我國預算外資金是沒有納入財政管理的,雖然近幾年逐漸地將諸如客運站建設基金、公路客運設施建設專用基金、集體育林和更改基金、國有育林和更改基金等納入預算管理,但是還有相當大一部分預算外資金是未納入預算管理的。
我國地方政府預算外收入的基本情況
在我國財政資金中,預算外資金占了財政資金的相當大比重。中國經濟研究中心平新喬教授的研究數據表明,自1997年以后,尤其是1998年到2004年,我國預算外的財政規模已經相當于整個地方預算內財政的50%左右,到2006年為止地方預算外資金達到地方預算內規模的50%以上,其絕對數相當驚人。預算外資金的審批到管理都是由財政部門進行運作,基本上只有內部監督,沒有外部監督,從而預算外資金的來龍去脈不僅政府之外的實體根本無法知曉,就是政府部門自身也是不清楚的。這無疑是提高預算透明度的最大障礙。由于政府的支出預算是按照資金的性質歸類編制的,而各部門、單位的資金性質不同,這樣就不利于對一個預算單位的整體資金支出進行有效的監督和管理,必然導致預算執行中隨意性強,同時也會造成不嚴格按照預算執行的情況。另外,由于支出分類的不合理,財政部門提交到各級人大的預算草案,并沒有有關部門的具體數字,從而各級人大也無法進行審查和監督。不過從2007年開始實施的新收支分類體系部分地改變了這種狀況,從而起到了相應提高預算透明度的作用。比如國庫集中支付改革將所有財政預算內的資金以及納入財政管理的政府性基金,都納入國庫單一賬戶體系,預算外資金也納入財政專戶管理。收支分類體系改革中收入分類改革也將預算外收入和社會保險基金收入納入政府收支分類的范疇,政府支出也按功能和經濟進行分類。但改革還在起步階段,尤其是收支分類體系改革2009年才開始全面展開。
從結構上來說,2000年以前,預算外資金主要來源于政策性收費,而到本世紀以后,土地出讓金收入已經成為地方政府預算外資金的重要來源。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示,土地出讓金凈收入占了政府預算外收入的60%以上。而規模如此龐大的預算外資金管理則很松散,各單位對預算外資金沒有明確的收支計劃,在具體收入時,只是將專戶資金一繳了之,沒有具體的資金來源項目,致使對于資金來源模糊不清,而財政部門對于預算外資金也沒有規范的計劃,沒有匯總預算。
中央政府也逐漸認識到預算外財政資金給財政管理帶來的困難,預算外造成的財政資金利用效率的低下給經濟帶來的負面影響,以及公眾對由此造成的預算不透明的不滿,因此也逐年將一些資金納入預算內。2002年11月的《關于將部分行政事業性收費納入預算管理的通知》也將一些人事部門的考務費、質量監督檢驗檢疫部門收取的一些費用、保監會收取的監管費、人防部門收取的防空地下室易地建設費等行政性收費收入以及其他一些收費項目都納入預算。另外,比較引人注目的是從2007年開始的新的收支分類體系,對政府收入進行了統一分類,具體地,一是擴大了納入預算的收入范圍,二是在體系上做了調整,三是科目層次更為細化。新的收入分類能更清晰地反映政府各項收入的具體來源。很顯然,我國預算收入不透明首先反映在預算資源的不完整,預算外資金游離在政府財政資金管理之外,更別說政府負債、所有金融資產和非金融資產的披露了。 我國政府預算外資金透明度低的原因
(一)首要原因在于預算外資金管理制度的缺陷
首先,現行行政事業性收費項目按隸屬關系分別報國務院和省、直轄市人民政府的財政部門匯同計劃部門批準;政府性基金統一報財政部審批。預算外資金的審批上就不具有嚴肅性,從而給人大和司法部門監督造成困難。
