近年來,隨著社會主義市場經濟體制的完善,事業單位改革步伐明顯加快,呈現投資主體多元化、組織形式多樣化、經營服務對象社會化、資金管理復雜化的局面。財政內部也進行了一系列改革,如編制部門預算、實行政府采購、國庫集中支付、收支兩條線管理等等。事業單位預算和財務管理面臨新形勢和新問題,在某些制度層面還不能適應形勢發展的要求。所以,創新事業單位預算和財務管理模式,優化資源配置,提高財政資金使用效益,既是增強事業單位活力和自我發展能力的需要,也是推進事業單位改革,建設公共財政,促進社會主義市場經濟發展的客觀要求。
事業單位預算和財務管理的基本原則
由于事業單位有分布廣泛、門類繁多、情況復雜的特點,根據其職能任務、經費來源和今后發展方向,宜將事業單位劃分為監督管理類、社會公益類和經營服務類三種類型進行分類改革,經營服務類事業單位轉企改制進入市場,今后不再屬于事業單位范疇。
事業單位分類改革后,應重新核編,按其性質、職能和編制數界定財政經費供應政策,建立編制管理和預算管理緊密有機結合的管理體制。對需要財政撥款或財政補貼的事業單位,其機構編制規模要嚴格控制;對經批準成立的財政撥款或補貼的事業單位,要按規定給予財政支持。
總的來說,對事業單位應實行核定收支、定額定項補助、超支不補、結余按規定使用的預算管理辦法。定額定項補助標準根據事業特點、事業發展計劃、事業單位收支狀況以及財政政策和財力可能確定。定額定項補助可以為零。
事業單位根據年度事業發展計劃,提出預算建議數,經主管部門審核匯總報財政部門核定(一級預算單位直接報財政部門)。事業單位根據財政部門下達的預算控制數編制預算,由主管部門審核匯總報財政部門,按照法定程序審核批復后執行。
筆者認為,事業單位預算和財務管理主要遵循三個原則:一是社會公共需要原則。事業單位的首要任務是向社會提供公共產品或公共服務。財政對事業單位的經費補助,要以公共需要為原則合理界定和規范。對代表社會共同利益和長遠利益,提供社會公共產品或服務,又不便于市場調節的無直接經濟效益的事業單位,財政要重點保障供給;對既提供社會公共產品或服務,也提供部分非公共產品或服務的事業單位,其公益部分應納入財政供給范圍;對經營服務類事業單位改企轉制,成為獨立市場競爭主體的,應退出財政供給范圍。二是綜合預算原則。事業單位實行綜合預算管理,綜合考慮各類收入,統籌安排各項支出,實行收支統管。三是循序漸進動態管理原則。應當隨著事業單位職責范圍的變化及自身發展情況,適時調整事業單位的經費供給范圍和方式,積極推動有條件的財政補助事業單位向經費自理過渡,有條件的經費自理事業單位向企業過渡,鼓勵和推動其進一步拓展服務領域,增強面向市場自我發展的能力,確保事業單位經費形式、機構性質和規格不作逆向調整。
加強事業單位收入管理
事業單位收入是指事業單位為開展業務及其他活動依法取得的非償還性資金。一般包括:財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入、其他收入。
事業單位的各項收入應全部納入單位預算,統一管理。事業單位收取各種非稅收入,應統一使用財政和稅務部門印制的票據,并建立健全各種專用收款收據、銷售發票等票據管理制度。取得的各項非稅收入,必須按規定實行“收支兩條線”管理,嚴禁隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用。
創新事業單位支出管理
事業單位支出包括事業支出、基本建設支出、上繳上級支出、對附屬單位補助支出、經營支出、其他支出。從財政部門管理角度看,對事業單位的支出預算管理主要分為基本支出管理和項目支出管理。
基本支出管理。事業單位的基本支出包括人員經費和日常公用經費。在確定事業單位性質類別的基礎上,對不同類型事業單位的基本支出,也應采取不同的經費補助方式。
監督管理類事業單位,主要指依據法律法規授權,完全從事具體行政執法、監督檢查的事業單位。對此類事業單位,財政部門根據核定后的單位編制內實有人數或業務量指標情況,參照相關工資及津補貼標準據實核定基本支出。實行財政補助與人員編制掛鉤辦法,超編人員經費由單位自行解決。其收入納入預算管理,日常公用經費按定額標準核定,所需資金按照綜合預算的原則由財政部門統籌安排,與其本身的收入完全脫鉤。 社會公益類事業單位,主要指為實現社會公共利益和國家長遠利益舉辦的,面向社會提供公益產品和公共服務的事業單位。根據其公益程度的不同,筆者認為可分為三種情況:
