一、 當前我國國有資本管理模式及存在問題
(一)我國目前的國有資本管理模式
在探討管理模式之前要首先界定兩個提法,即“國有資產”和“國有企業”。這種提法是來源于國務院機構改革方案說明:國資委的監管范圍,確定為中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產。地方所屬企業的國有資產,由改革后設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產管理機構負責監管。其他國有資產,依照相關的法律法規進行管理。這種提法頗有值得商討之處:其一,隨著股權多元化,原來意義上的國有企業會有私人資本、外資等其他形式資金注入。此時,在所謂的中央和地方所屬企業中很難明確指出哪些資產是國有資產、哪些是非國有資產,國有資產的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確。其二,隨著混合所有制企業數量越來越多,國有企業的提法也不再恰當。即使是國有控股的企業,也不應叫做國有企業。這類企業叫做“國有資本參與企業”更好。
明確了以上提法后來看我國目前的國有資本管理模式:“兩級三層”,即中央和地方兩級國有資本監督管理部門;國有資本監督管理部門——國有資本授權經營機構——國有資本參與企業三個層次。
第一層次是國有資本監督管理部門。目前,國務院,省、自治區、直轄市人民政府,設區的市、自治州級人民政府分別設立了國有資本監督管理部門,根據授權,代表各級政府履行出資人職責,對國有資本進行監督管理,對人民代表大會負責。國資委代表國家履行出資人職責,監管范圍為中央所屬企業(不含金融類企業)的國有資產;地方人民政府履行出資人職責的企業,由本級人民政府確定、公布,并報上級國有資產管理機構備案。
第二層次是國有資本授權經營機構。國有資本監督管理部門依法將管理國有企業的權利以契約方式委托給國有資本授權經營機構,經營機構根據其在各企業中的國有股份行使法人財產權利,利用經濟、法律等手段對擁有的國有資本進行保值增值。
第三層次是國有資本參與企業,包括國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業。國有資本參與企業與國有資本授權經營機構之間存在產權關系,接受授權經營機構對其行使股東權利。
這樣的三個層次解決了直接進行產權管理、國有企業過多、管理幅度過大等問題。同時也體現出多方面優勢:這三個層次當中,第一層為政府機構,行使出資人代表職責。在這一層里,主要解決的是明確出資人代表權力,將經濟所有權與其他權力相分離,即所謂的“政資分離”;第二層在《公司法》中被稱作“國家授權的投資機構”,其實質是資本營運公司。這一機構的目標主要是實現國有資本保值增值和完成國家財務戰略的具體任務。在這一層里,主要完成所有權和經營權的分離,專注于資本經營;第三層是國有資本參與企業,主要從事實體經營。在這一層里,國有資本參與企業與其他企業沒有什么本質區別,國有資本可以參與其中,也可以隨時撤出。控股、參股或者出讓股權,都不會改變企業的實體經營狀況。
(二)當前模式在管理中存在的問題
目前三層次間未形成明確的權、責、利管理關系,國有資本授權經營機構和國有資本參與企業均未將企業利潤最大化作為經營目標。
1、第一層次國有資本監督管理部門對第二層次國有資本授權經營機構的管理缺少激勵和約束機制。
目前國有資本授權經營機構設立的形式主要有三種:一是由行業性公司或行業經濟管理部門改組而成;二是由政府直接設立;三是由一些符合條件的大型企業集團公司改造而成。如上海是在原行業主管局基礎上組建39家國有獨資控股公司和企業集團公司;深圳是將按產業劃分的以資本經營為主的三家資產經營公司作為國有資本授權經營機構。