其次,對于預算外資金的法制建設也相對比較落后,沒有專門針對預算外資金管理的法律層次比較高的規定,只有管理辦法性質的規定。對預算外資金的內容、性質、收支范圍、管理模式都沒有明確的規定,從而沒有嚴格的依據來加強對預算外資金的管理。
再次,對于預算外資金的管理來看,有預算外收支活動的部門和未經財政部門批準可以在指定銀行開設預算外資金賬戶,如有必要,還可以再開設一個收入過渡賬戶。這一方面是對設立過渡賬戶的條件沒有明確的規定,造成大部分預算外收入都去開設收入過渡賬戶,收入過渡賬戶成為預算外資金漏水的重要環節。
另外,預算外資金收支計劃和決算報表內容很粗略,不能明確資金的具體流向,給管理和監督造成困難,在國庫集中支付制度改革逐步展開以后,這種情況有所緩解,但問題依然存在。
(二)根本原因在于財權與事權的不對稱
1994年我國實行了分稅制改革,即確定各級財政的收支范圍,按照稅種劃分各級財政的收入,具體包括:改革稅制、核定地方收支基數、建立稅收返還制度、建立轉移支付制度、設置中央和地方兩套稅務體系。然而,在“放權讓利”思想的指導下,地方承攬了更多的事權,而財權卻更多的仍然集中在中央。中央集中了全國收入的50%～55%,而支出只承擔了30%～35%,地方則相反,收入只集中了全國收入的45%～50%,卻承擔了70%左右的支出。事實是,分稅制對于地方的省、市、縣各自有哪些財權,應負責哪些事權,并沒有明確的規定,從而各級地方政府之間的關系就含糊不清,結果是,省、市級尤其是省級不斷集中財力,而對基層財政不斷下放事權,這樣就形成了省級財政有結余、而縣(鄉)級赤字連年增加的局面。基層政府為解決財政困難,就不得不想方設法另辟途徑籌集收入,這樣難免造成收費項目混亂,而混亂的收入和支出局面無疑是腐敗的溫床。
(三)重要原因在于轉移支付不規范
我國現在的轉移支付是從中央到基層,中間要經過省、市,再到縣和鄉就所剩無幾了。審計署對2005年的中央預算執行情況的審計顯示:在對20個省(區、市)的審計調查中發現,這些省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元,而中央實際補助的是7733.65億元,編報數只有中央實際補助數的44.5%,漏掉了一半多。專項轉移支付也是混亂的,部分專項轉移支付項目設置交叉重復、資金投向分散,參與中央轉移支付資金分配的部門達37個之多。據審計署調查,2005年中央財政分配的239項專向轉移支付項目中,有41項內容交叉重復,涉及資金156.37億元。我國現行的轉移支付制度是在1994年分稅制改革的基礎上為解決地區收支平衡問題而形成的,主要有體制補助、專項補助、稅收返還和公式化補助等形式,其中以專項補助透明度最差。一方面在專項補助上對項目審核不足,另外資金撥付后沒有跟蹤監督,資金往往沒有用在特定項目上。每年巨額的轉移支付資金有大量并沒有納入財政預算管理內, 2000年中央對地方的轉移支付為800億元,2001年超過1000億元,2002年則增加到4025億元,2005年達到7733億元,其中,占總數56%的資金沒有納入地方財政預算。同時又沒有嚴肅的法律來限制和規范轉移支付,就必然導致轉移支付成為預算不透明的嚴重領域。中央與地方的財權與事權劃分模糊和轉移支付的不規范,是政府預算不透明的直接誘因。
(四)深層次原因在于社會文化與政治意愿