一是純公益型事業單位,主要指承擔政府規定的社會公益性服務任務,面向社會無償提供公益服務,不能通過市場配置資源的事業單位。對此類事業單位,財政部門根據核定后的單位編制內實有人數或業務量指標情況,按定員定額法核定基本支出。其履行職責依法取得的收入或基金上繳國庫或財政專戶,實行“收支兩條線”管理。
二是準公益型事業單位,主要指面向社會提供公益服務,按照政府確定的公益服務價格收取費用,其資源在一定區域或程度上可通過市場配置的事業單位。對此類事業單位,按照綜合預算的原則由預算外資金和單位自行組織的可用收入安排核定基本支出,公益事業發展所需經費由財政根據不同情況予以相應補助。這類事業單位可根據國家確定的公益目標自主開展相關業務活動,依法取得服務收入的服務價格執行政府定價或政府指導價。其服務收入和經營收入屬于政府非稅收入的按規定納入財政管理,實行“收支兩條線”管理。
三是弱公益型事業單位,主要指業務活動具有公益屬性,在國家政策支持下可以通過市場實現資源配置的事業單位。對此類事業單位,全部用單位自行組織的可用收入安排基本支出,財政實行零補助。其開展公益服務和相關經營活動取得的收入,屬政府非稅收入的納入財政管理,其服務質量和服務價格參照相關標準執行并受政府監督。對承擔政府下達的公益任務的,可單獨編報項目預算,申請專項經費,財政部門按核定的項目成本給予專項補助。
項目支出管理。實行部門預算管理的事業單位,可由財政根據財力情況和單位實際需要給予項目支出補助。不實行部門預算管理的事業單位,原則上財政不給予項目支出補助。
事業單位申報項目支出時,應先對申報項目進行研究論證,并按輕重緩急進行合理排序,報主管部門審核后,由主管部門向財政部門申報項目支出預算。財政部門對申報項目進行審核篩選后,納入財政項目庫,結合財力情況進行安排,實行滾動管理。對資金數額較大或者專業技術復雜的項目,財政部門應會同有關部門組織專家或委托中介機構,進行評審和論證。凡應納入政府采購的項目,一律編入政府采購預算。未編入政府采購預算并編報政府采購計劃而自行采購的,財政不予支付資金。
規范事業單位收支結余管理
事業單位年度收入與支出相抵后的結余,應該綜合考慮事業發展、職工福利的需要。除專項資金按照國家規定結轉下一年度繼續使用外,可以按照國家有關規定提取職工福利基金,剩余部分作為事業基金用于彌補以后年度單位收支差額。事業單位結余應當納入單位預算,在編制年度預算和執行時追加預算時,按照規定統籌安排使用。
對于按生產要素分配結余的事業單位,必須在彌補以前年度虧損、足額繳納各項稅費并提足事業基金、職工福利基金的前提下,才能對投資各方進行利益分配,不得不顧事業發展需要,作超前分配。事業單位的經營收支結余應當單獨反映,先彌補以前年度經營虧損,其余部分并入單位的結余中進行分配。
強化事業單位負債管理
監督管理類事業單位鑒于本身的特點和經費保障程度,原則上不能舉債。社會公益類事業單位需要舉債的,要根據事業發展規劃,結合自身償債能力,向主管部門提出一定時間內負債總額申請。財政部門會同主管部門根據事業單位收入狀況和貸款余額確定其貸款預警線,并在此基礎上建立負債的風險控制機制,科學分析償債能力,嚴格控制負債規模。事業單位財務風險控制指標,由主管部門會同財政部門確定。事業單位借入大宗款項,應當報請主管部門審批,財政部門備案。事業單位要及時清理各項負債,做到負債結構合理,規模適度,按期歸還,降低單位財務風險,促進事業健康有序發展。
創新事業單位預算和財務管理模式,是一項復雜的系統工程,不會一蹴而就。所以應不斷研究事業單位改革中出現的新情況,及時解決新問題,深入細致地做好事業單位預算和財務管理工作,在發展中創新,在變革中發展。要按照資產管理與預算管理、資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則,更新管理理念,建立起聯動監管機制,促進各項管理活動相互配合,相互制衡,全面提高預算和財務管理水平,為促進事業單位改革與發展創造良好的外部條件。(作者單位:上海交通大學安泰經濟與管理學院中國都市圈發展與管理研究中心/山東省質量技術監督局會計核算中心)
