本文結合工作實踐,對于完善財政支農資金管理長效機制,提出以下工作思路。
一、財政支農資金管理中存在的主要問題
根據國家的產業政策和財政支農工作的特點,各地結合具體情況,在認真貫徹增加農業投入的指示精神、大力加大對農業的投入上,做了大量的工作,為農業和農村經濟發展起到了一定的促進作用。但目前財政支農資金在政策、資金管理和使用上還存在著許多問題,主要表現在:
(一)財政投入不足
一是財政支農資金投入總量不足?！吨腥A人民共和國農業法》規定“國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度?！痹趯嶋H操作中,農業投入不足,達不到增長幅度的現象還相當普遍。
二是財政預算投入少。地方財政收入增長緩慢,收支結構不合理,支農資金投入事業費比重較大,支持農業生產、發展農業科技、改善生活環境、推進農村綜合改革的資金比重較小。許多縣鄉財政捉襟見肘,用于解決工作人員工資、維持吃飯財政的現狀一時難以改變,支農資金依賴于上級財政,無法與上級支農投入要求相匹配,實際投入支農的預算資金比例小。
(二)財政管理體制不順
由于大部分財力上劃到上級財政,造成縣級財政經常性收入大幅度減少,在保財政供養人員工資等剛性支出的壓力下,安排其它資金難免會促襟見肘,這也是縣級財政安排支農資金比例逐年下降的主要原因。這種體制造成部分縣級財政收入雖然連年增長,但可用財力難以保障政府機關工作正常運轉。財政管理體制導致的財政財力支解,平均分配資金,影響到了財政支農資金的政策支持效果,分配撥付制度制約支農資金發揮最大的效益。
(三)財政支農資金結構不合理
對生產性投入低而對非生產性投入高,具體為財政安排支農支出主要用于農業主管部門的人員經費,對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系缺乏必要的資金投入。在農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系中,農業基礎設施投資的份額較高,農林水等部門科技三項費用占農業支出的比重持續下降。
(四)財政投入效益不高
由于支農資金主管部門多,缺乏歸口綜合管理,致使資金管理松散,分散重復使用多,領導個人支配使用的隨意性大,分散重復使用相當普遍,沒有嚴格按照預算方案執行,將支農資金撒“胡椒面”,分散撥付到各個部門或鄉村使用,點、線、面統籌發展不突出,真正用于項目建設上的少,項目資金整合效應差,白白浪費的多。
二、加強支農資金管理的措施建議
(一)狠抓資金投入,完善資金保障機制
不斷拓寬資金來源渠道,完善資金投入體系,確保財政支農資金增長的穩定性和持續性。
一是著力多予,加大投入。要按照“讓公共財政的陽光普照農村”的理財思路,在“多予”上做文章,加大對農業和農村的投入力度,積極落實財政預算內資金,切實做到“財政預算內支農支出計劃安排和實際執行數增長幅度要高于財政總支出計劃和實際執行數的增長幅度,財政支農總投入的增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度”,健全財政支農資金穩定增長機制,增強農村公共產品供給能力。
二是整合資金,盤活存量。新農村建設的組織發動主要在縣級政府,資金整合的工作重點也應在縣級。要以新農村建設為契機,加快建立縣級支農資金整合平臺,按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責”原則,以縣級財政部門為主體,強化項目之間、部門之間的資金整合力度,將農業、水利、林業等涉農資金實行統籌調度,發揮資金使用的“拳頭”效應。
三是選準載體,用好增量。本著“有所為,有所不為”和“試點示范,以點帶面”的原則,各級財政部門要找準抓手,以政府的增量資金引導存量資金、金融資金和社會資金投身新農村建設。同時,認真落實提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準、提高土地出讓總價款用于農業土地開發和農村基礎設施建設比例以及新增建設用地有償使用費用于耕地開發整理等各項支農政策。
四是廣開渠道,激勵投入。創新財政支農資金使用方式,發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和集聚效應,采取財政補助、貼息、投資參股、以物代資、以獎代補、先建后補、獎補結合等激勵方式,鼓勵農民和企業充分利用市場機制進行融資擴張和發展,逐步形成以政府投入為導向、信貸投入為依靠、農民和集體投入為主體、社會資金為重要來源的多元投資體系。
(二)狠抓結構優化,促進農村加快發展
根據建設新農村和公共財政的總體要求,切實解決好支農資金“往哪里投”的問題。