我國政府預算外資金透明度低的社會文化因素體現在預算信息供求的兩端,“政府處于權威地位,大眾服從于這種權威”的觀念在政府內部根深蒂固。在這種觀念的引導下,在保密性給政府本身帶來的利益激勵下,政府在運用財政資源時,對財政資源的公眾來源性是漠視的。作為預算信息供求的另一端,即作為信息需求者的大眾,政治參與意識和民主意識還不強。雖然早在上個世紀初就喊出了民主的口號,但是時至今日,作為普通大眾,尤其是作為占我國人數最眾多的農民,民主意識還比較淡薄。他們更愿意直接關注的不是政府信息的披露,而是自己的生活狀況。另外,政府是高高在上的控制者的思想也并未改變多少,從而來自于民間的要求政府預算信息完全披露的呼聲還不是很高。預算不透明的利益主要集中在政府內部,導致通過自上而下的增強預算透明度的改革變得困難。其實,在任何社會和國家里,政府內部的官員和政客都有強烈地造成政府與公眾之間信息不透明的意愿。預算不透明為官員和政客的尋租、腐敗制造了安全的屏障,甚至為決策失誤提供了比較可靠的理由。雖然,從長遠來看,預算不透明導致腐敗,從而財政狀況惡化會導致政府的公信力下降,但這是個比較長的過程,在位的官員會期待自己的腐敗成本由下一屆的官員來承擔,從而仍然有很強的激勵造成預算的不透明。
增強我國地方政府預算外資金透明度的思考
制度上的缺陷是預算外資金不透明的本質源頭,法制建設是關鍵。因此,增強政府預算的透明度須要從制度改革上著手,同時制度改革也是最為復雜和風險最大的環節。
(一)首要任務:理順各級政府間的財權與事權
稅收在各層級政府間的合理劃分標準主要看稅種的劃分應該與政府的職能相匹配,使政府能有財力較好的行使其職能。我國現行稅收體系的缺陷主要是地方政府沒有主體稅種,從而財政過分依賴中央的轉移支付。地方政府財力不足而同時又要保證其行使職能,就只能想方設法從其他渠道取得收入,這顯然于財政的透明不利。因此,可以考慮將現有的房產稅、城鎮土地使用稅和城市房地產稅合并為房地產稅,作為地方政府稅收收入的主要來源。這是因為合并后房地產稅稅源比較充足,稅基流動性很小,稅負承擔者也是地方公共服務的主要受益者,是最適合做地方主體稅種的稅。地方政府有了穩定的稅收來源后,還要考慮理清各政府層級之間的稅收權限,這里的關鍵就是要賦予地方政府一定的稅收立法權,以法律的形式避免地方政府的亂收費,尤其是對于那些稅源分散的小稅種,如筵席稅、屠宰稅等完全可以將稅收的立法權和征收管理權下放到地方。
我國現行財政體制的主要問題是,財權過多的集中在中央和省級財政,而縣級和鄉級財政承擔了更多的支出責任。要理清這樣財權事權混亂的局面,首先是考慮減少政府層級,將地方政府劃分為省、縣兩級。政府層級線條拉得過長,導致政府間權責混亂,尤其是轉移支付中會導致從中央到地方的資金漏水過多,到基層就所剩無幾。其次是通過立法將政府各層級之間的支出責任劃分清楚,避免責任相互推諉,越低層政府承擔的責任越多,而相應的收入卻越少。
(二)重要途徑:規范轉移支付
轉移支付的目標是為了實現財政縱向和橫向的平衡,以達到不同地區間公共服務水平的均等化。公開透明的轉移支付要求對于轉移支付的數額要通過標準化的計算得出,而不能憑主觀、模糊的分配方式,避免在分配過程中的徇私舞弊、討價還價。轉移支付的測算方法、標準核定以及各個環節都要公開,使每級政府都明確自己的權利和責任,并能根據轉移支付做好支出計劃。在公開轉移支付細節的同時,要上升到法律高度,以便操作有法可依,監督有力。
我國要規范轉移支付,首先要改變現有的復雜煩瑣的轉移支付,將稅收返還等非規范的轉移支付合并,統一劃分為一般轉移支付和專項補助。其次,是要對轉移支付立法,法律對于轉移支付的目標、范圍、計算標準、各級政府的權利和責任等都要加以規范。這既給政府轉移支付過程中的操作提供標準,也使公眾對轉移支付的監督能有據可依。最后主要是對專項轉移支付的項目要加強審核和監督,避免“跑部進錢”的現象,可行的辦法是強化項目的責任分配明確,并加強績效考評。也就是將一個項目與主張和推行該項目的負責人或負責團隊長期聯系起來,項目的績效考評結果永久地跟負責人掛鉤。只有這樣,才能使項目的資金使用情況達到事前預期的效果。
(三)標本兼治:法制建設