由這三種方式設立的國有資本授權經營機構都存在著不同方面的缺陷,比如將行業性公司或行業經濟管理部門改組為國有資本授權經營機構時,由于這些公司或部門原屬于政府行政部門或半行政部門,人員素質不高,在經營理念和方法上很難適應市場經濟的要求;而由政府設立新的國有資本授權經營機構不符合一般的市場經濟發展規律,同樣難當保值增值的重任;企業集團是以生產經營為主,以市場為導向,很難擔當產業整體規劃和調控的職能,有可能顧此失彼,失去本身的優勢。
更為重要的問題是:國有資本授權經營機構數量相對較少,多在地區或行業形成壟斷態勢,缺少有效的競爭,并且管理部門缺少對其進行考核的量化標準。如某市只有一家綜合性國有資產授權經營公司,控股或參股企業100多家,授權經營公司負責對所轄國有股份進行管理,征繳收益全部上繳財政。在這種情況下,國有資本授權經營公司并未成為獨立自主、自負盈虧的市場經濟經營主體,沒有獨立的經濟利益、沒有同類公司與其進行經營狀況對比、沒有市場競爭的壓力,第一層次與第二層次間行政管理關系多于經濟約束關系。這就決定了授權經營公司很難承擔國有資本管理的經濟責任,很難將資本保值增值當作唯一目標。
2、第二層次國有資產授權經營機構對第三層次國有企業控制力不強。
在“兩級三層”模式下,國有資本監督管理部門力圖通過控制國有資本授權經營機構來達到控制國有資本參與企業的目的。但目前對國有資本參與企業的實際領導權仍然在各級政府職能部門,國有資本授權經營機構并未與所轄國有企業形成緊密的利益共同體,多部門共管企業以及各部門無人對企業負責的現狀并未得到解決。另一方面,由于國有資本授權經營機構本質不是自負盈虧的獨立經濟體,派駐到企業的產權代表與企業的經理層容易形成利益共同體,追求個人收入最大化而忽視企業利潤最大化,導致國有資本參與企業內部人控制現象嚴重。
二、 完善國有資本管理模式,理順“三層次”之間關系
我國目前“三層次”的國有資本管理模式能夠在一定程度上解決國有資本出資人缺位和國有資本經營效率不高等問題,但還存在著很多亟待解決的問題。
(一)對于第一層次的國有資本監督管理機構(即目前的國資委)的監督
在目前的情況下,國有資本監督管理機構作為國務院特設機構,擔當出資人職責,對國有資本的保值增值負責。但它是否盡職盡責?是否很好的履行了出資人職責?對此卻沒有一個有效的監督管理措施進行評價。
國資委作為受托者,接受國務院的授權,自身也應受到監督。但是誰來監督監督者?筆者認為,這一監督主體必須來自國資委外部,而且最好是來自黨政外部。那么,由全國人大行使對國有資本管理的監督權是一種較好的模式。人大的監督包括立法監督(制定《國有資本管理法》)、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監督形式。通過人大監督,國有資本監督層次進一步豐富,體制進一步完善,有利于監督、決策、執行三種職能的科學分立。
全國人大的監督能夠對國有資本的監管工作起到很好的規范促進作用,但目前的人大監督還出于只能滿足宏觀要求的階段,它還沒有一個專業的隊伍來支持對基礎經營數據的及時獲得和分析工作,這就需要審計部門來協助人大共同完成對國資委的監督。審計署及各地派駐機構應定期或不定期對國有資本授權管理公司及國有資本參與企業進行審計并出具審計報告,供人大對國資委的評價之用。對存在的問題要求國資委盡快查證、及時解決;并對監管不利追究相關人員責任。
(二)對處于第二層次的國有資本授權管理公司
對于第二層次的國有資本授權管理公司,目前還是充滿了政府色彩,沒有進行充分的市場化改革;并且,由于沒有得到充分的授權,在管理中也就無法對自身有一個準確的定位,致使對第三層國有資本參與企業的雙重管理或者管理缺位,同時也會使被管理者無所適從。
解決好以上兩個問題將是三層次模式有效運行的基礎。對于沒有充分的市場化問題,可以考慮從以下幾個方面著手:
