不盡如人意。高校各個業務中心在預算編制工作中需要向誰索取什么數據，應當向誰提交什么數據，以及在何時需要使用相關數據或提交相關數據，成為預算編制過程中花費大量精力的問題。究其原因，一方面固然來源于高校內部業務流和信息流的不同步、內部管理的信息溝通不暢，另一方面也是在預算管理中對高校各部門預算管理工作缺少相應的考核機制，預算管理的組織體系保障欠缺。
3、基礎數據積累不足從而導致預算編制及分析缺乏依據
高校預算需要學校運行的大量基礎數據，只有立足于實際情況的預算才可能準確，便于執行和考核。目前高校教學方面的基本數據比較齊全。但是高校大規模的進行校園建設，也越來越重視教學科研設備的引進。對于教學科研的專用設備，其涉及面廣、專業性強，且又缺乏大規模的市場的情況下，高校尤其是才起步幾年的高職學院對這方面的基礎數據的積累就明顯不足，僅憑財務部門就更不可能有了解相關設備的技術、經濟等參數或指標的業務人員，因此往往難以控制和把握。從而在新建項目投資以及與之相關的資本性收支預算方面，財務部門便難以控制其準確性和合理性。
（三）預算的執行與控制組織體系保障欠缺
目前高校預算差異的分析工作主要是由財務部門承擔。這固然方便預算的管理，但缺乏相關專業部門積極參與的預算執行差異分析，就會過多地重視財務預算和財務指標的分析，對業務預算尤其是指標背后更深層次的東西缺乏深入了解，從而難以分析出差異的性質以及產生差異的原因，進而有針對性地提出應對措施，高校通過預算來控制資源有效利用的目標就難以達到。
由于高校預算主要以自上而下的方式編制，基層院系在預算中主要是為了完成下達的考核指標，缺乏自我控制的主動性和積極性。從而導致高校預算過多地依賴管理控制，即上級對下級預算執行情況的監督和分析評價。但是又缺乏對業務活動的合理預測方法，預算滯后于實際變化，預算經常出現大量例外情況，需要花費管理人員大量精力，管理控制也很難有效地發揮作用。
（四）預算考核缺乏剛性及不夠全面致使考核流于形式
1、預算考核指標缺乏剛性
由于預算執行中不能及時糾正預算偏差并修訂預算中不合理的部分，預算的科學合理性下降，這成為一些部門超預算的借口，給預算考核留下了難題。而例外的增加又影響預算考核指標的嚴肅性，給人以預算軟約束的印象。
2、預算考核指標不夠全面，且主要的考核指標均為財務指標
目前高校預算主要是對高校收入與支出節余的情況進行考核，欠缺對教學和科研項目的績效評價。項目支出始終存在部門擴張沖動，各院系和職能部門不是根據業務發展實際需要，而是抱著“不要白不要”的思想，多報項目、報大項目，一個勁地上高、精、尖設備，基礎設備卻落下了，導致收入越增長，收支矛盾越突出。另外在考核中主要關注的也是一些財務指標；對高校長遠發展有利的、并與未來發展潛力相關的非財務指標還沒有被納入考核體系中。特別是各個部門的高級管理人員和核心教學科研人員培養，以及校園信息化建設等方面沒有建立明確的工作計劃和時間表。
二、完善高校預算管理的對策
根據財政部門關于編制年度收支預算的總原則要求，圍繞學校總體發展戰略，確立“量入為出、收支平衡、統籌兼顧、保證重點、效益優先”等原則，為了最大可能地節約資金，科學地細化預算編制，提高預算管理水平和資金使用效益，就要準確掌握預算的基礎資料，客觀分析學校面臨的具體情況，制定科學的基本預算定額，注重項目的成本與效益，從而增強預算編制的有效性。為加強高校預算管理，可從以下措施著手：
（一）高校要建立科學合理的戰略規劃，以此為指導構建戰略預算目標體系
凡是成功的組織都可歸結于戰略。高校要取得競爭優勢并長期繁榮需要高校做出對自身準確的使命和目標定位，在利用其優勢并規避其弱點的同時對環境威脅作出反應而采取正確的行動。即高校在變化的環境中要制定保證其保持或改善績效的資源分配模式。在此基礎上，高校綜合考慮本身的戰略需求而確定預算目標。預算的編制要與自身的發展戰略相銜接，以滿足戰略所制定的資源分配模式為出發點，既要適應高校的未來戰略需求，又要綜合考慮高校業務考核的需要。財務指標的確定、資金的投放要滿足學校發展所需的科技進步、人力資源培訓和校園文化建設目標。
（二）完善高校的預算管理組織體系