一是支持農村公共事業發展。按照中央“今后每年新增教育、衛生、文化等事業經費,主要用于農村”,積極整合義務教育、農村衛生、新型農村合作醫療、村級組織建設、獎優免補、農村扶貧等資金,通過增加“輸血”量,重點放在農村公共產品和準公共產品的提供上,認真落實各項惠農支農政策,加大環保投入力度,完善農村基礎設施,增強農業生產能力,加快重構農村公共事業發展體系。
二是支持培育和發展新產業。要以產業發展為著力點,整合目前農業基礎設施建設、農業綜合開發、農業產業化、農業專業合作組織等專項資金,根據各地產業發展的比較優勢,注重打造特色產業發展平臺,支持名優特新產業發展,加強農業科技成果的推廣和普及,提高農業科技成果的利用率,使科學技術迅速轉化為生產力,形成強大產業支撐,以產業發展帶動農村發展。
(三)狠抓制度建設,提升依法理財水平
堅持依法行政、依法理財,完善財政支農資金管理的各項規章制度,提高規章制度的執行力。
一是全面梳理現有管理制度。隨著我國市場經濟的發展,國家各項支農惠農政策的陸續出臺,目前一些專項資金管理規定已經不能完全適應新形勢的要求,對與現行法律法規不相符、與公共財政要求不匹配的內容及時進行修訂和調整,進一步充實和完善相關內容;對沒有建立管理制度和辦法的“漏項”,要抓緊調查研究,盡快制定相關制度辦法,及時填補制度建設中的“空白”,確保每個管理環節都有制度覆蓋,不留死角。
二是加快完善管理制度體系。加強各項管理制度的有機銜接,將支農資金使用范圍、分配、撥付、使用、管理、監督和農業財政支出預算編制、預算執行、績效考評、監督管理及項目申報、論證、評審、審批等各環節以制度化的形式確定下來,逐步建立科學合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農資金管理制度體系。
(四)狠抓機制創新,提高資金使用效益
一是創新預算管理模式。各級財政部門和農口財務部門要做好部門預算的項目立項、資金整合、預算執行、資金運行等工作,增強預算的約束力;完善支農項目儲備庫管理制度,按照國家財政支農的有關政策和項目申報指南,結合當地的農業發展比較優勢,分門別類建立縣級支農項目儲備庫;推進協同理財,明確各級主管部門的職能,劃清各主管部門所負責規劃和管理的農業投資項目的權責,歸口安排農業投資項目,由財政部門負責統籌安排投資項目,及時綜合,劃分歸口,分清輕重緩急,確保各部門申報的項目不交叉、不重復。
二是建立支農資金整合機制。以新農村建設為契機,加快建立縣級支農資金整合平臺,按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責”原則,以縣級財政部門為主體,強化項目之間、部門之間的資金整合力度,將農業、水利、林業等涉農資金實行統籌調度,發揮資金使用的“拳頭”效應;穩步有序擴大資金整合范圍,全方位、寬領域地推進支農資金整合,統籌安排各種渠道的支農資金,除特殊用途的資金以外,逐步將財政部門管理的支農資金以及農口部門預算用于項目的支出納入整合范圍。
三是創新農村金融體系。在強化和完善地方金融監管的基礎上,適時適度放寬農村金融的市場準入門檻,重點支持農民自主參與、群眾反應良好的各種形式合作金融;以農村生產要素為切入點,充分發揮市場機制作用,推進三個“轉變”,即土地資源向土地資本轉變、民間資金向民間資本轉變、人力資源向人力資本轉變;針對目前農村金融產品品種單一,門檻高、要求高、條件苛刻的現實,結合農業增效、農民增收和農村發展的需求,以需定供,量身定做,創新農村金融產品,并逐步建立農村融資擔保機制,緩解新農村建設中的資金缺口。
(五)狠抓資金監管,規范支農資金管理
一是理順管理體制。著力解決財政支農資金管理、監督中既當“運動員”又當“裁判員”的體制問題,要逐步實行由專門監督機關對財政支農資金的分配、管理、使用全程的跟蹤監督,針對支農資金管理的薄弱環節、領域和地區,采取有效措施,杜絕支農資金違法違規違紀現象的發生。
二是嚴格項目管理。加強項目和資金的配套管理,規范項目立項和資金分配,使項目和資金相互銜接,實現“雙贏”;把好項目申報關口,對申報項目的合法性、合理性認真審核,杜絕無序申報、重復申報和隨意申報;嚴格項目立項程序,堅持執行標準文本管理制度,推行項目招投標制、公示公告制和專家評審制,提高立項環節的科學性、公平性和透明度;落實項目建設責任制,嚴格實行項目法人制、招投標制、工程管理制、合同制和竣工驗收制,通過項目論證、立項、招標、施工監理和竣工驗收,形成責權利對稱統一的責任管理體制。
三是深化監管體系。把加強監督管理工作擺在重要位置,實行對支農資金全程監控,積極推進支農資金國庫集中支付制度或縣級報賬制度,嚴格執行政府采購制度;逐步建立以結果為導向的資金管理使用機制,研究制定財政支農資金使用績效評價指標體系,逐步將考核結果與預算編制結合起來、與資金分配結合起來;加強對部門預算、支農資金和農業財政管理情況的檢查,建立情況通報制度,實行獎懲結合、獎罰分明的考核機制;充分發揮人大、政協和審計部門、中介機構、新聞媒體和社會群眾的監督作用,增強支農資金使用管理的透明度和公信力。