1、以國家安全為基礎、宏觀經濟改革方向為前提、利潤率最大化為目標,進行引入競爭機制的嘗試;如招標、先經營再競爭淘汰等。在此過程中要盡量避免帶有黨政背景的公司企業參與。
2、加強對國有資本授權管理公司的培育和扶持。在市場形成的早期,可以通過多公司參與經營管理的方式讓很多的公司都有在實踐中成長的機會,以此來扶持更多的市場參與者,達到充分競爭的目的。
3、對市場參與者要有明確的約束和激勵機制。可以通過設定財務指標、聘請外部獨立審計等方法進行約束,對沒達到目標的管理公司進行撤銷授權或者要求該公司補足差額并撤換管理層等處罰。激勵方面可以考慮超額等比例或超額累進方式進行獎勵。在約束的具體操作上要充分發揮國有資本監管機構的分析師角色,合理確定行業平均利潤水平以及可能的區間范圍,做到獎懲有依據、賞罰要分明。 沒有充分授權是致使第二層國有資本授權管理公司“失職”的另一原因。那么,在充分市場化改革的基礎上,國有資本監督管理部門只需完成好監管職責,并在此基礎上進行產業發展方向及結構調整分析,充當一個監管者和分析師的角色。要完成這個目標,首先,要對國有資本參業企業進行一定的調整,即國有資本參與企業不應再具有行政級別。其次,國有資本參與企業的管理層不宜由政府任命也不應具有行政級別;可以考慮社會公開選聘職業經理人,推行業績約束和薪酬激勵。再次,選聘應完全市場化,程序要透明化;選用德才兼備的經管人才。只有在做到以上三點的基礎上才可能使國有資本授權管理公司做到市場化管理,不受干擾。
(三)“兩級三層”模式設計中的國有資本參與企業可以劃分為兩類,從而采取不同的管理模式:一是處于完全競爭市場中的企業;二是關系國計民生、政府需掌控的處于有限競爭市場的企業。
1、針對處于完全競爭市場的國有資本應采用完全的經濟手段進行管理。
國有資本監督管理機構作為出資人代表,將持有的第三層的國有資本參與企業的股權交由授權經營機構管理,實行充分授權,不干預授權經營機構的正常經營管理行為,使第三層次大量國有資本參與企業與第二層次國有資本授權經營機構形成利益共同體,共同完成資本保值增值目標。
國有資本監督管理機構不可干預管理,但可以聘請外部獨立審計機構對第三層的國有資本參與企業進行定期或不定期審計,以求獲得第一手監管數據。同時,獲得數據可作為宏觀經濟運行狀況參考之用,有利于國有資本監督管理機構進行行業分析、行業比對之用。
2、針對關系國計民生、政府需掌控的處于有限競爭市場的國有資本,可歸由國有資本授權經營機構統籌管理,但在人事、財務等方面實行有限授權。
對于關系國計民生、政府需掌控的,如運輸、水力、電力、通信等行業,可歸由國有資本經營管理公司統籌管理,但在人事任免上要同國有資本監管機構、行業協會共同商議,特別重要部門可由國務院指派,但仍然不具有行政級別;在財務方面,國有資本監管機構有實時監督的權利和義務。
由于此類企業的特殊性,在財務指標考核方面可以特殊考察,可以參照行業平均水平進行上下浮動來體現政治要求和國家意圖。但國有資本監管機構要盡力創造有限競爭的格局,讓盡可能多的授權管理公司參與競爭,在基準利潤率的基礎上給予超率累進利潤加大競爭。采取優勝劣汰的方法,這樣的模式下,如何提高所管理企業業績、如何通過經營和市場競爭獲得更優良的資源,成為經營公司的核心利益和終極目標。這有助于形成類似于完全競爭領域的管理模式,形成二、三層次間更趨緊密的利益關系。
通過以上分析我們也不難發現,國有資本管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經濟轉型的大背景下考慮。國有資本管理體制改革的成果有賴于于市場經濟體制、政治體制、法律環境的不斷完善和優化,真正完善的法制體系和充分的市場化手段才是國有資本保值增值的保障。◆