在學校層面設置高校校長領導下的由各職能部門負責人組成的預算管理委員會，作為高校預算管理的最高權力機構，負責組織協調預算管理工作。在預算管理委員會之下設立預算管理辦公室和預算管理工作小組，并明確規定預算管理辦公室、預算管理工作小組、各預算管理責任部門的職責和工作范圍，使高校各部門、院系都有章可循；對高校預算指標實施分層與歸口管理，實行“誰干事誰編預算，干什么事編什么預算”，充分發揮各部門、院系參與預算編制的積極性與主動性。并實行預算答辯制度，由項目部門各自提出其預算指標，對項目的必要性、可行性、合理性、管理方式和績效目標進行說明；由預算管理委員評價項目立項和安排是否合理，據以安排預算。在期末預算管理委員再根據立項時所確立的績效目標進行績效評估，考核項目的效益性、效果性。由財務處牽頭，監察審計部門、人事部門派員組成業績考核委員會，參加負責預算的跟蹤調查，并在期間預算執行結束后專門負責預算執行情況的考評，制定獎懲制度、對預算責任主體進行業績考核、提出獎懲方案等。
（三）樹立績效理念，將績效評價覆蓋到所有項目預算
績效預算是通過強化責任機制，動用激勵手段加強對預算經費的管理、督導和執行，實現權、責、利、績（效）相互結合、互相促進的一種較為科學的預算方法。績效預算將單位所分配的預算經費與工作任務，業績和經濟效果直接掛鉤，實行上下浮動的激勵措施。它既可以調動高校內部經費使用單位的工作積極性，又能排除以往編制預算時各單位不顧自身的發展爭搶經費的現象。在預算執行過程中，這種方法可以使經費消耗部門有一種較強的責任約束機制，從而貫徹和維護預算的始終，使“績”與“效”體現得更加鮮明。要改變重預算，輕管理的現象，就要加強預算監督，建立經常性的檢查和定期評估制度。預算確定后，在執行過程中，對經費的使用情況要進行經常性的檢查和定期評估，進行跟蹤問效，從而找出既定目標和實際工作情況之間的差距，據此評價各單位工作業績的優劣，加強各單位對經費使用的合理性和有效性，從而達到杜絕不合理開支，加強財務管理的目的。要建立信息的傳遞與反饋制度。學校財務部門對各單位的經費使用情況要及時、準確反饋給有關單位，要建成一套自上而下，自下而上的嚴密的層層控制、層層反饋信息的反饋網絡，以便一旦發現問題，就能迅速采取有效措施加以解決和調控，從而達到加強預算管理，強化預算監督的目的。
（四）建立適當的預算獎懲機制，增強預算管理的嚴肅性
在預算實踐中各部門常由于對“鞭打快牛”的顧慮而不愿厲行節約。針對這種情況，可以建立適當的預算獎懲機制，監控并引導預算管理。在監控方面，加強內部控制和內審審計，對非必要開支責任人實行處罰。在引導方面，可以通過在一定時期內建立比較穩定的激勵政策引導業務部門自我挖潛。如可以考慮對業務部門按照一定基數或固定的增長率對收入、費用、指標進行承包，對期限內增收節支部分可以提取較大比例的獎勵，并且本年度增收節支部分可結轉到下年度使用，對下一年度考核指標不產生影響。預算的嚴肅性依賴于嚴格預算執行。因此需要嚴格執行頂算，通過責任細化對預算執行過程中憑證傳遞和手續審批進行控制，以保證預算執行的有效性。同時在數字化校園建設中引入相應的功能，利用計算機網絡系統對經濟業務處理進行跟蹤，對預算執行情況進行實時控制、定期考評，從而保證預算管理的實施結果能保證公司戰略目標的實現。
（五）采用以零基預算為主，滾動預算為輔的預算編制新方法
科學的預算編制方法是預算管理的基礎。為適應社會主義市場經濟的需要，打破傳統的單位之間預算支出不均和預算基數只增不減的問題。預算編制可以根據學校的發展規劃、預算編制原則以及各校核算管理的需要，綜合采用零基預算、綜合預算、定員定額標準法和績效評價法等方法進行。實行零基預算，是指在編制新年度預算時，以“零”為基數，從整體出發，重新考察確定每一項事業計劃的預算數；實行綜合預算，指將科研事業費和基本建設的收支預算納入預算編制范圍內；實行定員定額標準法，比較適合于實行部門預算管理體制的高等學校；實行績效評價法，指對項目預算本著實事求是、厲行節約的原則，進行追蹤問效，不僅僅關注項目經費總額，同時關注如何提高項目績效，突出投入與產出的理財觀念。
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