預算的監督對于預算透明的重要性是不言而喻的,在市場經濟的大環境下作為同樣是經濟人的政府官員不會長期地自覺地遵守預算紀律,監督就是預算透明的一個保證。我國沒有專門的規定預算監督的法律,只是在預算法中提到人民代表大會及其常務委員會對政府預算、決算進行監督,各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算、決算實行審計監督。因此,應有專門的法律對預算的監督做明確規定。
規定監督機構的法律地位,規定監督機構對預算資料獲取的法定權利;規定人大及其常委會在對報送的預算草案進行審查批準過程中,對草案不合法或不合理的內容在說明理由條件下可以建議修改。只有提高預算監督方面的法律的層次,提高監督機構的法律地位,才能使監督行使有力。制定信息公開法律制度明確規定政府預算報告要披露所有預算信息,只有對政府報告的詳盡強制規定,預算報告才能讓報告信息需求者看懂,從而提高預算的透明度。對于違反規定的相關負責人應該從法律上規定其應承擔的相應責任。現行預算法對擅自變更預算、提供虛假信息以及其他有違預算透明的相關責任人的懲罰性規定較弱,只是從行政上予以處分,不用負法律責任。這樣,相關人員制造預算不透明的成本就很低,而收益卻很高。
(四)根本措施:增強公眾民主意識并轉變政府角色
增強預算外資金透明度是政治民主發展的要求,我國憲法雖然規定一切權力屬于人民,但普通公民行使權力的意識不高,政府作為代理人角色管理公共資源的思想并沒有真正根植于普通公民的腦子里。因此,要真正讓公民行使起公共資源所有者的權利,對政府預算行為進行有效監督,需提高大眾的民主意識,而這是一個較長期的過程,需要經濟的發展使人民生活水平進一步提高做為支撐。 同時,我國的民主傳統比較薄弱,古文獻中的“民主”的真正含義是“民之主”,亦即為民作主,統治者總是高高在上,公民對統治者臣服的思想并未消除。因此,預算外資金要真正透明,思想的轉變是根本。政府要從主人的角色向公仆的角色轉變。政府的一分一厘來自人民,因此人民應有對自己的資源使用情況有清晰的了解,這種思想需要政府官員真正去接受并貫徹到預算行為中去。
結論
增強預算外資金透明度是政治民主發展的要求。我國憲法也規定一切權力屬于人民,但普通公民行使權力的意識不高,技術操作上也有相當大的難度,政府作為代理人角色(公民的理性選擇權還不能真正得到體現)管理公共資源的思想并沒有真正根植于普通公民的腦子里。因此,要堵住預算外資金不透明的源頭,制度創新和法制建設是關鍵。
增強地方政府預算的透明度要從制度創新和深化改革上著手。當然,制度改革也是最為復雜的系統工程和風險最大的環節。我國現行制度安排的缺陷主要是地方政府沒有主體稅種,從而致使財政過分依賴中央的轉移支付,跑“部”才有“錢”進,而進“部”是要有成本的。退而求其次就只能想方設法從其他渠道取得收入,這顯然對于財政預算的透明度是極為不利的。這里的關鍵就是要賦予地方政府一定的稅收立法權,以法律的形式避免地方政府的亂收費和濫創收行為。因此,要真正讓公民行使起公共資源所有者的權利,對政府預算行為進行有效監督,需提高大眾的民主意識,而這是一個較長期的過程,需要經濟的發展和人民生活水平進一步提高做為支撐。
此外,公開透明的轉移支付要求對于轉移支付的數額要通過標準化的計算得出,而不能憑主觀、模糊的分配方式任意得出,避免在分配過程中的徇私舞弊、討價還價。轉移支付的測算方法、標準核定以及各個環節都要公開,使各級政府都明確自己的權利和責任,并能根據轉移支付做好支出計劃。在公開轉移支付細節的同時,要上升到法律高度,以便操作有法可依,監督有力。
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